我國礦業權分級審批制度研究

許書平，孔　寧，車如風

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

我國礦業權分級審批制度研究

許書平1，孔寧1，車如風2

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

摘要：合理確定中央與地方各級國土資源主管部門礦業權審批權限，對推動礦業權審批制度改革、轉變管理職能具有重要意義。本文通過對中華民國以來我國礦產資源相關法律法規進行梳理，理清了我國礦業權分級審批制度發展演變歷程，總結了礦業權分級審批管理現狀，指出了管理中存在的主要問題，提出了健全完善礦業權分級審批管理制度的政策建議，為推進礦業權審批簡政放權、放管結合、優化服務提供借鑒。

關鍵詞：礦業權；分級審批；簡政放權

礦產資源是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎，礦產資源開發管理權限劃分是中央與地方事權劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產資源管理的意志。按照中央深化行政審批制度改革決策部署，在礦業權審批管理方面深入推進簡政放權、推動管理職能轉變，是深化礦產資源行政管理改革一項重要任務。

1我國礦業權分級審批制度的建立及其演變

我國有悠久的礦業開發和礦業立法歷史。縱觀我國歷史，礦產資源開發審批權長期由中央掌控。1914年北洋政府頒布實施的《中華民國礦業條例》，在我國礦業法制史上首次引入了探礦權、采礦權和礦業權的概念，建立了礦業權審批登記制度，明確規定探礦權、采礦權實行中央一級審批管理制度。1930年國民政府頒布實施的《中華民國礦業法》和1951年新中國成立后頒布實施的《中華人民共和國礦業暫行條例》，仍明確規定探礦、采礦實行中央一級審批管理制度。

改革開發以后，為適應經濟社會發展，充分調動地方積極性，1986年頒布實施《礦產資源法》，明確規定采礦權按礦山企業性質和批準開辦機關，劃分中央和地方各級管理部門審批權限，確立了采礦權實行中央和地方分級審批管理制度，但探礦權仍實行中央一級審批管理制度。

1987年國務院頒布實施《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》，明確規定國務院地質礦產主管部門和由其授權的省級地質礦產主管部門是礦產資源勘查登記工作的管理機關，通過建立探礦權授權審批制度，確立了探礦權實行中央與地方分級審批管理制度。

為適應社會主義市場經濟發展，1996年修正后的《礦產資源法》，規定采礦權按礦種、礦區和礦產儲量規模，劃分中央和地方各級管理部門審批權限，實行中央和地方分級審批管理制度；探礦權仍實行中央一級審批管理制度。

1998年國務院頒布實施《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》，規定探礦權按礦種、投資勘查主體性質、勘查區域，劃分國務院地質礦產主管部門和省級地質礦產主管部門審批權限，進一步明確了探礦權實行中央與地方分級審批管理制度。同時，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》建立了國務院地質礦產主管部門可授權省級地質礦產主管部門審批登記探礦權、采礦權管理制度。

2我國礦業權分級審批管理現狀

為適應經濟社會發展和礦業發展，根據國務院行政法規的授權，國家多次對礦業權審批權限進行授權和調整授權，礦業權分級審批管理制度不斷健全完善，管理不斷規范。

2.1探礦權分級審批管理現狀

按照礦產資源法律法規規定，探礦權實行兩級審批，國土資源部負責跨省級行政區、海域、外商投資和35個重要礦種礦產資源勘查審批登記工作。

根據管理實際，國土資源部對部分探礦權審批權限進行授權。將35個重要礦種按對國民經濟社會發展重要性進行分類授權，將二氧化碳、地熱、硫、金剛石、石棉、礦泉水等6種礦種勘查審批權限全部下放；將勘查面積小于30km2煤炭勘查，勘查計劃投資金額小于500萬元的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等19種礦種勘查，勘查面積小于15km2且勘查計劃投資金額小于500萬元銻、錫等2種礦種勘查審批權限下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產勘查仍由國土資源部審批。外商投資勘查的審批權限，按內資勘查規定的審批權限進行審批登記。

為探索“部控省批”的授權模式，實現“放得下，管得住”的目的，國土資源部在黑龍江、貴州、陜西等三省進行了煤炭礦業權審批管理改革試點，將其境內煤炭勘查全部授權省級國土資源主管部門審批；將整裝勘查區內部分重要礦種勘查授權省級國土資源主管部門審批。

一些地方正在探索將探礦權審批委托或授權市、縣級國土資源主管部門或地方政府審批。如廣東省，將新立探礦權申請委托縣級人民政府受理，將探礦權延續、保留、注銷和部分變更項目授權地級以上市政府審批。再如內蒙古自治區，將探礦權受理審查交由盟(市)國土資源局負責。

2.2采礦權分級審批管理現狀

按照礦產資源法律法規規定，采礦權實行四級審批，國土資源部負責海域、外商投資、35個重要礦種、國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區礦產資源開采審批登記工作。

根據管理實際，國土資源部對部分采礦權審批權限進行授權，將35個重要礦種按對國民經濟社會發展重要性進行分類授權，將二氧化碳、地熱、硫、石棉、礦泉水等5種礦種采礦權審批權限全部下放；將井田儲量小于1億t(焦煤井田儲量小于5000萬t)煤炭開采，礦床儲量規模小型以下的錫、銻等2種礦種開采，礦床儲量規模中型以下的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等20種礦種開采審批權下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產開采仍由國土資源部審批。外商投資開采的審批權限，按內資開采規定的審批權限進行審批登記。

為推進行政審批制度改革，促進政府職能轉變，根據全國人大常委會授權，在廣東省探索將地熱、礦泉水等2種重要礦種采礦權授權市級國土資源主管部門審批登記。一些地方正在探索將非金屬礦產礦床儲量大、中型規模的采礦權，授權市級國土資源主管部門審批。

3我國礦業權分級審批管理存在的主要問題

按照礦產資源勘查投資規模、勘查區塊面積、礦床(井田)儲量規模等標準劃分礦業權審批權限，總體來說較為科學，可操作性也較強，但在管理實踐中也存在一些不容忽視的問題和缺陷。

3.1下位法與上位法規定不一致的問題

在探礦權審批權限規定方面，礦產資源法規定實行中央主管部門一級審批登記，而配套行政法規規定實行中央和省級主管部門兩級審批登記。在采礦權審批權限規定方面，礦產資源法規定，省級主管部門負責部分礦產資源可供開采儲量規模為中型的采礦權審批；而配套行政法規規定擴大了省級主管部門審批權限，除負責部分中型礦產儲量規模的采礦權審批外，還負責部分大型礦產儲量規模的采礦權審批。

配套行政法規還規定，中央主管部門可授權省級主管部門審批登記礦業權。中央主管部門通過下發規范性文件，將部分重要礦區和重要礦種采礦權審批權限授權下放給省級主管部門，進一步突破了礦產資源法的規定。

3.2礦業權設置重疊的問題

礦業權實行多級審批管理制度，在實際管理中，存在探礦權與采礦權數據庫、油氣與非油氣礦業權數據庫分開運行等情況，且不同層級登記管理機關存在礦業權審批中信息溝通不及時、反映不全面，礦業權設置重疊的問題仍時有發生，有油氣礦業權與非油氣礦業權重疊問題，也有非油氣礦業權之間重疊問題。據統計，在2007～2010年全國開展的礦業權實地核查工作中，發現礦界位移、超層越界、礦界交叉重疊等“實際活動范圍與法定許可范圍不一致”問題的礦業權數6.6萬個，占礦業權總數的44.8%。2015年，審計署對遼寧省等6省區礦產資源專項審計時，發現違規批準設立、延續未按規定縮減勘查范圍或礦區重疊等不符合條件的25宗礦業權。

3.3礦業權出讓“雙軌”制的問題

進入新世紀以來，我國礦業形勢發生了巨大變化，各地高度重視礦產資源管理工作，進行了大量改革探索，形成了一些具有地方特點的礦業權管理制度，如有部分省份對探礦權出讓全面實行招拍掛，對空白區，有的省份以拍賣方式出讓給價高者，有的省份以招標方式出讓給勘查技術方案優者，還有的省份按礦種、勘查面積等明碼標價方式出讓；同時，還有部分省份因出于整頓和規范礦產資源管理秩序考慮，全面暫停受理本行政區域內探礦權申請。因此，在實際管理中存在地方政策與中央政策不一致的問題，一些申請人為規避地方招拍掛政策和暫停受理規定，人為增加勘查計劃投資規模或勘查面積，到國土資源部申請探礦權，取得探礦權后并不按照勘查實施方案施工，造成了同一區域探礦權出讓管理政策“雙軌”制。

3.4礦業權審批化整為零的問題

一些地方從本地區局部利益考慮，為爭取更多的礦產資源配置權，將礦業權審批權掌握在本地，存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題，影響礦產資源整裝勘查、規模開發、集約節約利用。審計署2013～2014年對全國14個省(區、市)進行礦產資源專項審計，重點對2448宗礦業權進行了審計，發現地方國土資源主管部門超越權限審批或采取“化大為小、化整為零”方式規避審批權限制約，審批發證75個。

3.5探礦權審批權限劃分的勘查計劃投資標準偏低

1998年原地質礦產部根據礦產資源法規授權，將34個重要礦種勘查計劃投資規模小于500萬元的探礦權申請項目，授權省級地質礦產主管部門審批登記。2005年國土資源部調整探礦權審批授權時，仍將勘查計劃投資規模500萬元作為授權劃分探礦權審批權限的主要標準之一。這一標準沿用至今已近20年，在當時比較符合管理實際，目前已明顯偏低，大量探礦權在進入詳查、勘探工作階段后，勘查投資都將大大超過500萬元，按規定探礦權在變更、延續申請時應由國土資源部辦理審批登記。在實際管理中，探礦權人考慮在地方審批的便捷性，為規避到國土資源部辦理，在探礦權延續、變更時，有意調低勘查計劃投資規模，使編制的勘查實施方案與實際勘查施工工作有較大出入，增加了管理工作難度。

4健全完善礦業權分級審批制度政策建議

4.1加快礦產資源法律法規修改，做到改革于法有據

“十八屆四中全會”作出了全面依法治國的決定，要求加快建設法治政府，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。為在礦業權分級審批管理領域深入推進依法行政，一是對礦產資源法與配套行政法規關于礦業權審批權限劃分不一致的規定，及時進行修改完善，使法律與法規規定精神相一致；二是在礦產資源法律法規修改完善時，將現行規范性文件中關于礦業權審批權限劃分的相關規定，經實踐證明行之有效的，上升到法律法規層面，提高法律效力，增強制度穩定性；三是對地方礦業權分級審批管理制度改革探索進行跟蹤總結和指導，及時將地方地方改革探索成果上升到國家制度層面，使改革探索有法可依。

4.2科學劃分礦業權審批權限，充分調動中央和地方積極性

按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對微觀事務管理，國土資源部需要進一步下放礦業權審批權限，從繁重的審批登記事務性工作中解脫出來，騰出精力加強宏觀管理；充分調動地方工作積極性，提升礦業權審批管理水平。同時，為有效解決一些地方人為將大型礦床化整為零、分割出讓的問題，在礦業權審批權限劃分制度上設計上，應盡量避免不同層級管理機關在同一礦種審批權限上重復交叉，徹底分割各級管理機關管理權限和責任。為此，建議國土資源部負責石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產等國家戰略性礦產和鎢、稀土等保護性開采特定礦種的礦業權審批，負責跨省級行政區域和海域的礦業權審批；省級國土資源主管部門負責國家確定的重要礦種和本地區確定的重要礦種礦業權審批，負責跨地級市行政區域的礦業權審批；其余礦業權審批權限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。

4.3加強源頭和過程管理，提升宏觀調控和監管能力

為實現放礦業權審批權限“放得下、管得好”，避免出現“一放就亂、一亂就收、一收就死”，一是要進一步健全完善礦產資源規劃制度，增強礦業權設置區劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業權管理，提高礦產資源勘查開采布局合理性；二是要加強對各礦種、各地區礦業權設置監測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進行深入分析研判，及時出臺指導性政策措施，提高礦業權投放的科學性；三是要加強對審批過程中的監督管理工作，及時發現和糾正各類違規審批，規范地方審批登記行為。

4.4加強基層管理部門隊伍建設和業務培訓，提高工作承接能力

隨著簡政放權向縱深推進，一些地方礦業權審批權限不斷加大向基層下放力度，市、縣級國土資源資源主管部門承擔的礦業權審批工作量大幅增加。為實現“放得下、接得住”，需要切實加強基層管理隊伍建設，加大管理人員培訓和服務力度，不斷提升管理人員素質和業務能力，對工作中遇到困難及時加以指導解決，現實基層管理部門依法高效優質完成礦業權審批工作。

4.5加快推進礦業權管理審批系統全國聯網，實現四級審批實時互動

在目前全國礦業權統一配號系統基礎上，進行升級改造完善，實現全國礦業權四級聯網在同一數據庫內進行審批登記，充分運用互聯網技術管理措施，推動簡政放權工作實施。建立全國礦業權四級聯網審批系統，一是能夠實時了解各級登記管理機關受理審批礦業權動態信息，可有效界定礦業權申請先后順序，避免產生不必要法律糾紛；二是能夠有效解決各級管理機關因信息溝通機制不暢，而導致礦業權設置重疊的問題；三是能夠大大提高審批工作效率，各級管理機關之間文件材料傳送，可通過礦業權審批系統在互聯網上進行，不需要通過郵局進行紙質文件傳送；四是有利于加強監管，上級管理機關通過礦業權審批系統可以實時了解下級登記管理機關審批工作進展情況，是否在法定時間內完成審批，是否存在違法違規審批行為等；五是有利于加強宏觀調控，通過礦業權統一配號系統可及時便捷掌握全國礦業權設置情況，通過對數據統計分析，全面了解各礦種、各地區礦產資源勘查開發現狀及發展趨勢，為制定政策措施提供科學支撐，實現礦業權有序投放和合理布局。

參考文獻

[1]許書平，孔寧，王升輝.合理劃分礦業權審批權限探析[J].中國礦業，2014，23(12)：6-8.

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[3]2016年第2號公告：審計署關于1724宗礦業權的審計結果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c81037/content.html.

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[5]國土資源部礦產開發管理司.礦產資源開發管理常用法律法規文件匯編[M].第五版.北京：地質出版社，2013.

Research in to the grading examination and approval system of mining rights in China

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:Rational division of the examination and approval authority of mining rights between the central and local departments of land and resources ，has the vital significance to promote the reform of the mining rights approval system.This paper reviews the laws and regulations related to the mineral resources since the founding of the Republic of China，clarifies the evolution of the grading examination and approval system of mining rights，summarizes the current situation of the grading examination and approval of mining rights，points out the main problems existing in the management，and puts forward the policy suggestions to improve the grading examination and approval system of mining rights.It provides reference for examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，and improving regulation and optimizing services.

Key words：mining rights；the grading examination and approval；decentralization

收稿日期：2015-11-20

作者簡介：許書平(1978-)，經濟學碩士，副研究員，主要從事礦產資源勘查開采管理政策研究工作。

中圖分類號：F407.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)05-0033-04