排污許可證一證式管理制度探討

金彩珍

（紹興市柯橋區環境保護局浙江紹興312030）

排污許可證一證式管理制度探討

金彩珍

（紹興市柯橋區環境保護局浙江紹興312030）

在國際范圍內，排污許可證制度已經成為一項基本的環境管理制度，尤其在一些發達國家已有諸多良好的實踐。雖然，我國從20世紀80年代就已經開始探索排污許可證制度,但是由于法律建設不足、后續工作不到位等多方面原因，使得排污許可證管理制度依然無法與環境管理相融合。為了更好地開展污染源管理，本文提出一證式管理制度，通過分析排污許可證制度當前的執行現狀、一證式管理的益處、美國《清潔空氣法案》相關許可證的比較以及排污許可證一證式管理內涵四個方面進行探討，希望能夠為優化我國環境管理提供良好借鑒。

排污許可；一證式管理；探討

如果單位或個人需要向環境排放污染物，那么其必須在事前申領排污許可證，經環保部門批準后，方能進行排放。但是由于目前我國排污許可證制度還不完善，審批環節較為復雜，導致污染源管理的效率日漸低下，環境管理未能按照計劃從根本上得到改善。為了盡快改變這一現狀，提出有效的制度創新迫在眉睫，排污許可證一證式管理應運而生。

1 排污許可證制度執行現狀

當前，我國的廣東、山西、浙江等大多數地區已經出臺了滿足自身特點的排污許可證管理辦法，但是國家還未建立統一的管理制度，致使當前排污許可證制度的執行仍然存在一些弊端。首先，無法全面實施與法律相關的排污許可規定。例如，雖然《水污染防治法》已經規定全面實施排污許可的原則，嚴禁醫療污水、工業廢水等無證排污，但實際上，無證排污現象仍未完全禁止，法律規定與現實仍然存在一定差距。其次，環評審批與排污許可存在阻礙。現行的排污許可證制度機械地將環評審批與排污許可進行割裂，環評審批中所含的污染物信息未能在排污許可證中體現。再次，排污許可證未能與區域設定的總量控制指標相協調。雖然國家對重點污染物的總量進行控制、減排，但在具體實施過程中，仍然存在區域規定排放量與排污許可證承載排污量相差較大的情況。最后，核發許可證并沒有統一的許可條件及清晰的程序。由于缺乏統一制度，使得各地對于排污許可的審核條件以及申請程序有著不同的管理，其極不利于從總量上控制污染物的排放。綜上可見，當前我國的排污許可證制度執行現狀令人擔憂，及時進行管理制度的創新具有重要的現實意義。

2 排污許可證一證式管理的益處

我國對于污染源的管理工作涉及的環節十分繁雜，不僅需要環評審批、竣工驗收，而且還需要排污申報、排污許可等等，這使得管理難度與漏洞風險大大增加。為了能夠有效突破污染源管理的局限，降低環保風險，探索開展統一管理環境污染源的新模式十分必要，通過以排污許可證為核心建立一證式管理制度，使得環保部門能夠全面掌握企業的排污信息，在實時關閥、動態監控中整體管理企業排污行為，從而全面實現企業排污的有序、規范，從根本上杜絕無證排污的困擾。排污許可證一證式管理不僅能簡化流程，而且使得企業的排污以及項目審批信息更加全面，通過載明排污權的交易變更以及有償使用，使得核準的排污指標得到切實強化，規范企業能夠自覺對排污總量進行控制。

3 美國《清潔空氣法案》相關許可證的異同

排污許可證作為美國污染源管理政策體系中的核心政策手段，能夠有效控制污染源排放的各項要求，使得污染源管理制度的確定性、可操作性以及有效性得到大大提高。首先，在《清潔空氣法案》中，美國正式建立了聯邦運行的許可證制度，通過將污染源控制的各項要求進行合并，使得許可證制度更易監督與遵守。而我國當前還未形成國家的統一標準，在污染源管理的效率方面，相對較差。其次，法案中規定的排放標準，大多依托于技術的檢測，通過考察地區的空氣質量以及控制目標，設置具有一定差別的排放限值。而我國的污染排放量則實行統一標準，其并未考慮實際情況，使得我國空氣質量時好時壞。最后，美國排污許可證的管理依循州政府獨立負責的原則。一般情況下，聯邦環保局將設定排污許可證的最低要求以及審批程序，在實時監督中由州環保局建立并運行相應的許可證制度。這一點我國管理與其相似，當前排污許可證的管理制度主要依托于地方間的獨立管理，但是由于國家并未形成統一的管理規范，使得各地區管理水平參差不齊，執行力度仍需要進一步加強。

4 簡析排污許可證一證式管理內涵

目前各試點省市實施的排污許可證制度大多只注重污染物排放總量和濃度的許可。本文認為一證式管理的許可證制度應該將環境管理各項制度的要求集中通過排污許可證為載體實行一證式管理，應該是一個持續的許可和動態監管的過程，其內涵包括三個方面：（1）全面反映企業的排污信息，包括廢水、廢氣、固廢、噪聲等要素的綜合許可；（2）實現排污企業生產周期全過程監管；（3）實現綜合環境管理要求的全方位規范。

4.1 一證式管理的排污許可證制度構建重點

地區實施排污許可證一證式管理制度，一方面可以幫助環保部門實現簡政放權，提高自身辦事效率，另一方面還能夠在動態監督污染源的過程中，提高地區環保治理成效。一般地，一證式管理的排污許可證制度主要包括管理對象、管理時段以及管理內容三個方面的構建重點：（1）實現污水、廢氣、固廢、噪聲等要素的綜合許可。通過將污染源控制的各項要素進行合并，明確排污企業排放污染物種類、濃度、數量、采取什么措施來減少污染，以及為確保地方環境質量承諾減少污染物排放的計劃等等，使得許可證制度更易監督與遵守，提高部門行政效率；（2）一證式管理應涵蓋排污企業生命周期的全過程，將現有污染源管理各項制度進行整合，實現排污企業在建設、生產、停產等不同階段的全過程管理，不僅體現排污企業各個生命階段的環境行為規范，動態變化，而且能夠有效控制排污企業生產運營期的環境影響。（3）一證式管理對污染源環境管理的要求更為全面，應重新構造排污許可證的核發、監管流程，要體現事先許可、事中事后監管的全過程管理，對排污企業環境行為實現綜合、系統、長效的管理。

4.2 排污許可證一證式管理前景及發展方向

為了不斷強化我國的污染防治工作，提高環境保護力度，探索有效的排污許可證一證式管理模式至關重要，其不僅能夠為建立污染源長效管理機制奠定堅實基礎，而且有利于控制污染物排放總量，改善我國環境質量。目前，我國排污許可證一證式管理模式正向著更加規范化、高效化的方向發展，并逐漸轉變為企業在環保中責任、權利的法律憑證。

為更好地實現這一前景目標，相關部門理應明確發展方向，完善排污許可證一證式管理制度。一方面，簡化流程，提高效率。雖然一證式管理已經提高了原有排污許可證申請效率，但是為了進一步加強環保的力度，其可重新構造核發監管流程，使排污許可證發放環節成為事前（環評文件審批階段）許可。除此以外，排污許可證還可替代環保設施的驗收，執行報告及日常監管替代排污申報，提高管理效率。另一方面，實施全面監管。首先，強化政府的監督作用，對排污企業實施依法管制，對違反許可證規定行為的采取暫扣、吊銷等處罰，督促其遵守管理要求。其次，實施排污企業自我管制機制，通過明確排污企業自我監測、記錄以及報告要求，落實排污企業環保的主體責任。最后，建立公眾參與機制，通過公示與排污許可證相關的各類信息，接受社會監督和公眾管制，彌補政府監管資源的有限性。

5 結語

總之，環境容量是一種功能性的資源，為了更好的提高環保水平，有效控制排污指標十分重要，只有不斷挖掘其使用價值，才能從根本上改善環境質量。構建排污許可證一證式管理制度，不僅能夠實現綜合許可，簡化流程，而且在環境執法監督的體系中，強化了企業持證排污理念，使得污染排放得到有效控制。

[1]盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳,黃冠中.基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J].環境污染與防治,2014,11:89-91.

[2]劉源.我國排污許可證制度現狀分析及完善[D].上海交通大學, 2011.

[3]采訪人本報見習記者張夢云.借鑒國際經驗完善排污許可證制度[N].中國環境報,2014-07-28002.