基層環保執法的困境及建議——以蘇州高新區為例

祝妍華　薛建龍　楊政清

（1蘇州高新區環境監察大隊江蘇蘇州2150002蘇州高新區橫塘街道環保辦江蘇蘇州215000 3蘇州綠藍環保服務有限公司江蘇蘇州215000）

基層環保執法的困境及建議——以蘇州高新區為例

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本文在總結近期頒布實施的一系列新的環保法律法規實踐經驗的基礎上，描述了當前基層環保執法面臨的一些困境，并提出相應改善建議。

基層；環保執法；困境；建議

近年來，隨著經濟的飛速發展，環境保護與經濟發展之間的矛盾日益突出，群眾對生存環境的訴求不斷加劇，為有效遏制不斷惡化的環境質量，2015年1月1日起國家正式實施“史上最嚴”《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“新《環保法》”），通過嚴格的法律打擊環境違法行為，提升全民環境保護意識。新《環保法》為基層環保執法“披荊斬棘”提供了一把“利劍”，但是當前的管理體制對提高環境執法效率存在一定的阻礙,同時在實踐頒布的一系列新法過程中存在一定的疑惑。

1　基層環境執法面臨的困境

1.1人員缺失難補給

基層環境執法隊伍的短板在人員數量和專業方面尤為突出，以高新區為例，全區生產型企業3000多家，監察大隊有編在崗人員12人，執法人員在處理連年增長的環保信訪的同時，對區內上百家包括化工、醫藥、電鍍等重點排污單位還必須保持一定的監管頻次，人員數量和精力的有限性導致監管缺失越來越大。另外，環境執法是一項專業性高、操作性強的工作，特別是與公安部門開展司法聯動后，對現場取證、固證有了更嚴格的要求，但是基層環境執法隊伍并非全部由環保、化學等專業人員組成，隊伍的執法能力和戰斗力需進一步提升。

1.2部門聯動難開展

在當前霧霾呈“常態化”的趨勢下，群眾環境訴求日益強烈，商住混合樓內的餐飲油煙擾民、河道黑臭、揚塵污染、露天燒烤、垃圾焚燒等投訴，表面看是大氣、水體污染，屬于環境保護治理范疇，但從職能角度出發，非環保部門一家之事，須以政府為主體聯合工商、水務、建設、城管等多部門開展聯合執法，才能從根本上解決問題。但在實踐中，一般涉及環境治理事宜由環保部門牽頭，而環保部門一貫的弱勢地位著實“牽不動”。以2015年高新區兩條黑臭河道整治為例，區環保部門聯合相關街道辦事處、水務、城管等多部門對河道開展整治，環保部門為推動整治工作的開展，與各部門多次溝通協調，但因牽涉治理主體和經費等問題，推進工作十分艱難。再如2015年為推動經濟發展，三產工商登記實施“先照后證”，使得新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱“大氣法”）第八十一條第二款禁止建設餐飲服務項目區域內的餐飲商戶在未取得環保審批的情況下，領取了營業執照并正常經營，導致油煙、噪聲污染擾民嚴重。根據《大氣法》環保部門可依法責令關閉，但因沒有行政強制權，業主不配合只能申請法院強制執行，繁瑣的程序、冗長過程，居民訴求遲遲得不到解決，可見部門與部門之間缺乏基本的信息溝通。

1.3“新法”運用難把握

2015年1月1日起實施的新《環保法》被稱為“史上最嚴”，按日計罰、查封扣押、公安刑拘等創新執法手段極大地震懾了環境違法行為，截至2015年12月底高新區的行政處罰案件數量比去年同期增長了75%，司法移送4起，查封扣押1起，按日計罰1起，懲處力度大大增加。但是，在運用新《環保法》和相關新法的過程中，個人認為以下幾方面需進一步完善。

1.3.1配套解釋及裁量亟需發布

一是新《環保法》第六十一條不再允許未批先建的建設項目“先上車后補票”，根據環保部環政法函【2016】6號文的規定，對于2015年1月1日之后建設完成的建設項目，結合新《環保法》和《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱“環評法”）作出相應處罰。但是，新《環保法》與《環評法》中對未批先建的違法行為要求停止建設，而當前很多企業廠房性質是租賃，不存在“建設”的違法行為，在后督察企業是否“停止建設”時缺乏判斷依據。二是《大氣法》規定“產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動應當在密閉空間或者設備中進行”，基層執法人員對“密閉空間”的含義不甚理解；三是《大氣法》大幅提高了對超標排放的處罰金額，跨度相當大卻沒有相應的自由裁量，給執法帶來了一定的困惑。

1.3.2執行標準有待統一

按日計罰、查封扣押、停產限產以及違法環境行為行政拘留四套辦法是對新《環保法》的配套解釋，其中對適用原則、執行程序、后督察等做了明確的規定，但是在當場查封扣押執行程序、行政拘留案件移交期限、文書制作包括查封封條樣式等缺乏標準和規范，各地基層環保部門的在無統一指導的情況下各做各的，為案件的法律糾紛埋下隱患。1.3.3部分條款實施須過渡

新《環保法》新增了“污染治理設施不正常運行、未辦理排污許可證拒不執行停止排污要求的，應對企事業單位負責人實施刑拘”的規定。從當前實際情況來看，很多企業特別是民營企業，甚至是少數外資企業，因自動化水平不足，生產設備和污染治理設施之間未實現程序聯動，設施的運維工作由人工開展，很容易出現工作人員的疏忽導致污染治理設施不正常運行的情況；而排污許可證制度雖然在很多單行法中都被要求實施，但就高新區而言，除了230家左右的重點企業領取了排污許可證，其他企業均未被要求辦理排污許可證，考慮到該制度的實施現狀，執法過程中從未使用過該法條。僅這兩項法條就令地方環保部門和企業有了跳躍式的感覺，一時難以適應。當然，只有通過嚴格的法律才會對治理當前日益惡化的環境形成倒逼機制，只是從開始實施到全面應用需要一個過渡期，在經濟下行壓力持續增強，環保部門“雙重管理”的體制下，基層環保執法人員壓力可想而知。

2.1壯大基層執法力量

十八屆三中全會提出獨立進行環境監管和行政執法的要求，

2　提高基層環保執法效率的建議

后在十八屆五中全會進一步明確了國家將實行“最嚴格的環境保護制度”，即省以下環保機構監測監察執法垂直管理體質。當前基層環保部門受上級環保部門和當地政府雙重管理，但是人事、經費等由地方政府和黨委決定，容易導致監察執法受地方政府的干預，本次“垂直管理”將建立統一的環境監測監察執法隊伍，經費由省級財政予以保障，屆時試點省份基層環保部門的人員編制、物資將會全面梳理與調整，建議借助本次改革，將基層環保監測監察人員、物資配備無法滿足當地監測監察工作量需求的問題一并解決，省級部門可以根據污染源數量及分布特征合理分配監測監察人員及相關物資，確保現場執法不留“死角”，達到強化縣級環保力量和監督職能，促進地方政府加大投入推動區域產業轉型升級的目的。但是，“垂直管理”實施的同時應制定相應有效地監督制度，避免出現怕擔責而過度執法阻礙經濟發展以及為一己私利包庇環境違法行為的情況。

2.2出臺相關解釋及修訂法案

2015年新《環保法》實施以來，各地打擊環境違法行為的力度明顯增強，《大氣法》的正式實施也極大地提高了廢氣違法排放行為的處罰力度。但是，基層環保部門在實際應用中遇到了上述的一些問題，建議從以下兩個方面加以完善。（1）出臺配套的解釋文件。地方環保部門將執法中遇到的疑惑匯總后請示上級環保部門，國家及環保部法制機構就一系列新法給予相關指導和培訓，并就相關法條給予必要的解釋。（2）盡快修改相關法律法規。2015年國務院取消了建設項目試生產審批，《環評法》、《建設項目環境保護管理條例》等相關法律法規應盡快配套修改；另外新《環保法》對企業排污許可證的實施提出了嚴格的要求，但是當前的實際的情況遠不能滿足該要求,亟需對現行的建設項目環保竣工驗收方式進行改革，通過修改現行單行法，將排污許可證作為建設項目正式投產的依據，達到既推動排污許可證制度的全面實施又解決當前環保執法在這方面空白的目的。

3　結語

2016年對中國環保來說是革命性的一年，相信環保機構監測監察“垂直管理”體制改革將給環境治理帶來新的機遇和挑戰，實現基層環境執法效率的提高和人居環境的改善。