節能管理體系與碳排放配額管理體系整合的必要性和可行性分析

張黎立　白泉

（1重慶市能源利用監測中心重慶4000202國家發改委能源研究所北京100038）

節能管理體系與碳排放配額管理體系整合的必要性和可行性分析

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（1重慶市能源利用監測中心重慶4000202國家發改委能源研究所北京100038）

我國在長期探索和實踐過程中建立了較健全的節能管理體系，結合目前碳排放權交易體系建設和我國溫室氣體減排目標，文章從法理依據、現狀、目標、組織體系等方面對目前節能管理體系與碳排放配額管理體系進行了分析，提出了建立統一的節能和碳排放配額管理體系的建議。

節能；碳排放；管理

1　前言

應對全球氣候變化已成為世界各國共識，各主要國家都在積極構建自身碳排放權交易體系。國家發改委于2014年12月頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》是我國碳排放權交易體系建設的重大綱領性行政規章，具有里程碑意義。該辦法的頒布實施是實現我國單位國內生產總值二氧化碳排放強度比2005年下降40%～45%的目標和2030年碳排放達到峰值的重要政策依據和工作開展依據。目前，辦法規定的碳排放配額管理是以重點排放單位為主體，進行碳排放配額的分配、排放量的核查和配額的清繳。由于我國溫室氣體排放量中化石能源燃燒排放量所占比重約為70%～80%，節能與碳減排密不可分，同時自2008年版節約能源法實施以來，我國已經建立了較完善的節能行政管理體系和技術標準體系，因此結合現有節能管理體系推動碳排放配額管理體系建設并建立統一的管理體系，有助于在工作開展中形成合力，相互促進，切實有效和可持續地開展相關工作。

2　我國碳排放配額管理體系現狀概述

我國已于2011年底開始在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點，經過多年探索和實踐，各試點地區基本建立了以重點碳排放單位為主體的基于碳排放配額的碳交易體系。

根據于2016年4月22日最終簽署的《巴黎協定》，我國自主貢獻目標為：碳排放將于2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%到65%；同時，《碳排放權交易管理暫行辦法》的頒布實施，標志著碳排放交易管理的內外部約束機制已經形成。“十三五規劃綱要”進一步提出了能源氣候方面更高要求的目標指標：單位GDP能源消耗年均累計下降15%，單位GDP二氧化碳排放年均累計下降18%。

隨著《碳排放權交易管理暫行辦法》配套相關政策和管理體系的落實和執行，全國性碳市場的建立、碳排放初始配額的發放，基于重點碳排放企業的碳排放配額管理體系亟待建立和完善。

3　我國節能管理體系現狀概述

我國于1997年就頒布施行了《節約能源法》，并于2008年4月1日開始實施修訂版本的《節約能源法》；2016年1月15日國家發改委公布實施了《節能監察辦法》；國務院在“十一五”和“十二五”期間制定并實施了節能減排綜合工作方案，制定并分別在兩個五年計劃周期內完成了單位GDP能源消耗下降20%和16%的目標，建立了較完善的節能法律法規、標準和政策體系，建立了國家、省、地市、縣多級的節能行政管理體系，并開展了大量卓有成效的工作，大幅提高了全社會能源利用效率、節能意識、綠色發展意識，同時為我國實現2020年單位GDP碳排放量較2005年下降40%～50%的目標打下了堅實基礎。

4　碳排放配額管理體系與節能管理體系整合的必要性和可行性分析

4.1能源消費的主體為法人或自然人，不會有主觀故意浪費能源的行為發生，同時浪費能源的行為直接侵害的是行為人自身經濟利益，未直接侵害社會利益或公眾利益，政府在調節此類社會關系時法理依據性不強，這也是“十一五”和“十二五”時期節能行政執法困境之一。

4.2碳排放配額管理是應對氣候變化和實現碳減排目標的核心手段之一，法人或自然人的碳排放行為導致溫室效應和氣候變化，客觀上是侵害社會利益和公眾利益的行為，政府有責任在此領域加強監管，但目前碳排放相關法律法規和政策尚不健全，未形成有效的全面的管理體系。

4.3隨著我國經濟增長進入新常態，鋼鐵、火電、水泥、電解鋁等高耗能高碳排放產能過剩行業，進入較長產業結構調整周期，因此導致的工業領域能源需求下降和能源價格下跌會導致節能項目投資回收期顯著延長、投資回報率降低、系統風險提升，進一步導致企業節能投資意愿降低；“十一五”和“十二五”期間國家和地方組織并以財政獎勵或補貼資金支持了大量節能技術改造項目，獲得了顯著節能效益，但該類項目均為高回報、短投資回收期項目集中在高耗能行業領域，其技術難度也相對較低，如燃煤鍋爐窯爐改造項目、余熱余壓回收項目、電機系統改造項目等，該部分節能技術改造需求已在“十一五”和“十二五”時期基本消化完成，在新常態形勢下，未來節能技術改造必然進入更高資金投入、更高技術門檻階段，節能和能效提高難度進一步提高，節能進入精細化管理階段。

4.4碳排放配額管理是實現碳排放總量控制和碳減排的基礎，配額管理機制可以刺激企業節能和提高能效的意愿，形成長效的，不受能源價格波動影響的節能減碳機制；在能效提高瓶頸情景下，企業也可能通過碳匯、利用可再生能源等其他途徑實現碳減排。

4.5李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議（2016年3月5日）上提出今后五年單位國內生產總值能耗、二氧化碳排放量分別下降15%、18%。按目前我國化石燃料燃燒碳排放量占碳排放總量比重估算，15%節能目標的完成即可全面實現18%的碳減排目標，因此節能目標和碳減排目標是基本一致的。

4.6“十三五規劃綱要”在節能領域提出：推進能源消費革命，實施重點用能單位百千萬行動，推動能源管理體系、計量體系和能耗在線監測系統建設，開展能源績效評審和績效評價，能源消費總量控制在50×108tce以內；在碳排放領域提出：有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業碳排放，推動建設全國統一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度，健全統計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系。可以看出，我國在節能和碳減排工作實施的對象和領域是基本一致的，措施、路徑和政策思路是基本一致的。

4.7目前我國節能和碳排放行政主管部門在國家發改委，具體承擔部門分別為環資司和氣候司。在簡政放權轉變政府職能的大背景下，對于節能和碳減排兩個目標、對象、內容高度重合的領域不應建立兩套獨立的管理體系。

4.8通過“十一五”和“十二五”期間的不斷投入、探索和實踐，節能管理領域形成了以固定資產投資項目節能評估審查制度的增量管控、節能技改項目財政獎勵制度的存量消減、節能目標責任評價考核的約束機制、節能監察執法的日常監管、節能標準體系的對標管理等較全面完善的管理體系和措施，實踐證明該體系成效是明顯的，在未來的“十三五”以至更長期間，應進一步完善該體系，充分利用該體系的法律、政策、人力、技術資源實現我國的節能目標和碳減排目標。

5　結論與建議

5.1在我國轉變經濟增長方式，大力推進生態文明建設的約束性要求下，節能工作的持續、深入開展需要以氣候變化應對和碳排放配額管理作為法理依據，碳排放配額管理和碳減排目標的實現需要現有節能管理法律、政策、管理和組織體系作為保障。

5.2節能和碳減排工作目標、實施領域、重點對象、開展路徑、具體措施基本一致。

5.3建議整合現有節能和碳排放相關法律、政策和管理體系，逐步建立統一的管理體系。

5.4建議建立統一的重點碳排放（用能）單位目標責任評價考核制度，碳排放（能源利用狀況）報告制度，碳排放配額（能源消費總量）管理制度，固定資產投資項目節能（碳排放）評價審核制度，碳排放（節能）標準體系，節能（低碳）產品認證制度。

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[4]胡煒.法哲學視角下的碳排放交易制度[M].人民出版社,2013.

[5]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[M].人民出版社,2016.

張黎立（1981—），男，重慶渝中人，高級工程師，工學碩士，畢業于重慶大學熱能動力工程專業，國家發改委能源研究所西部之光訪問學者，長期從事節能減排政策研究與實踐工作。