中國治理體制的特點及其優勢

文 | 燕繼榮

中國治理體制的特點及其優勢

文 | 燕繼榮

改革開放以來，隨著中國經濟的高速發展及國家實力的急劇增長，中國一直是國際社會關注的對象。尤其是2008年國際金融危機以后，許多人士更是聚焦中國，不時使用“北京共識”“中國模式”等概念，試圖對中國的發展做出解釋。

中國的發展引發了人們對于發展模式和制度優勢進行比較的興趣，在諸多討論中，規模優勢、后發優勢、體制優勢一般被認定為“中國特色”的發展優勢。進而有觀點認為，中國在平衡程序、能力和結果幾個要素以及引導社會追求最佳公共政策上具有較為明顯的優勢，“可能在美式資本主義與歐式民主社會主義（福利國家）體制之外開創第三條發展道路”。

確實，中國在基本政治制度、基本經濟制度和基本社會制度方面有著自己的特色。中國實行一黨領導的國家治理體制，在現行憲法體制下，人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作制度、民族區域自治制度、基層自治制度成為中國的基本制度，它們是基于中國特定歷史現實而形成的制度。另外，中國大陸采用單一制的國家結構形式，根據中央—省—市—縣—鄉五級行政層級實行分級治理——中央政府采取逐級發包和屬地化管理相結合的方式進行治理。對于一個發展中國家來說，這樣的治理體制能夠滿足什么需求呢？

中國制度安排具有明顯功效

客觀地說，不同國家的制度都有其形成的特定條件，也有其特定的功用和功效。總體考察，中國擁有強有力的政黨組織領導和動員系統、高效的政府執行系統、有效的中央協調系統。這樣的制度安排在集聚力量、發揮國家整體效應、促進政府積極作為、實現國家集體意志方面，具有明顯功效。

首先，集中性。正如鄧小平所言，中國社會主義制度的最大優越性是“集中力量辦大事”。中國能辦大事，也辦了好多別人辦不了的大事，這是世所公認的。對于一個發展中國家來說，“集中力量辦大事”是必要的，而中國的制度安排，確實有助于各級黨政主官以及決策當局順利推行施政計劃。

其次，效率性。追求發展的高效性對于發展中國家來說顯得尤為關切。中國的制度安排主要不是基于防范性分權和限權的考慮，而是基于信任性集權和賦權的考慮而形成的。所以，相對于后者而言，政府決策-執行的高效性是它的顯著優勢。這一優勢在中國實現經濟起飛的過程中已經顯現出來。

第三，協調性。由于歷史等諸多原因，發展中國家普遍面臨發展不均衡的現實，所以，促進國家發展的“均等化”“一體化”是其緊迫任務。自上而下的領導體制，有助于政策資源的集中調配，消除社會發展的非均等化，促進國家的整合。從理論上說，中國的制度安排應該在協調區域差距，實現區域發展平衡，克服城鄉差距、行業差距、貧富差距等方面發揮積極作用。這樣的優勢確實也有諸多表現，比如，區域協調過程中的“對口支援”，區域發展中黨政干部的跨區域調配等，這些舉措在其他國家是難以想象的。

第四，連續性。現代化的國家建設是一個長期的過程，它需要廣大民眾在具有現代意識的核心力量領導之下長期不懈的努力。這樣的要求在制度安排上更加凸顯了“連續性”的意義，所以，在國家制度中保持執政黨、執政團隊、施政方針和政策的連續性并不難理解。在保持國家正確發展方向的前提下，中國采行一黨執政治理方式，對于貫徹國家意志、保持國家建設的一貫性確實具有明顯的優勢。

中國治理體制具有靈活性、穩定性、高效性和集中性

當今中國的國家制度是中國共產黨接過歷史“接力棒”之后所主導創建的。從歷史的角度看，中國近代以來面臨的危機，在很大程度上決定了當初以黨救國、以黨建國、以黨治國的制度選擇路徑。從國家發展的角度看，中國作為后發展國家，經濟社會發展任務的緊迫性，以及“落后挨打”的國民記憶所激發的“趕超”戰略，在很大程度上決定了當初黨政部門居于主導地位的國家制度特點。從現實國情的角度看，國民普遍的貧困化、社會的脆弱化和低組織化，在很大程度上決定了當初權力導向的制度安排。不過，經過60多年的發展，尤其是經歷30多年的改革開放，中國國家和國民狀況都發生了很大改變，國際地位也與60多年前的情形完全不同。今天，在推進國家治理體系和治理能力現代化的改革過程中，有兩方面的情況需要充分認識：一方面，半個多世紀以來，中國的巨大變化為國家制度的改革和完善提供了資本和資源；另一方面，當初的制度框架和特點又必然構成當今制度變革“路徑依賴”的條件。

當然，任何事情都有正反兩面，這樣的制度安排在有些時候也存在弱勢，體現了“一體兩面”的特性。美國學者福山在其新作《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》中指出，國家、法治和負責制政府是考察現代國家治理的三個維度。也就是說，現代國家治理實際上取決于三個要素，即“政府能力”“法治”和“民主問責”的均衡發展。如果運用福山關于國家治理三要素的理論來評估，中國的黨政體制在“政府能力”方面表現突出，在“法治”和“民主問責”方面可能存在不足，而后兩項不足通常使得黨政權力較少受到來自法律和民眾的限制。這些年，中國學界依據自己的理論也對中國治理體制和治理方式提出諸多分析和評論。其中，靈活性、穩定性、高效性、集中性等特點在滿足經濟快速發展要求方面受到了肯定，“財政聯邦主義”“壓力型體制”“同構化管理”“運動式治理”等現象所引發的地方主義、政治錦標賽、短期行為、信息失真、政策扭曲等問題被認定為優化治理必須解決的問題。

（作者系北京大學政府管理學院教授，北京大學政治發展與政府管理研究所副所長）