法制宣傳教育改革研究

文／于雯雯

法制宣傳教育改革研究

文／于雯雯

“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”是黨的十八大提出的重要任務。習近平總書記多次強調，要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。法制宣傳教育作為實施依法治國基本方略，建設法治中國的基礎性、先導性工作，在加快建設社會主義法治國家中居于非常重要的地位。①

我國高度重視法制宣傳教育工作，確立了黨委領導、人大監督、政府實施的領導體制，針對不同時期的中心工作和重大問題，制訂普法規劃，開展系列主題活動，提升法制宣傳教育的輻射面和影響力，促進各項事業在良好的法治環境下平穩發展。以北京市為例，目前已建成400余個法制教育培訓基地，確定首都圖書館、西城法治公園等作為法治文化示范點，市屬新聞單位全部開設了法制宣傳專欄，實現了法制宣傳櫥窗（欄）的社區、村基本覆蓋。在取得成績的同時，需要看到在全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢下，在注重用戶體驗、信息交互式傳播的互聯網時代，我國法制宣傳教育在科學謀劃、體制機制以及實效性等方面存在著諸多薄弱環節，需要通過改革發展來適應新時期的新要求。

一、當前我國法制宣傳教育面臨的突出問題

（一）法制宣傳教育與法治實踐的融合比較薄弱，在服務經濟社會發展、維護社會和諧穩定等方面的基礎性作用未得到充分發揮

“實踐是檢驗真理的唯一標準”。法制宣傳教育如果與法治實踐相脫節，那么很容易搞形式、走過場，而且無法檢驗其實際成效。當前法制宣傳教育與法治實踐融合的薄弱性主要表現為：圍繞立法規劃、年度立法計劃、立法建議征集、草案意見征集等立法重要環節的宣傳教育還很薄弱，公民主動關注和參與立法的積極性仍然不高；圍繞經濟發展、社會管理和民生保障等重點領域的行政許可、行政執法程序、行政專項執法活動等的法制宣傳教育有待進一步加強；法制宣傳教育在司法體制改革中的宣傳引導和思想基礎作用有待進一步發揮；法制宣傳教育在引導公民利用網絡等新興媒體進行法制監督方面的作用尚未有效發揮。

（二）法制宣傳教育的社會參與度有待進一步提高，法律服務需要及時跟進

目前社會力量參與法制宣傳教育的機制尚未有效形成，社會組織和志愿者參與法制宣傳教育的激勵保障機制還不夠成熟，尤其是當法制宣傳教育對象有進一步的法律服務需求時，如何及時接收和處理這些需求，及時跟進相關法律服務，還比較滯后。在進行法制宣傳教育的過程中，往往是正在遭遇法律問題或者身陷法律糾紛的人最關注相關法制信息，同時也最愿意接受相關法制宣傳教育的，如在法律咨詢活動中，這些人往往比較積極地進行咨詢溝通，其最終目的在于獲得有效解決其法律問題或者法律糾紛的辦法，而法制宣傳教育活動正是傳遞法治知識的重要途徑。法制宣傳教育的目的并非是使社會公眾成為法律專業人士并處理好自身的法律事務，而是使社會公眾具備一定的法律常識，能夠自覺地尊法守法，在遇到法律問題或者法律糾紛時，能夠知曉解決法律問題的合法渠道，并積極地通過這些渠道預防糾紛的產生或者依法解決糾紛。而后續的律師服務、法律援助、調解、公證、仲裁、審判等專業法律服務才是“解決問題之根本”，如果不能及時跟進，將無法有效滿足公眾化解法律糾紛的需求。

（三）法制宣傳教育的針對性有待進一步提高，不斷滿足經濟、社會、民生發展的法律需求還有大量工作要做

法制宣傳教育的針對性仍需不斷提高，如圍繞立法、執法、司法、法制監督等法治建設的主要方面開展宣傳教育活動還比較薄弱；對不同人群、不同行業、不同區域的法律需求的分析和預判還需要進一步精準等。此外，還應當進一步抓準法制宣傳教育的時間點，雖然在重要節慶日開展內容多樣、形式豐富的法制宣傳活動能夠營造良好的法治輿論氛圍，但是法制宣傳教育應更加關注受眾的法律需求，更加關注法治實踐的現實需要，提供適宜的法制宣傳內容和形式，并根據內容的特點選擇適當的宣傳時機，只有這樣才能使法制宣傳教育工作更加有的放矢，更加具有實效性。

（四）法制宣傳教育形式有待進一步創新，法制宣傳教育的互動性和經常性需要不斷加強

任何一種法制宣傳形式都有其局限性，如櫥窗展示、電視廣播節目、現場文藝演出、宣講授課等主要是“點對面”的單向性宣傳教育，缺少與教育對象的交流互動，或者交流互動不足，因此難以直接獲得受眾的感知體會及效果反饋，也就難以判斷受眾對法制宣傳教育內容的理解和接受程度；而現場法律咨詢活動雖然可以通過交流互動來滿足受眾的法律需求，但還難以實現常態化；雖然在“首都法制宣傳教育網”等網站開設有“互動專區”可以常態化地進行互動交流，但是影響面較小，受眾參與率仍然較低，而且許多老年人、殘疾人等弱勢群體還不具備上網交流的技能或條件。因此，不僅要根據科技發展、傳媒發展、文化發展來創新法制宣傳教育的具體形式，而且要善于根據教育對象、教育地點等的不同進行排列組合，圍繞不斷提高法制宣傳教育的互動性與經常性，打好法制宣傳教育形式的“組合拳”，實現法制宣傳教育的廣泛影響與潛移默化。

二、法制宣傳教育改革的政策思路

十八大以來，黨的政策文件多次闡述了依法治國問題，提出加快建設社會主義法治國家的方向和基本思路。十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆三中全會《決定》），提出建設法治中國的奮斗目標，明確了法治建設整體推進、共同發展的努力方向。十八屆四中全會又通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆四中全會《決定》），從宏觀層面和戰略視角為新時期法制宣傳教育改革指明了發展方向。

（一）實現從法制宣傳教育到法治宣傳教育的質的轉變

黨的十八屆三中全會《決定》是我國未來一段時期全面深化各領域改革的總綱領，也是法制宣傳教育改革的重要指引。《決定》明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力和治理體系現代化。”我們的改革是在中國特色社會主義道路上不斷前進的改革，改革是有方向、有立場、有原則的。正如習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上的講話（以下簡稱“8·19講話”）中所強調的，“宣傳思想工作就是要鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎。”因此，法制宣傳教育改革必須站穩政治立場，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以中國特色社會主義理論為指導。

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育”。從“法制”到“法治”，一字之差反映了法制宣傳教育發展理念的重大轉變，促使我國法治建設發生了質的飛躍，以法律制度建設為中心轉變為以法治治理為中心。法制宣傳教育應當將工作重心由單純宣傳法律規定、條文轉變為傳播法治信息和法治理念，營造良好的法治輿論和法治氛圍，逐漸由外在的、單向的灌輸轉化為人民群眾內心的價值認同與自愿接受、主動獲取，在法治價值觀、道德感和責任感的指導下自覺自愿地遵守規則，依法積極行使公民權利或法律賦予的權力，承擔法定或約定的義務或責任，依法維護自身的合法權益。

（二）圍繞中心、服務大局，與法治中國實踐緊密融合

法治宣傳教育是宣傳思想工作的組成部分。習近平總書記指出，“宣傳思想工作一定要把圍繞中心、服務大局作為基本職責，胸懷大局、把握大勢、著眼大事，找準工作切入點和著力點，做到因勢而謀、應勢而動、順勢而為。”隨著國家治理能力和治理體系現代化水平的提升，法治宣傳教育將與“法治中國”實踐更加緊密地融合。具體而言：法治宣傳教育與立法活動相結合，促進立法的科學化、民主化，促進立法體制機制的進一步完善；法治宣傳教育與政府行政執法相結合，促進公務員按照崗位職責要求，依照法律規定的構成要件和程序，行使行政管理權，促進管理人員依照合法途徑解決問題；法治宣傳教育與司法相結合，促進司法人員依法、公正處理法律糾紛，促進當事人按照法定程序和渠道解決法律糾紛，促進公眾合理預見并積極避免法律糾紛的產生；法治宣傳教育與法制監督相結合，促進公眾通過合法的監督渠道行使監督權利，充分發揮網絡等自媒體平臺的監督力度；法治宣傳教育與黨的執政相結合，促進黨員自覺遵守國家法律規定，按照黨內的規章制度和決定，嚴格要求自己的行為，發揮黨員在尊法、學法、用法、守法方面的先鋒帶頭作用。

（三）法治宣傳教育接地氣、入人心，充分發揮法治信息傳導功能

法治宣傳教育應當堅持人民性，采用大普法模式，即以人為本，從普法對象的實際需求和愿望出發開展普法宣傳教育工作。②要以人民為中心的工作導向，把服務群眾同教育引導群眾結合起來，把滿足需求同提高素養結合起來。法治宣傳教育的內容和形式應當符合人民群眾的“胃口”，針對人民群眾面臨的具體法律問題及法治信息需求，以其喜聞樂見的各種形式表達出來、傳播出去，從而引起其內心共鳴和認可。這就要求法治宣傳教育必須能夠深入基層，一方面，法制宣傳教育的表達方式要符合受眾的語言習慣和“審美”情趣，要能夠使受眾看明白、聽得懂、搞清楚，能夠獲得理解和接受。另一方面，要通過各種途徑與受眾進行溝通交流，抓準受眾的法治信息需求，及時提供相關信息和服務；找準受眾對法治信息接受的程度，及時調整或進一步提供相關法治信息，從而實現法治宣傳教育從單向性向互動性的轉變。法治宣傳教育不僅具有傳播法治信息的宣傳教育作用，而且也是收集社會公眾法治信息需求、法治信息接受程度的重要平臺，從而為政府決策、相關法律服務等提供參考和支撐。

三、法制宣傳教育改革的具體建議

現階段，我國法制宣傳教育應當以“實效性”為核心，從規劃、資源、內容及形式四個具體方面進行改革完善，打破發展薄弱環節的制約。

（一）科學規劃，突出系統設計、整體推進和重點突破，與法治實踐深度融合

在六個五年普法規劃的基礎上，進一步加強法治宣傳教育規劃的科學化水平，重點包括：一是加強系統設計。結合經濟社會發展規劃、立法規劃，與各級黨委、政府的管理目標、司法改革方案等進行有效銜接，做好法治宣傳教育的長、短期規劃，明確步驟和任務，強化落實和責任；進一步完善黨委領導、人大監督、政府實施的領導體制，健全和完善由黨委（黨組）主要領導負責的法治宣傳教育工作領導機構和工作制度，各級人大、政協要加強對法治宣傳教育工作監督檢查；建立健全以實效性為核心的規劃落實指標體系。二是加強整體推進。將法治宣傳教育作為法治中國建設事業的重要環節和內容，與法治中國實踐深度融合，整體推進。在開展立法項目征集、重要法規草案向社會征集意見前，應當安排相應的法治宣傳教育活動，使利益相關人充分知悉相關立法活動的影響，促進利益相關人主動參與立法進程，表達利益訴求；在開展行政執法專項行動之前，應當安排一段時期進行相關法治宣傳教育，使被管理人能夠充分了解現有法律、法規、規章中明確規定的行為規范及法律責任，促使被管理人能夠主動規范和矯正自己的行為，之后再開展專項行動，一方面可以避免被管理人因為無知而被采取行政措施，另一方面可以通過專項行動鞏固和強化合法行為成為行為習慣。三是加強重點突破。繼續圍繞經濟發展這個中心工作，開展專題性的法治宣傳教育活動，如在京津冀協同發展過程中，圍繞小商品批發市場外遷問題，應組織宣傳力量提前進駐相關批發市場、批發城，宣傳相關法律、政策，尤其是遷入地的稅收、信貸、租賃等方面的法律規定及優惠政策，為商戶辦理外遷手續提供相關的法律服務；在城鄉發展一體化過程中，圍繞農村集體土地產權制度改革，應提前采取多種形式在改革村對《物權法》《土地管理法》以及相關政策、改革方案進行宣傳教育，消除廣大村民的顧慮，營造良好的改革氛圍等。

（二）整合資源，突出人才、科技、媒體優勢及引入市場機制，法律服務及時跟進

在開展法治宣傳教育活動中應當著力整合好人才、科技、媒體等方面資源，不斷壯大法治宣傳教育人才隊伍，拓寬法治宣傳教育渠道。尤其是探索將法治宣傳教育與大學生志愿服務、專業實習相結合的機制，試點與高校合作，每年提供一定數量的實習崗位，一方面可以給在校大學生提供實踐鍛煉的機會，另一方面可以提高法治宣傳教育人才隊伍的專業水平；利用好互聯網、移動互聯網、廣播電視等方面的媒體資源及先進技術，優化法治宣傳教育網站設計，強化微博、微信平臺功能，同時與網絡輿情分析緊密結合，通過網絡輿情分析進一步明確法治宣傳教育的重點領域和關鍵問題，探索開展個性化的宣傳教育方式，通過有針對性的法治宣傳教育活動引導網絡輿情健康、理性發展。應當將法治宣傳教育與法律服務有機結合起來，嘗試引入市場機制，以招投標、政府采購等方式，向有關社會組織、公益性律師事務所、創意開發與設計服務企業等購買服務，由后者負責組織宣傳團隊，設計法治宣傳教育方案，開展法治宣傳教育活動與相關法律服務活動，由政府有關部門根據約定標準組織檢查驗收，并支付相應費用。

（三）精選內容，突出弘揚法治文化和傳播正能量，提升法治宣傳教育的感染力

法治宣傳教育應當站在培育和繁榮法治文化的高度，尤其是在開展“普法”宣傳活動中，應當充分利用文化創作資源，將專業性很強的法律術語、條文、事件轉化為通俗易懂、喜聞樂見的表達方式，提高法治宣傳教育的感染力，使受眾更加易于接受和理解。在作品創作過程中，還應當積極傳播正能量的內容，如在以案說法類作品中，應當弱化對于殘忍殺害、色情暴力等具體犯罪手段的描寫和表述，避免公眾產生恐懼心理或效仿心理，而強化對于犯罪的預防措施和警示作用的描述，提高公眾的防范意識和能力。

（四）創新形式，突出深入基層和多元組合，加強法治宣傳教育的互動性和經常性

法治宣傳教育應當圍繞“接地氣、入人心”，通過不斷創新形式，加強法治宣傳教育的互動性和經常性。一是依托展館資源和展會經驗，嘗試舉辦不同類型和主題的法律服務咨詢洽談會，搭建律師事務所、公證機關、仲裁機構等法律服務單位與社會公眾、京內外企事業單位交流與合作的平臺，在發展繁榮法律服務市場的同時加強法治宣傳教育。二是以居住社區、就業單位為中心，由社區居委會、單位宣傳部門專人負責法治宣傳教育工作，加強對社區居民、單位職工的了解和溝通交流，增進互信，使居民、職工有問題和糾紛時能夠想到并且愿意找到社區或單位的法治宣傳員一塊兒想辦法，通過合法途徑解決問題或糾紛。三是綜合運用專欄、公益廣告、影視劇、文藝演出、法律咨詢、法律培訓等多種形式，實現法治宣傳教育的廣覆蓋和常態化，尤其是擴大其在互聯網和移動互聯網中的影響力，在潛移默化中促進社會公眾守法行為習慣的養成。

（本文作者系北京市社會科學院助理研究員，法學博士）

①《用法制宣傳教育推動法治實踐》，載《法制日報》2014 年7月9日。

② 林凌：《法制宣傳教育：從普法模式到公眾參與模式》，載《編輯學刊》2015年第9期。

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