邊疆民族地區政府依法行政問題探究
——以云南省怒江州為例

李紅棗

（中共怒江州委黨校 馬克思主義基礎理論教研室，云南 怒江 673100）

邊疆民族地區政府依法行政問題探究
——以云南省怒江州為例

李紅棗

（中共怒江州委黨校 馬克思主義基礎理論教研室，云南 怒江 673100）

依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分，推進依法行政是保證黨和國家方針政策的連續性、穩定性，實現社會長治久安、加強廉政建設、提高行政工作效率，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。本文結合怒江州實際，對當前推進依法行政過程中取得的成就、存在的問題進行總結和分析，并就如何加強依法行政提出對策。

邊疆民族地區；依法行政；成就；問題；對策

依法行政作為依法治國的重要組成部分，直接關系到社會公共利益和公民合法權益的保障，直接關系到黨的依法治國基本方略的實現，直接關系到中國特色社會主義事業的興衰成敗。本文從法律角度，透視當前云南省怒江州依法行政工作存在的問題并提出對策。

一、怒江州推進依法行政的實踐及成效

（一）加強依法行政工作組織領導

怒江州成立以政府主要負責人任組長的依法行政領導小組，各縣各部門也成立由主要領導任組長的推進依法行政工作領導機構，積極推進依法行政、建設法治政府工作。2015年，怒江州委下發了《關于全面推進依法治州建設法治怒江的實施意見》，統籌規劃推進依法行政工作，明確行政首長是依法行政工作的第一責任人。

（二）深化行政管理體制改革

1.推進行政審批制度改革。截止2015年，怒江州共開展了4批清理工作，取消調整下放行政審批項目437項。其中：取消行政審批項目129項，接收省級下放項目80項，合并同類事項50項，調整名稱32項，其他調整項目20項，下放縣級126項。

2.探索行政管理體制機制。怒江州政府相繼出臺了《關于提高行政效能的若干規定》《關于當前深化行政管理體制改革的若干意見》等，大力推進行政管理體制改革與創新。推進政務服務中心和便民服務中心建設，建成州、縣政務服務中心5個、鄉鎮為民服務中心29個、村級為民服務站252個，并向村民小組延伸。

3.大力推進政務公開。推行網上電子審批，構建以政府信息公開網站、政府門戶網站、州長信箱、96128專線為主體的政務公開體系，加速推進政府電子政務建設與運用。

（三）加強政府立法和規范性文件的監管

第一，提高政府立法工作質量。圍繞中心，突出重點，開門立法。第二，嚴格規范性文件合法性審查和備案管理。“三級政府、二級監督”的規范性文件備案審查機制基本形成。2014年，向省政府報送規范性文件2件，均通過省法制辦登記，并在網站上向社會公布。截止2015年，全面清理甄別各類文件，最終保留69件，修改3件，廢止16件，失效10件。

（四）完善依法化解社會矛盾糾紛機制

第一，出臺《怒江州行政調解工作規定》和《怒江州行政調解工作實施細則》，建立了由各級政府負總責，各級政府法制局牽頭，各級政府職能部門為主體的行政調解工作體制。第二，制定行政調解工作聯席會議制度。科學界定調解范圍，規范調解程序，深入推進行政調解規范化建設。截止2015年，全州累計排查行政爭議糾紛623件。第三，健全行政復議案件審理、信訪機制。一是充分發揮行政復議委員會的制度優勢，認真辦理復議案件。在復議工作中，注重運用調解、和解方式解決糾紛，有效促進社會和諧穩定。二是建立了信訪日常聯系制度。指定專人負責日常的工作聯系，每季度將受理的信訪案件辦理情況進行通報。

（五）推進行政決策科學化民主化法制化

1.規范行政決策程序。制定了《怒江州重大行政決策程序規定》《怒江州重大行政決策聽證工作規定》，嚴格執行重大行政決策的“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體研究決定”五個法定程序和重大決策聽證制度，建立健全公眾參與、專家咨詢和政府決定相結合的決策機制，擴大聽證范圍，規范聽證程序。2014年，怒江州共舉辦各類聽證會43件次。

2.實行政府法律顧問參與重大行政決策風險評估咨詢機制。第一，法律顧問參與政府重大決策的法律論證，為政府出臺促進地方經濟轉型升級的規范性文件，以及經濟決策、產業結構調整、擴大投資領域等措施，提供法律意見和建議。第二，審查怒江州政府規范性文件草案、以怒江州政府名義對外簽訂的各類合同和協議文本。降低了法律風險，充分發揮了政府參謀和助手的作用，為怒江州經濟社會發展提供了有力的法制保障。

3.加強重大行政決策跟蹤反饋。從2013年開始，每年對1-2件規范性文件實行和執行情況進行跟蹤、評估工作，并根據評估結果提出調整或完善意見。

（六）依法規范行政執法行為

1.完善行政執法體制和機制。出臺了《依法行政規劃綱要》和《怒江州加強法治政府建設實施意見》，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，完善了內部監督制約機制，全面推進綜合行政執法工作，怒江州所轄四縣先后成立了綜合執法局。

2.集中評查行政執法案卷。對怒江州所轄四縣政府及44個州級行政執法單位的行政處罰案卷1572卷、行政許可案卷6302卷、行政復議案卷13卷逐件進行全面審查，對30卷不合格的及時進行整改。

3.推行行政執法責任制。全面開展了以執法主體、執法人員、執法事項、自由裁量權和執法依據“五清理”為主要內容的行政執法事項清理，實行行政執法人員資格制度，嚴格執法人員持證上崗制度，并公告執法主體。全州公告行政執法人員1289人，法制督察136人。切實梳理行政執法依據，界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。

（七）強化行政監督問責

1.自覺接受人大、政協監督。2014年，辦理人大代表提出的圍繞怒江州經濟社會發展重點及廣大人民群眾普遍關心的熱點、難點問題86件建議、批評和意見，辦理政協委員的127件提案，辦復率為100%；積極參與行政應訴，自覺履行人民法院生效判決和裁定。

2.加強行政復議監督。結合實際，推行統一受理、統一審理、統一決定、統一監督執行和統一協調的“五統一”辦案模式，保證復議決定準確合法，經得起當事人和歷史的檢驗。

3.強化層級監督和專門監督。通過規范性文件合法性審查、行政復議案件審理和行政執法案卷評查等，強化層級監督，及時糾正違法或者不當行政行為，自覺接受監察和審計等監督機關的監督。

4.自覺接受人民群眾監督。主動聽取人民群眾、企業和投資者對優化投資發展環境的意見和建議，不斷完善群眾舉報投訴制度。對州長信箱和各執法單位的意見建議和投訴問題進行認真調查核實，依法處理，及時反饋。

（八）初步樹立了依法行政的意識

近年來，怒江州從鞏固黨的執政地位和維護國家政權的高度，重點對領導干部和行政執法人員進行法制宣傳教育。把《憲法》《行政許可法》等法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》《關于全面推進依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》的學習培訓，作為引導各級行政機關工作人員轉變傳統行政觀念的革新舉措，采取多種形式，開展“六五”普法教育。大力推進法律進機關、進學校、進企業、進村寨、進社區和進宗教活動場所活動，怒江報、怒江電視臺和怒江大峽谷網站開設法制宣傳專欄。采取專家法制講座、以案講法、演講比賽、法律知識競賽和干部任前法律知識測試等多種形式，對行政執法人員進行培訓，增強了行政執法人員依法行政的自覺性，不斷提高執法隊伍的能力和水平。

二、怒江州推進依法行政工作面臨的問題

（一）民族立法有待加強

民族立法是我國社會主義立法體系的重要組成部分，是憲法和法律賦予民族自治地方的一項重要職權，也是民族自治地方實行區域自治的具體體現。怒江傈僳族自治州成立60年來，自覺維護法制統一的原則，突出民族地域特色，在立法創新、立法為民上，不懈追求，共制定自治條例、單行條例3件，為完善社會主義民主、加強社會主義法治、促進和保障地方改革、發展、穩定起到了不可替代的作用。但是，這些自治條例，是在計劃經濟體制時期及改革開放初期制定的，大多是原則規范，只具有政策宣示與導向功能，可操作性、可執行力弱，內容過時，難以滿足現實發展的需要，而且數量明顯不足，生態文明建設、民族文化保護等方面，還存在立法空白。

（二）依法行政意識不強

第一，部分領導干部法治觀念有待強化。一是法律知識的學習與實際工作相脫節，沒有做到真學、真懂、真信、真用。二是習慣于傳統的思維方式和工作方法，行政不作為、慢作為、亂作為的問題依然存在。第二，行政執法人員依法行政能力有待提高。一是行政執法人員對依法行政的認識不夠全面，習慣于用人治思維模式來處理問題，存在重罰輕教，以罰代管的現象，甚至用破壞規則的辦法來處理問題。二是行政執法人員尚未實現從法律知識、法治意識和法治觀念到具體行為的轉變，依法行政能力有待提高。第三，群眾尊法學法信法守法用法的意識不強，信權不信法、信訪不信法的現象依然存在。

（三）依法行政體制不暢

怒江州委、政府高度重視政府法制機構的建設，但是，依法行政體制與依法行政工作的要求不相適應，政府法制人員結構不合理。第一，從人員分配來看，州級法制機構為8人，瀘水縣6人，福貢縣4人，貢山縣3人，蘭坪縣5人。這種機關強、基層弱的工作體制，嚴重影響了基層依法行政工作的開展。第二，從知識結構看，他們大都是從行政工作崗位轉行而來，半路出家，僅僅參加過業務學習和培訓，沒有受過系統、專業的法律教育。因此，無論在法律知識上，還是實踐操作上，都不能完全適應依法行政的要求。第三，從年齡結構看，政府法制機構普遍存在人員老化，人才斷層現象，影響依法行政工作的延續性。

（四）行政執法不規范

第一，多頭執法，造成執法混亂。行政執法部門過多，執法權力過于分散。部門職能職責重疊，導致執法交叉、重復執法、多頭執法。第二，行政執法有“部門化”和“利益化”的趨勢。有利益的事爭著辦，無利益的事拖著辦。第三，行政執法存在“隨意性”。在行政處罰過程中，行政執法部門圖方便，講人情，簡化程序。有的沒有履行告知義務，變相剝奪了行政執法對象的法律權利；有的應該適用普通程序卻使用了簡易程序，有的應該適用簡易程序卻使用了普通程序。第四，基層執法人員素質水平偏低。大多數基層執法人員沒有受過法律專業教育，在執法過程中，野蠻執法，隨意執法，不講程序，影響了黨和政府的形象。

（五）法治監督力度不強

第一，健全的行政執法長效機制缺乏。往往以活動形式開展行政執法監督檢查，一陣風，沒有形成制度化和經常化的執法監督格局。第二，行政執法監督滯后。很多行政執法人員認為，監督的目的就是查錯糾偏和查缺補漏，忽視事前監督和事中監督，偏重于事后監督和整改處罰，導致違法行為屢犯屢改，沒有從根本上有效預防和控制。第三，行政執法監督缺失。由于地方小，人員相互熟悉，對于違法行政行為，往往是批評教育多，對事處理的多，對人處理的少。這樣一來，雖然違法行為得到了糾正，而違法者卻很少受到嚴厲的處罰，不能從根本上解決問題。

三、怒江州推進依法行政工作的對策

（一）加強民族立法工作

建章立制的目的就是約束人們的行為規范，維護人民群眾的根本利益。為此，在民族立法過程中：

1.著力提高立法質量。要遵循以人為本的法治理念，把公平、公正、公開原則和憲法法律精神以及社會主義核心價值觀，融入并貫穿于每一部規范性文件和制度制定的全過程，使立法真正反映人民意愿，符合怒江州經濟社會的發展。

2.科學立法和民主立法。要從怒江州改革發展穩定的難點熱點問題入手，確定地方立法的重點。同時，要對制定的規范性文件和制度進行嚴格的備案審查，增強立法的及時性、系統性、針對性和有效性。針對怒江州當前的中心工作，要盡快完善怒江干流開發、生態環境保護、民族文化傳承、民族團結進步方面的相關立法。如《怒江流域保護條例》《怒江傈僳族自治州民族特色村寨和民居保護條例》《貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江環境保護條例》等。堅持立改廢釋并舉制度，對不適應發展要求的單行條例和規范性文件，要及時修改或廢止。

（二）強化法治教育

近年來，怒江州在法治教育方面取得了一定的成效，但與人民群眾對法治的需求相比較，法治教育還有薄弱環節。因此，加強全民法治教育尤其必要。第一，加強領導干部的法治教育。通過法治教育，牢固樹立法治觀念，徹底摒棄人治思想，清除官本位、特權思想的影響；在協調處理矛盾時，善于運用法律手段解決問題。第二，加大法治教育培訓力度。要把依法行政納入各級干部教育培訓規劃，納入黨委（黨組）中心組學習內容，將學習情況和依法行政能力作為干部考核合格與否的重要依據，提高廣大干部的法律素質，增強他們依法行政的能力，做依法行政的模范。第三，抓住群眾的法治教育不放松。要利用民族語言、文藝表演、以案釋法等形式，大力宣傳法律法規知識，讓人民群眾知法、曉法和學法，增強他們利用法律武器保護自己合法權益的意識，監督執法人員的行政行為，從而推進政府的依法行政，推動全社會的依法行政。

（三）加強法治隊伍建設

1.把思想建設放在首位。要加強法治工作者的理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和法治理念教育，補足精神之“鈣”，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民和忠于法律的法治工作者隊伍。

2.完善干部考核評價體系。要把尊紀守法作為評價干部德才素質的重要標準，把法治素養和依法辦事能力作為提拔使用干部的重要依據。通過發揮考核評價和選人用人這個指揮棒的作用，督促各級部門把依法執政、依法行政的要求落到實處，自覺養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣。

3.推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化。第一，進一步完善法律職業準入制度，從政法專業畢業生中招錄人才，完善職業保障體系。第二，加強公證員、調解員和法律服務志愿者隊伍建設，進一步擴大法律援助的范圍。第三，跨部門、跨地域交流立法執法司法工作者，把那些政治過硬、業務精湛、多崗鍛煉，善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上。

（四）加大行政監督和問責力度

1.建立監督制約機制。要把法治建設成效納入領導干部工作實績內容考核，建立一種從內到外、從上到下全方位的監督制約機制。要加大查處力度，堅決糾正以權謀私、吃拿卡要的不正之風，嚴肅查處違紀違法行為。

2.加快懲治和預防腐敗體系建設。按照標本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預防的方針，一手抓懲治，一手抓預防，注重制度建設，集中智慧和力量，真正把權力關進制度的籠子，努力從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤。

3.建章立制，規范問責。進一步明確問責的情形、問責的方式、問責程序等內容，對“問誰”、“問什么”、“怎么問”、“誰問”、“問后”等，都作出詳細的規定，確保問責工作有據可依、有章可循。同時，發揮新聞輿論的監督功能，進一步拓寬社會監督的渠道，創造良好的問責環境。

（五）全面推進政務公開

按照以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。第一，凡是不涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息和涉及公民、法人、社會組織權利義務的規范性文件，按照政府信息公開的要求和程序，都應向社會公開。第二，推進財政預算、“三公”經費、國有資產處置及公共資源配置、重大項目建設、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。第三，加快互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺的建設，構建全州統一的行政權力網上運行系統，讓權力在陽光下更加規范有序地運行。

（六）依法全面履行政府職能

1.深化行政審批制度改革。第一，切實做好國務院、省政府取消、下放行政審批事項的清理和對接工作，全面清理怒江州自行設定的行政服務事項，取消強制服務、變相審批性質的行政服務事項，嚴禁以備案、登記、年檢、監制、認證、審定等形式變相實施行政審批。第二，按照“法定職責必須為、法無授權不可為”的要求，全面梳理并向社會公布州、縣、鄉政府及其部門“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”，規范“一站式”及并聯審批服務，以“權力清單”管控行政權力亂作為，以“責任清單”約束行政權力不作為，以“負面清單”促進市場主體有作為。

2.加強行政組織和行政程序建設。理順政府與市場、社會的關系，推進機構、職能、權限、程序和責任法定化。依法依規實施州、縣、鄉政府行政機構設立、撤銷和合并工作，遵循行政程序的合法性、公開性和科學性，落實好政府部門“三定方案”。

［1］習近平談治國理政［M］.北京:外文出版社，2014.

［2］中共中央國務院.法治政府建設實施綱要（2015－2020年）［N］.人民日報，2015-12-28.

［3］國務院關于加強市縣政府依法行政的決定［N］.人民日報，2008-05-12.

責任編輯：馬樹勛

D633

A

1671-2994（2016）05-0165-04

2016-04-28

李紅棗（1971-），女，云南祥云人，中共怒江州委黨校馬克思主義基礎理論教研室主任，副教授。（課題組組長，執筆人）。研究方向：法學。