以“管資本”為重點改革和完善國有資產管理體制

以“管資本”為重點改革和完善國有資產管理體制

2015年11月，國務院印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），成為指導國有資產管理體制改革的綱領性文件，意義深遠。只有準確把握和深入理解《若干意見》的實質和內涵，牢牢抓住“管資本”這一牛鼻子，才能真正將改革任務落實到位，增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力。

一、奔著問題推進國有資產管理體制改革

隨著我國國有資產管理體制改革的穩步推進，國有資產出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規模、利潤水平、競爭能力等均得到了較大程度的提升。在國有資本體量不斷增長，分布愈加廣泛，國有企業面臨的市場化、國際化程度不斷加深，以及經濟新常態條件下，現行“管資產與管人、管事相結合”的國有資產管理，在體制、機制和監管方式上存在的一些矛盾和問題已越來越突出，難以實現“管資本”為主的目標要求。

（一）國資監管干預過多，政資不分，監管不力，“越位、錯位、缺位”并存。“越位”主要表現在一些領域國有企業還存在政企不分現象，有關部門仍以行政方式管理國有企業，干預企業經營自主權的情況沒有徹底扭轉。“錯位”主要表現在國資監管機構還承擔了一些非監管工作事項。一些本應屬于政府有關部門對企業的公共管理職能，間接以國資監管機構作為推進平臺，變成了國資監管機構對企業的直接管理。“缺位”主要是指國有資本運營監督機制還不健全，對監督資源的整合不夠，監督多但效能低，企業內部人控制、利益輸送、貪污腐敗等違法違規行為還未得到有效遏制等。部分領域國有資產基礎管理還較為薄弱，各部門管理國有資產的職責分工不清晰，尚未形成統一的政策管理體系。

（二）國有資本布局分散，流動不暢。一方面，國有資本布局缺乏有效的戰略規劃和引導，國有經濟布局結構和產業轉型升級有待進一步加強。國有資本在商業服務批發零售等競爭性領域占比仍然偏高，在戰略性新興產業中比重明顯過低，優化配置的任務依然繁重。另一方面，國資監管機構在投資決策、產權變動等方面管得過多過細，國有企業內部改革不到位，激勵約束機制不健全，閉環式管理在一定程度上影響了國有資本活力，導致國有資本固化在國有企業內，無法按市場規律有效配置，國有企業自成體系、自我發展、自我循環，制約了國有經濟的活力、控制力和影響力。

（三）國資監管方式不當問題依然存在。國資監管手段行政色彩濃厚，國資監管機構對企業履行出資人職責時，過多設置審批、核準、備案等事項，在一些監管工作的組織落實上，過于倚重傳統的文件、會議、檢查等手段，在一定程度上增加了企業報批負擔，影響了企業決策效率。

二、以“管資本”為主，改革完善國有資產管理體制的總體思路和重要舉措

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的企業改組為國有資本投資公司”。根據三中全會精神，《若干意見》堅持“權責明晰、突出重點、放管結合、穩妥有序”的原則，明確提出了四方面的改革舉措。

（一）以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。第一，準確把握國有資產監管機構的職責定位。國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，今后將專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。同時，立足以管資本為主，重點管好國有資本布局，規范資本運作，提高資本回報，維護資本安全，更好服務于國家戰略目標，實現保值增值。第二，進一步明確國有資產監管重點。包括改進對監管企業主業界定和投資并購的管理方式；加強對國有資本運營質量監管及企業財務狀況監測；實行分類監管，改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質量、效率和收益；嚴格規范國有企業領導人員薪酬分配；建立健全工資決定和正常增長機制；強化國有資產監督等。第三，國有資產監管機構要圍繞增強監管企業活力和效率，聚焦監管內容，將國有資產監管機構配合承擔的政府公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。第四，改進國有資產監管方式和手段。更多運用法治化、市場化監管方式，切實減少出資人審批核準事項，改變行政化管理方式，規范董事會運作，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。同時，調整國有資產監管機構內設機構和職能配置，建立監管權力清單、責任清單，優化監管流程，提高監管效率，并進一步完善國有資產和國有企業信息公開制度，建設陽光國企。

（二）以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。改組組建國有資本投資、運營公司，是實現以管資本為主改革國有資本授權經營體制的重要實現形式，主要目標是提升國有資本運行效率、提高國有資本回報、提升產業競爭力，更好地服務國家戰略。《若干意見》要求，要開展“間接授權模式”和“直接授權模式”的試點工作，積累經驗，探索可復制的模式，并最終在國有企業中全面推開。國有資產監管機構依法對間接授權模式的國有資本投資、運營公司履行出資人職責，并授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業化平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照權責對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。通過改組組建國有資本投資、運營公司，推動國有資本授權經營體制改革，是實現管資本為主的重要途徑。

（三）提高國有資本配置和運營效率。《若干意見》著重提出了三項措施，致力于提高國有資本配置和運營效率。第一，政府有關部門制定國家發展規劃、產業政策和國有資本收益管理規則。國有資產監管機構根據政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單。第二，按照國有資本布局結構調整要求，建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性、戰略性產業集中，向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。同時，推進國有資本控股經營的自然壟斷行業改革，根據不同行業特點放開競爭性業務。第三，財政部門會同國有資產監管機構等部門，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。同時，在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。

（四）協同推進相關配套改革。第一，完善有關法律法規。第二，推進政府職能轉變。進一步減少行政審批事項，大幅度減少政府通過國有企業行政性配置資源事項。區分政府公共管理職能與國有資產出資人管理職能。第三，落實和完善國有企業重組整合相關稅收優惠等政策。切實明確國有企業改制、重組過程中涉及的債權債務承接主體和責任。第四，妥善解決企業歷史遺留問題。制定統籌規范、分類施策的措施，并建立政府和國有企業合理分擔成本的機制。第五，推進經營性國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬的企業國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。推進配套改革需要相關部門協同推進，共同確保改革順利完成。

三、以“管資本”為主，改革和完善國有資產管理體制的幾個關鍵問題

以管資本為主，加強國資監管，改革國有資本授權經營體制，完善國有資產管理體制，是本輪國企國資改革的重大突破和創新。要確保改革落到實處，必須準確把握其中的幾個關鍵問題。

（一）清晰界定出資人監管職責與政府公共管理職能、企業自主經營權之間的邊界。《若干意見》明確規定，國有資產監管機構根據授權代表本級人民政府對監管企業依法行使出資人職責，專司國有資產監管，按照公司法、企業國有資產法等法律法規對所出資企業依法履行出資人權利，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。政府有關部門依法行使公共管理職能，從經濟調節和社會管理角度進行社會公共管理，制定國家發展規劃、產業政策和國有資本收益管理規則。國有企業作為獨立市場主體，享有法人財產權，依法開展自主經營，對直接出資企業依法履行股東職責。

從清晰界定上述三項職責權限的角度出發，改革后，國資監管機構在自身職責上將發生如下重大變化：一是堅持以管資本為主，進一步明確國有資產監管重點，按照市場經濟規則和現代企業制度要求，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是準確把握依法履行出資人職責的定位，堅持放管結合，該管的科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；將延伸到監管企業子企業的管理事項原則上歸位于一級企業；將國有資產監管機構配合承擔的政府公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。三是國有資產監管機構要依據公司法、企業國有資產法有關規定，將行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利，授予國資監管機構直接監管的企業行使。四是國有資產監管機構將推進依法監管，創新監管方式和手段。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路，改變管理方式、減少審批事項、建立責任清單制度，推進監管工作協同，防范國有資產流失、防止企業內部人控制。

（二）準確把握國有資本投資、運營公司的實質與內涵，以及與中央企業集團的區別。根據《若干意見》有關規定，國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業平臺，以服務國家戰略、提升產業競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構；以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，通過股權運作、價值管理、有序進退等，促進國有資本合理流動、保值增值。國有資本投資、運營公司將同時以“間接授權”和“直接授權”兩種模式推進。

由此可見，國有資本投資、運營公司與中央企業集團相比，其區別在于：一是國有資本投資、運營公司體量更大，將在一個較大的資本空間，通過國有資本的市場化運作，推動國有資本優化布局和結構調整，戶數不宜過多；二是國有資本投資、運營公司將比中央企業集團享有更多的出資人權利，具有更大的經營自主權，特別是“直接授權”模式下的國有資本投資、運營公司將享有較為完整的出資人權利；三是國有資本投資、運營公司將完全采取“管資本”的方式履職行權。

（三）“管資本”模式下，必須注重國有資本收益的全民共享，有效增進社會福祉。國有資本收益是國家以出資人身份依法享有的國有資本投資收益，是國家權益的重要體現。《若干意見》十分注重國有資本全民共享問題，明確提出要建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。2007年建立國有資本經營預算制度以來，中央國有資本經營預算實施范圍不斷擴大。下一步，中央財政將繼續按照黨中央、國務院確定的改革目標，進一步擴大國有資本收益收取范圍，提高國有資本收益收取比例，盤活國有資本存量，并加大國有資本經營預算調入一般公共預算用于社會保障等民生投入的力度。

（四）加快剝離企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題，為“管資本”創造良好環境。國有企業歷史遺留問題主要是計劃經濟體制下或由計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中形成的，在國有企業中普遍存在、已經對國有企業進一步深化改革形成了嚴重制約的突出問題。到2015年底，亟待解決的國有企業歷史遺留問題主要有廠辦大集體改革、國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交、剝離國有企業所辦醫療教育等公共服務機構、國有企業退休人員社會化管理等。《若干意見》對加快剝離企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題作出了明確的規定。解決國有企業歷史遺留問題，必須要堅持市場化改革方向，統籌考慮相關政策間的銜接，根據不同問題的特點，采取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式分類處理，不搞“一刀切”。改革要積極穩妥，條件成熟的，率先推進；難度大、情況復雜的，可以通過試點探索逐步推進。同時，要做好解決歷史遺留問題涉及的職工安置工作，維護職工的合法權益。只有加快剝離企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題，才能促進國有企業輕裝上陣、公平參與市場競爭，落實市場主體地位，真正實現“管資本”要求，增強國有企業活力和競爭力，提高企業運營效率和發展質量，為建立現代企業制度、發展混合所有制經濟、深化國資國企改革奠定堅實基礎。

（財政部資產管理司供稿，李 鋼執筆）