盤活地方財政存量資金檢查

盤活地方財政存量資金檢查

李克強總理多次強調(diào)，要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署和要求，2015年3-4月，財政部組織全國專員辦及財政廳（局）對地方盤活財政存量資金情況進行了專項檢查和調(diào)研，除檢查省本級外，還覆蓋了418個市（區(qū)）、737個縣（區(qū)），延伸檢查資金管理使用部門和單位4682個。

一、地方財政存量資金基本情況

隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)［2014］70 號）的實施和財政部組織盤活地方財政存量資金工作的開展，全國地方財政存量資金總量逐步減少。

從地方財政存量資金的構(gòu)成來看，主要由一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政府性基金預算結(jié)轉(zhuǎn)、國有資本經(jīng)營預算結(jié)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預算周轉(zhuǎn)金和其他零星存量資金等8個部分構(gòu)成。

從地方財政存量資金盤活情況來看， 2015年第1季度全國地方財政存量資金總額下降近四分之一，其中：一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余這3項呈現(xiàn)出存量基數(shù)大、盤活效率高、下降空間廣的特點。通過盤活工作，各地財政存量資金正在“蘇醒”并處于積極盤活過程之中。

從地方部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況看，地方部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金占全國地方存量資金的比例略低于同期一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金占比。截至2015年3月31日，地方部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金占比有所下降。地方部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金在本級財政存量資金中占比較大且主要集中在轉(zhuǎn)移支付資金較多的西部地區(qū)。隨著盤活工作的開展，全國總量呈下降趨勢但盤活力度仍有待進一步加強。

二、各地盤活措施和取得的成效

國務(wù)院和財政部有關(guān)政策文件下發(fā)后，各省（區(qū)、市）人民政府高度重視，抓緊出臺方案，及時部署對財政存量資金進行全面清理。一是建章立制，完善制度保障。各地按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，及時制定具體實施措施，指導督促各單位加快支出進度，消化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。同時優(yōu)化項目申報程序，完善審核流程，加強績效評價和監(jiān)管。二是摸底自查，明確清理范圍。對財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進行自查摸底，結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的由財政部門收回統(tǒng)籌使用，進一步加強預算執(zhí)行管理，對各項資金分類清理。三是多措并舉，盤活存量資金。在緊抓資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余清理工作的基礎(chǔ)上，采取單位自查、財政審核、規(guī)范處置等方式，著力加快重點項目實施進度、資金支付及預算指標分配，推進支出進度，同時積極消化暫付款。四是急緩分明，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。對確認收回財政的項目資金合理統(tǒng)籌，按原用途使用的盡快撥付投入使用、其他資金更多地用于解決事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題，優(yōu)先保障基本公共服務(wù)支出，提高財政資金使用效益。五是以查促盤，加快盤活進度。專項檢查實施以來，各地自查清理力度、專項支出進度、資金統(tǒng)籌使用程度、預算指標撥付速度、項目實施進度等均明顯加快，專員辦與各財政廳（局）密切配合，通過以查促盤，有力促動了盤活工作提質(zhì)增效。

從此次檢查調(diào)研結(jié)果看，檢查取得的階段性成果顯著。地方庫款同比大幅下降。2015年4、5月份，全國地方庫款連續(xù)出現(xiàn)同比大幅下降。其中，4月末地方庫款余額2.5萬億 元，比 上 年同 期減 少4323 億 元，下降14.7% ；5月末 地方庫款余額2.58萬億元，比上年同期減少4867億元，下降15.8%。2015 年9月、10月末，地方庫款同比進一步下降，庫款凈額（不含國庫現(xiàn)金管理）分別為2.67萬億元、3.07萬億元，比上年同期分別下降18.7%、16.3%。

此外，從各省2014年底和2015年3月底存量對比情況看，各省存量資金都有不同程度的下降。其中，盤活存量資金力度較大的有陜西、山東、海南3省，存量資金下降比例超過40%。其他省份的存量資金也有不同程度的下降，下降比例超過30%的有9個省份，下降比例超過20%的有15個省份, 財政存量資金盤活工作成效顯著。

三、存在的主要問題及其原因剖析

（一）存在的主要問題。

1．轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金盤活存在的問題。2012年及以前年度的專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，應(yīng)交回未交回財政部門統(tǒng)籌使用；改變用途使用不符合規(guī)定。

2．地方自有財力盤活中存在的問題。一是一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌盤活不到位。包括2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金未按結(jié)余資金管理并補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、2014年及以前年度結(jié)余資金未補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、應(yīng)調(diào)整和已調(diào)整用途的結(jié)轉(zhuǎn)資金未統(tǒng)籌用于規(guī)定領(lǐng)域等。二是政府性基金未按規(guī)定調(diào)入一般公共預算管理使用。包括未按《關(guān)于完善政府預算體系有關(guān)問題的通知》規(guī)定將地方教育附加等11項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預算、未按規(guī)定將政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當年收入30%的部分調(diào)入一般公共預算、以及調(diào)入的基金未補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。三是預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準備金、預算周轉(zhuǎn)金未按國務(wù)院有關(guān)要求控制規(guī)模，納入預算管理。

3．部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面問題。檢查發(fā)現(xiàn)，預算單位滯留2012年及以前年度項目資金600多億元未交回同級財政統(tǒng)籌使用。

4．通過各種方式虛列支出問題。檢查發(fā)現(xiàn)，部分財政部門違規(guī)采取權(quán)責發(fā)生制及國庫資金轉(zhuǎn)入財政專戶等各種方式虛列支出。

5．財政專戶方面問題。主要包括:滯留應(yīng)繳入財政專戶的非稅收入，專戶資金繳庫不及時，國庫資金違規(guī)撥入財政專戶，違規(guī)將財政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用，應(yīng)撤銷未撤銷專戶、違規(guī)開設(shè)專戶70多個。

6．其他違規(guī)問題。主要包括 ：從零余額賬戶違規(guī)向預算單位實有資金賬戶撥款、國庫資金對外借墊、改變資金用途、會計核算管理不規(guī)范等問題。

（二）原因剖析。

1．結(jié)構(gòu)因素——“富裕地區(qū)自有財力多”。財政存量資金的主要來源是地方自有財力，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)自有財力多，存量資金也相應(yīng)多。2015年3月底存量資金超過千億元的省（區(qū)、市）也有一些欠發(fā)達地區(qū)。從全年收支平衡看，一是像湖北這樣的“中部地區(qū)”會略有結(jié)余，但存量資金主要是為下半年兌現(xiàn)提高社保標準、車改補助等政策以及轄區(qū)內(nèi)幾條高鐵建設(shè)資金需求而預留的，全年預計不會有太多的結(jié)余。二是像黑龍江這樣的“老工業(yè)基地”入不敷出的概率較大。由于老工業(yè)基地負擔沉重、轉(zhuǎn)型艱難，加之2015年收入急劇下降，剛性支出不減，特別是社會保障支出出現(xiàn)一定危機，現(xiàn)有存量如杯水車薪，財政捉襟見肘，形勢不容樂觀。

2．體制因素——“支出管理過于網(wǎng)格化”。一是專項轉(zhuǎn)移支付的路徑設(shè)計與實際存在偏離值，過于“碎片化”且?guī)毕逻_、投向固化。二是板塊間壁壘太多。財政部門難以在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資金統(tǒng)籌。三是國庫集中支付尚未徹底打通。一些地區(qū)財政資金仍通過預算單位進行轉(zhuǎn)撥，財政資金大量沉淀在預算單位。一些地方財政賬戶管理仍存在盲區(qū)，成為大量“閑錢”、“死錢”的避風港。

3．人為因素——“預算法失之于軟”。預算法執(zhí)行中失之于寬,失之于軟，違法違規(guī)成本低，負效應(yīng)傳導作用仍在發(fā)酵 ,“上有政策，下有對策”、“置若罔聞，我行我素”在一些地方表現(xiàn)突出。一些地方為規(guī)避檢查，不惜虛列支出、向違規(guī)賬戶轉(zhuǎn)移、瞞報等隱匿存量資金；一些地方不打招呼、不報告，擅自改變專項轉(zhuǎn)移支付資金用途；一些地方不按有關(guān)要求規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準備金、預算周轉(zhuǎn)金以及調(diào)度政府性基金；更有甚者，個別地方大肆截留挪用中央級非稅收入。

四、對策建議

盤活財政存量資金主要是為了把閑置、沉淀的財政資金用好，以支持實體經(jīng)濟提質(zhì)增效，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)存量資金管理的科學化規(guī)范化是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)通過深化改革、標本兼治、上下聯(lián)動、獎懲并行來研究建立一個長效機制。

（一）深化預算管理體制改革，在制度層面打破資金統(tǒng)籌的壁壘。一是在專項轉(zhuǎn)移支付頂層設(shè)計上應(yīng)有“新思維”。完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。整合現(xiàn)有一些目標接近、管理方式相近、投入方向類同的資金項目，在壓存量、調(diào)結(jié)構(gòu)上加力，嚴格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量，對于連續(xù)兩年以上沉淀的資金堅決實行收回制度。二是在相關(guān)法規(guī)修訂上應(yīng)有“新突破”。建立健全財政存量資金與預算安排統(tǒng)籌結(jié)合的機制，加大財政資金統(tǒng)籌力度，對?？顚Ｓ玫膶ｍ椯Y金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預算等出現(xiàn)結(jié)余的應(yīng)允許調(diào)入一般公共預算進行統(tǒng)籌。三是在庫款管理上應(yīng)有“新方法”。進一步完善國庫現(xiàn)金管理制度，加強對庫款運行情況的統(tǒng)計和監(jiān)測，合理控制庫款規(guī)模，研究建立財政庫底目標余額管理制度，在確保國庫資金安全和國庫支付需要的基礎(chǔ)上，兼顧收益性，全面實施地方國庫現(xiàn)金管理。

（二）科學設(shè)定財政存量資金警戒線,利用經(jīng)濟杠桿建立財政存量資金有效調(diào)劑機制。一是和地方可用財力掛鉤，在合理區(qū)間設(shè)定存量資金警戒線，建立對地方一年一度的財政存量資金量化考評機制。二是對財政存量資金在合理區(qū)間的地方，中央財政在資金調(diào)度、轉(zhuǎn)移支付等方面給予因素加分獎勵。三是對超過警戒線的存量資金可采取置換地方自有債務(wù)的方式進行消化。

（三）推進國庫集中收付制度落地生根，讓“死錢”、“閑錢”無處可藏。一是消除“中梗阻”。要打破國庫集中收付制度在個別地方擱淺的僵局，著力在市縣兩級推進“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，有效防止財政資金在預算單位囤積。二是取締“黑賬戶”。會同有關(guān)部門，研究建立協(xié)作機制和有效措施，堅決打擊違規(guī)設(shè)立收入過渡戶的行為，堅決取締違規(guī)設(shè)立的財政專戶。三是清理“往來賬”。定期組織全國性的清理往來（暫存、暫付款）專項工作，該收的收，該列的列，該核銷的核銷，有效化解財政風險。

（四）嚴肅財經(jīng)紀律，維護預算法的權(quán)威。一是加強對地方財政存量資金的日常監(jiān)管，對警戒信號出現(xiàn)異常的地方實行重點監(jiān)督檢查。二是真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。對違犯財經(jīng)法規(guī)和違反財經(jīng)紀律的責任人實施問責。三是每年選擇一些典型案例公開曝光，以儆效尤。

（財政部監(jiān)督檢查局供稿，孫麗華執(zhí)筆）