治理理論與公共數字文化服務的社會參與*

肖希明，完顏鄧鄧

治理理論與公共數字文化服務的社會參與*

肖希明，完顏鄧鄧

治理理論主張社會治理主體應由單一走向多元，多元主體應通過相互依存與協調溝通形成共同治理的網絡結構，并強調多種治理手段和治理工具的應用，這為公共數字文化服務社會參與主體的多元化、主體間關系的發展、參與模式的創新提供了理論依據。治理理論在國內外公共數字文化服務社會參與實踐中已有應用。以治理理論為支撐，發展我國公共數字文化服務社會參與，應該創造社會參與的外部環境，擴大參與主體；構建參與網絡，發展合作關系；采用分類治理，探索多種參與模式。

治理理論公共數字文化服務社會參與

引用本文格式肖希明，完顏鄧鄧.治理理論與公共數字文化服務的社會參與［J］.圖書館論壇，2016 （7）：18-23.

治理理論于20世紀90年代起源于公共服務供給的政府與市場雙失效、社會力量的發展及其處理公共事務能力的提升等背景，提出政府、市場、社會多個主體通過協作、互動結成伙伴關系，共同治理公共事務，以提高治理效率及維護公共利益，為公共服務供給提供了新視角。公共數字文化服務屬于公共服務的范疇，公共數字文化服務在資源數字化、網絡平臺建設、籌資、管理等方面面臨著重重挑戰，需要社會力量的參與以補充資金、資源、設施、技術、經驗以及服務成品等。作為一種既重視政府功能又重視社會組織群體相互合作、共同參與的管理方式和理念，治理理論無疑對公共數字文化服務中的社會參與具備一定的啟迪和支撐作用。本文將通過對治理理論的闡釋，分析它為公共數字文化服務社會參與提供的理論依據和在公共數字文化服務社會參與中的應用，探討以該理論為支撐的公共數字文化服務社會參與策略。

1　治理理論的核心觀點

治理理論誕生至今沒有統一的定義，眾多研究者的關注及其應用的廣泛性使其分化為不同的分支理論。有學者從政府視角研究治理的多種模式；有學者根據應用范圍把治理理論分為公司治理、國家治理、全球治理等多個層次；還有由治理理論發展而來的善治、多中心治理等觀點。盡管治理理論的分支有多種，但其核心思想是一致的，筆者總結為以下3點：

1.1強調社會參與，治理主體由單一走向多元

治理理論提出解構政府權力，向社會放權，強調政府與社會關系的調整，即政府不再是治理的唯一主體，社會組織與公民不再是公共服務的被動“接受者”；由政府這個過去的唯一權力中心向多種權力中心轉變。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就可成為在各個不同層面上的權力中心［1］。治理主體呈現多元化趨勢，除政府以外，各種社會組織和公民個人都可以是治理主體，可以成為政府的合作者，參與公共事務的設計、提供、監督、管理等。因此政府需要鼓勵社會力量參與，與市場、社會組織、個人通過合作結成伙伴關系，共同進行公共事務的治理。

1.2多元主體相互依存，形成網絡結構

多元主體的存在及其之間關系的發展形成一種由多元主體（政府、各類社會組織、企業、公民）構成的治理網絡結構。該結構是多元治理的基礎，有利于多元主體沖突的解決與發展長期互動的合作關系。在這一網絡結構中，主體之間的關系呈現如下特點：（1）各主體的相互依賴性。每個主體都無法獨自解決一切問題，需要其他主體的協助，各主體之間是相互依存、相互制約的關系，通過利益協調共同完成治理任務。（2）各主體職責邊界的模糊性。各主體的相互依賴性決定主體之間需要合作，公共事務往往由多元主體一起合作、共同參與治理。正是多元治理主體的這種相互依存性及其之間合作關系的發展使公共與私營部門及各部門內部的職責界線趨于模糊，使社會力量更容易融入治理體系。（3）主體關系的平等性。政府不再使用其行政權威或通過強制手段完成治理目標，政府與其他治理主體之間是一種平等關系，采用溝通、協調、協商的方式確立治理目標，通過互動交流解決治理問題。在這種關系中，政府的職能不是控制，而是引導，運用政府權力去引導多主體參與，管理與協調多主體的各種參與活動，與社會主體合作治理公共事務。治理實質上是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的［2］。

1.3綜合應用多種治理手段和治理工具

多元治理主體的存在和復雜的治理網絡結構決定多種治理手段與多種治理工具的并存。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，在公共事務的管理中還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新方法和技術以更好地對公共事務進行控制和引導［3］。治理理論賦予了公共事務處理的新手段與新工具，政府可以使用新工具和技術來實現掌舵和指導，以增強自己的能力。這些能力可體現為建構和消解聯盟與協調的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制的能力［4］，而新的治理手段和工具則包括外包、特許經營、合同/協議、發展合作伙伴間的信任關系等。

2　治理理論為公共數字文化服務社會參與提供的理論依據

治理理論的核心是社會參與，政府與社會力量都可以作為治理主體，各主體之間以平等合作與相互依賴的方式參與治理。這為公共數字文化服務引入社會參與提供了理論依據，對促進公共數字文化服務社會參與具有現實價值。

2.1治理理論提倡多主體治理，為公共數字文化服務參與主體的多元化奠定了基礎

治理理論倡導自下而上的公民參與，鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更能響應公眾的呼聲［5］。長期以來，我國公共文化服務供給一直由政府壟斷，忽略社會的作用，缺乏社會參與，導致供應不足與供需錯位。隨著國家數字文化網、數字圖書館推廣工程、公共數字閱覽室建設計劃三大公共數字文化工程的推進，以及圖書館、博物館等公共文化機構紛紛將其資源數字化并建立網絡服務平臺，我國公共數字文化服務建設邁入新臺階，然而公共數字文化服務建設中的社會參與卻不普遍。在這一背景下，引入治理理論有利于改善政府作為唯一供給主體而造成的“政府失靈”問題，吸納社會力量參與公共數字文化建設。治理理論提出，允許除政府以外的社會多元主體參與治理，為公共數字文化服務參與主體的多元化奠定了基礎。公益性團體、公私企業、學會協會、科研機構、學校、軍隊等各級各類社會組織及公民個人都可以成為公共數字文化服務的供給主體，或為公共數字文化服務捐獻資金與資源，或參與公共數字文化服務的管理、決策、建議、反饋等。這對實現服務民主化，促進服務供需對接，補充政府的財力、物力、人力等具有重要意義。

2.2治理理論提出治理主體形成相互依存的網絡結構，為公共數字文化服務參與主體關系的發展指明了方向

治理理論認為政府與社會主體間是相互依存與平等的，合作關系的發展取決于政府與其他社會主體間的上下互動，多向交流，這為公共數字文化服務參與主體關系的發展指明了方向。多主體依存及主體間平等的思想要求政府放棄強制手段，采用引導與利益協調的方式進行管理，是否參與公共數字文化服務依靠社會主體的自覺自愿。共同治理網絡結構的形成是各主體參與意愿的體現，反映了社會主體的自發性參與，而非政府的強制性要求。正是這種自愿自覺參與，使得各主體之間能夠建立一種平等、公平、互信的關系。根據我國公共數字文化服務供給的實際，主體平等性并不是要摒棄政府的主導地位，而是由政府主導下的社會參與逐漸向政府與社會合作轉變。政府與社會主體以及各社會主體之間通過平等的對話、協商、談判等方式參與公共數字文化服務建設，彼此之間是一種友好合作的伙伴關系。

2.3治理理論主張綜合運用多種治理手段，為公共數字文化服務參與模式的創新提供了依據

治理主體多元化導致治理手段的多元化。在由多元主體形成的復雜的治理網絡結構中，政府在處理各社會主體的關系時，除行政手段外，還需要運用其他治理手段和工具，由過去單一地依靠行政與法律解決問題，轉變為更多地依靠市場機制及借鑒其他領域的方法進行治理。根據治理理論多種治理手段并存的觀點，公共數字文化服務中可采用多種社會參與模式，并進行參與模式的創新，任何有助于增進公共數字文化服務效益與提高供給水平的方法、模式都可以應用其中。公共數字文化服務社會參與可以引入市場機制，讓社會組織通過公平競爭成為供給主體；可以采用財政稅收、利益補償等調控手段鼓勵社會力量投資、捐建；可以應用公司治理的法人治理結構，為社會組織和公民個人參與管理決策提供平臺；可以借鑒公私伙伴關系（PPP）中的合作模式，探索政府與社會組織之間的合作方式，拓展合作領域。

3　治理理論在公共數字文化服務社會參與中的應用

3.1國外應用

國外稅法、公共文化服務的專門法律、專業協會及公共文化機構的政策的相關規定以及公民社會的培育為社會參與創造了條件。治理理論在國外公共數字文化服務領域的運用有多種形式：

（1）理事會制度。國外公共數字文化服務項目，如歐洲數字圖書館、美國數字公共圖書館、英國邁克爾項目等都建立了理事會，吸納來自該國甚至全世界的組織、個人參與項目的管理決策。理事會成員的職業背景多樣，為服務項目建設提供專業知識、經驗與技術。理事的來源地域、職業領域均體現了參與主體的多元化；以理事會為中介與主導，多元參與主體（理事）形成一個緊密聯系的網絡，各理事以平等身份參與政策制定、事務協商、項目管理等。理事會制度為廣大社會公眾參與管理決策提供了平臺，有利于公共文化服務建設的民主化，促進需求表達與服務改善。

（2）與企業合作的業務外包。國外普遍將資源數字化、網絡系統建設的業務外包給技術公司，以節省成本，提高效益。公共數字文化服務項目根據業務需求進行公開招標，符合條件的社會組織參與公平競標，這是對市場機制這一治理手段的應用。歐洲數字圖書館、Florida Heritage Collection的成員館與技術公司合作完成館藏資源的數字化，將數字資源提交到平臺進行共享；美國數字公共圖書館、歐洲數字圖書館等把網站系統建設業務外包給軟件開發商。

（3）來自社會的資金與資源捐助。基金會、專業學會、協會、企業、個人等提供的資金捐助是國外公共數字文化服務項目的重要資金來源。例如，世界數字圖書館得到卡耐基、谷歌、微軟3個公司，國會圖書館第三世紀基金會、杰弗遜基金會等6個基金會，沙特阿拉伯阿卜杜拉國王科技大學，以及個人的資金捐助［6］。國外社會各界對公共數字文化服務建設的支持還表現在文化資源捐贈上，民間的文化資源捐贈豐富了受贈者的館藏。例如，加拿大圖書檔案館接受個人、組織和協會的捐贈，在其網站上說明捐贈目的、捐贈資源的類型及捐贈途徑。美國數字公共圖書館除42.21%的資源來自公共圖書館、檔案館、博物館外，其余均來自政府部門、社會組織、私人館藏、企業和組織檔案、社區學院等［7］。社會力量的資金與資源捐助體現了治理主體間的依存關系，即政府、公共文化機構對社會的依賴，其自身條件不足以滿足公共數字文化服務建設所需的全部資金與資源，需要從社會獲得支持。

3.2國內應用

由于我國有關社會參與公共文化服務的政策法律滯后，第三方組織發展遲緩，除業務外包外，其他社會參與形式在公共數字文化服務中較少運用。我國的國家數字文化網、數字圖書館推廣工程在資源數字化加工外包、網站系統建設、服務宣傳推廣等業務上與社會力量開展合作。資源數字化加工方面，國家數字文化網的國家中心設有資源建設部，但并不直接承擔資源的數字化轉換，而是將數字化工作外包給企業。數字圖書館推廣工程與相關IT企業合作，把資源數字化加工外包給后者，國家圖書館負責驗收終審。網站系統建設方面，國家數字文化網從2012年起與中國文化傳媒網在網絡硬件設備托管、軟件系統開發升級、網站編輯運維等方面開展全方位合作，豐富了網站信息的資訊來源，拓展了終端用戶，節省了人力成本，提升了國家數字文化網的專業能級［8］。服務宣傳推廣方面，國家數字文化網和數字圖書館推廣工程與主流文化媒體合作，如利用光明日報、新華社、文化報等傳統媒體開展宣傳，并積極利用微信公眾號、微博、移動APP應用等新媒體，結合傳統媒體和新媒體的優勢和特長來報道和宣傳公共數字文化服務。

2014-2015年，我國先后出臺了鼓勵社會力量參與公共文化建設的一系列政策。文化部辦公廳發出《關于開展公共文化服務標準化等試點工作的通知》，部署在全國開展公共文化機構法人治理試點工作，確定10個單位為國家公共文化機構法人治理結構試點單位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，提出鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設施設備、興辦實體、資助項目、贊助活動、提供產品和服務等方式參與公共文化服務體系建設。國務院辦公廳轉發文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，指出采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等方式確定承接主體，采取購買、委托、租賃、特許經營、戰略合作等各種合同方式。山東、河北、河南、四川等相繼制訂地方性的向社會購買公共文化服務的政策。例如，2015年10月成都市建立“公共文化服務超市”，現場展示及交易公共文化服務項目和產品，在政府（采購方）、社會力量（采購對象提供方）、群眾（受惠方）三者之間搭建一個高效、便捷、規范的采購服務平臺，促進政府與廣大文化社會力量在公共文化服務領域建立合作關系［9］。國家與地方層面的政策都為我國公共文化服務建設中的社會參與提供了政策支撐，指明了吸納社會力量參與的方向。政策鼓勵采用向社會購買、租賃、委托、特許經營、管理、捐助、投資等多種方式吸納社會參與，要求政府采用多種手段為社會力量提供多種參與途徑，發展與社會力量的合作關系。作為公共文化服務的組成部分，以上參與方式都可以在數字形式的公共文化服務中應用，把社會參與向公共數字文化服務擴展。

4　以治理理論為支撐的公共數字文化服務社會參與的策略

4.1創造社會參與的外部環境，擴大參與主體

治理理論強調的是多元主體參與。國外完善的法律政策、市場機制與公民社會的培育保證了社會參與主體的多元化與參與內容的廣泛性。我國有關社會參與的政策法律滯后，政府長期獨攬公共文化服務供給，導致社會主體參與不足。公共數字文化服務社會參與需要國家的推動和引導，在法律、政策、社會組織的培育等方面提供強有力的支持，為社會參與創造有利的外部條件。

完善的法律與政策環境是社會參與的重要保障。公共數字文化服務的對象是全體公民，法律上需要保障全體社會成員都有權力成為參與主體，政策上要鼓勵引導社會成員參與。我國應在現有的公共文化機構的專門法律中明確社會參與的權利，細化參與途徑與參與內容等，并繼續制定維護社會參與的法律法規，保證社會參與有法可依。例如，在我國尚未出臺的《公共圖書館法》中增加社會參與的內容，推動已制定的地方性圖書館、博物館服務法規條例的修訂。如前所述，國家層面有關公共文化服務社會參與的宏觀政策已經出臺，當務之急是根據國家政策要求，加緊制定地方性政策和公共文化機構的內部政策，從中觀與微觀層面保障公共數字文化服務社會參與的落實；強調在數字化公共文化服務中社會力量如何參與，并對參與主體作出規定，擴大參與主體范圍。所有類型的社會組織，不管公有或私營，非營利或營利；所有公民個人，不僅包括城市發達地區的群眾、知識分子，也包括基層、農村、邊遠貧困地區的群眾等弱勢群體都可參與，增強自下而上的參與力度，為社會參與創造機會，并保證參與機會均等。

政府向社會購買服務的前提是培育與壯大社會組織，為社會組織分擔政府職能創造寬松環境。我國文化類社會組織的現狀與政府向社會力量購買公共文化服務的需求還不相適應，現有的具有一定專業服務能力的文化團隊組織由于治理結構和管理機制不規范，多數還不能承接政府購買公共文化服務。因此，需要在簡化登記手續、引導建立健全內部治理結構等方面，為專業化文化類社會組織的發育成型和規范運作創造條件［10］。

4.2構建參與網絡，發展合作關系

在公共數字文化服務中，政府與社會主體通過平等合作共同構成相互依存的網絡結構。雖然存在多元治理主體，但政府的責任并沒有消失，政府發揮著“元治理”的作用。政府在元治理中承擔著主導者的責任，負責制度設計和遠景規劃，保證整個社會體系處于良好的制度安排下，并促進不同領域的自組織［11］。因此政府有責任采取措施構建參與網絡，發展主體間的合作關系。

參與渠道是多元主體形成網絡結構的關鍵。在公共數字文化服務中，政府要為社會參與創建渠道，包括推動向社會購買服務政策的制定與實施，加大向社會購買服務的力度，為社會組織創造供給渠道；推進公共文化領域的法人治理改革，為公眾創造參與管理決策渠道；制定促進信息公開的政策，充分保障公眾的知情權，為公眾創造監督渠道；建立反饋與建議受理制度，為公眾創造需求表達渠道；實施稅收優惠政策，創造社會捐助渠道等。通過創建多樣化的參與渠道，使多元主體形成一種自下而上密切聯系的網絡結構，結成利益共同體，共同參與公共數字文化服務建設，以提高服務效率，增進服務效益。

在共同治理的網絡結構中，參與主體間既存在利益一致，也可能存在利益沖突。均衡的利益協調機制是調動社會主體參與積極性，發展合作關系的前提。政府需要完善利益協調機制，采用政策、法律法規、管理等手段從宏觀層面調控和規范主體間的合作行為，協調不同主體的利益需求，加強對社會參與的監管；引入利益補償機制，在主體間的合作事項中平衡利益，特別是向社會購買服務即以社會組織作為服務供給主體，政府要根據社會組織提供服務的性質、類別、受眾范圍等明確利益補償算法，使社會組織的服務成本得到補償。以均衡的利益協調與補償機制，促進政府自身與社會主體的合作以及社會主體間的公平競爭與合作，通過協調、對話的方式發展和深化合作關系。

4.3采用分類治理，探索多種參與模式

治理理論倡導政府采用多種治理手段與工具，除政府權威以外，更多采用市場機制、政策鼓勵等引導社會參與。公共數字文化服務參與主體的多元性、參與事務的復雜性與服務性質的差別決定了參與模式的差異，需采用分類治理方法，探索多樣化的公共數字文化服務社會參與模式。

（1）從參與主體的特征，如社會組織的性質、業務，公民個人的專長、能力等出發，采用合適的參與模式。根據社會組織的性質決定其參與公共數字文化服務的模式，營利性組織參與有償提供服務，采用政府向社會購買服務的模式；非營利性組織參與無償提供服務，如社團、協會提供的志愿性服務模式。根據社會組織的業務范圍決定其參與或合作的具體事務，如技術公司參與資源數字化加工外包、網站建設外包。根據公民個人的能力、職業背景等，讓有特定專長的公民參與具體事務的管理與建設。所有社會組織和公民都可以參與提供建議、反饋需求與意見、監督、捐贈資金與資源等治理事務。

（2）根據公共數字文化服務項目的性質（經營性項目、準經營性項目、非經營性項目），決定哪些服務必須由政府提供，哪些服務可以采用準市場機制由社會組織提供，哪些服務可以采用市場機制完全由社會組織投資運營，這方面可以借鑒公私伙伴關系（PPP）模式。PPP模式按照服務項目的性質把公私合作分為外包類、特許經營類、私有化類，每大類下分為若干小類，如服務外包、管理外包、運營和維護（O&M）、租賃-建設-經營（LBO）、建設-擁有-經營（BOO）等。借鑒PPP模式，公共數字文化服務中的資源數字化加工、軟件開發、服務項目的整體購買可以采用服務外包模式；基礎設施的運營管理和維護，如公共電子閱覽室硬件設施的管理維護、公共數字文化服務網站的維護等可以采用管理外包模式或運營和維護（O&M）模式；公益性數字文化活動的組織與承辦、民辦文化機構提供的免費或低收費數字文化服務可以采用建設-擁有-經營（BOO）模式。另外，還可根據服務項目的實際情況，對PPP模式進行擴展應用與創新，如采用公私合資（JV）模式、建設-經營-轉讓（BOT）模式、建設-租賃-轉讓（BLT）模式等。多種參與模式的有機結合，有助于擴大公共數字文化服務的供給主體，豐富服務供給方式，提高服務供給效率。

［1］［2］俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現實，1999 （5）：37-41.

［3］龍獻忠，楊柱.治理理論：起因、學術淵源與內涵分析［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2007，39（4）：30-34.

［4］王詩宗.治理理論及其中國適應性：基于公共行政學的視角［D］.杭州：浙江大學，2009.

［5］夏建中.治理理論的特點與社區治理研究［J］.黑龍江社會科學，2012（2）：125-130.

［6］About the World DigitalLibrary：financialcontributions ［EB/OL］.［2016-04-05］.https：//www.wdl.org/zh/ contributors/.

［7］DPLA：2015-2017 Strategic plan［EB/OL］.［2016-02-27］.http://dp.la/info/about/strategic-plan/.

［8］增強互動效應促進合作共建——國家數字文化網建設服務工作邁上新臺階［EB/OL］.［2016-02-23］.http://www.ndcnc.gov.cn/zixun/xinwen/201512/t201512 02_1167855.htm.

［9］成都市首屆“公共文化服務超市”“開市”223個商家、近400個項目產品集中展示交易［EB/OL］.［2016-04-06］.http://www.ndcnc.gov.cn/zixun/yaowen/201510/ t20151027_1155590.htm.

［10］李國新.文化類社會組織是政府購買公共文化服務的主要力量［J］.中國社會組織，2015（11）：14-15.

［11］郁建興.治理與國家構建的張力［J］.馬克思主義與現實，2008（1）：86-93.

（責任編輯：何燕）

Governance Theory and Social Participation in Public Digital Cultural Service

XIAO Xi-ming，WANYAN Deng-deng

Governance theory advocates social governing bodies should be diversified，so as to form a cogovernance network by interdependence，coordination and communication.Meanwhile，it also emphasizes the application of a variety of governance methods and tools，which provides a theoretical basis for the diversification of governance bodies of social participation in public digital cultural service，their relations development，and the innovation of participation model.Governance theory has been applied to the social participation in public digital cultural service at home and abroad.To develop social participation in public digital cultural service at home，it is necessary to create proper external environment for social participation，expand participation bodies，build the participative network，develop the cooperation relationship，adopt classified governance，and explore diverse participation patterns.

governance theory；public digital cultural service；social participation

*本文系國家社會科學基金重點項目“公共數字文化服務中的資源整合研究”（項目編號：13ATQ001）研究成果之一

肖希明，武漢大學信息管理學院教授，博士生導師；完顏鄧鄧，武漢大學信息管理學院圖書館學2014級博士研究生。

2016-04-17