圖書館立法的英國鏡鑒

黃澤群

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圖書館立法的英國鏡鑒

黃澤群

摘要圖書館法是圖書館事業(yè)發(fā)展的根本保障。英國圖書館立法時間較早，法律體系健全，對于我國圖書館立法具有鏡鑒價值。文章以英國圖書館立法為研究對象，分析其立法脈絡，歸納其立法特點，探討其對我國制定和實施《公共圖書館法》的啟示。

關鍵詞英國圖書館法公共圖書館法

引用本文格式黃澤群. 圖書館立法的英國鏡鑒［J］. 圖書館論壇，2016（6）：61-66.

進入新世紀以來，隨著經濟社會快速發(fā)展，我國民眾的文化需求越來越強烈，各級政府加快了公共文化服務體系建設，其中一個重要舉措是推動公共文化服務立法，力圖通過建立健全法制，為開展公共文化服務提供剛性的制度保障和依據(jù)。比如，經過多年努力，我國于2015年12月公布《公共圖書館法（征求意見稿）》。《公共圖書館法》的制定是一項重要的具有復雜性、系統(tǒng)性的社會工程，既需要廣泛吸納民意，體現(xiàn)人民意志，也需要深入研究世界各國的圖書館立法，借鑒其經驗和教訓。英國是世界上圖書館立法較早的國家之一，1850年制定的《公共圖書館法》“開圖書館立法之先河”［1］，是世界上第一部真正意義上的圖書館法；隨后在160余年的發(fā)展歷程中，相繼出臺了一系列圖書館法律法令，建成了完備的圖書館法律體系，成為英國圖書館事業(yè)領先全球的重要表現(xiàn)和保障。為此，我國有必要研究、借鑒英國圖書館立法經驗，為建立健全我國圖書館法律體系提供參考。筆者于2016年1月2-5日通過中國知網(wǎng)、維普和萬方進行文獻調研發(fā)現(xiàn)，我國以英國圖書館法律法規(guī)為研究對象的文獻共10篇。這些文獻研究了其立法緣由和意義、介紹其法律體系等，但整體而言，缺乏結合我國《公共圖書館法》的相關研究。有鑒于此，筆者選擇英國圖書館立法作為研究對象，剖析其立法現(xiàn)狀，歸納其立法特點，結合我國《公共圖書館法》探討其啟示，為我國《公共圖書館法》的立法和法律出臺后的實施提供鏡鑒。

1　英國形成了完善的圖書館法律體系

開始于18世紀的英國工業(yè)革命促進了英國社會的世俗化。世俗文化蓬勃發(fā)展導致英國圖書大量出版發(fā)行，促使民眾閱讀需求日益增長，圖書館事業(yè)急劇發(fā)展［2］。1708年英國制定了最為古老的圖書館法——《教區(qū)圖書館法》，第一次以法律的形式保障圖書館，該法至今仍在生效使用［3］。1850年英國議會通過由下議院議員威廉·尤爾提議的《公共圖書館法》，這是世界上第一部、也是真正意義上的國家級圖書館法，后幾經修改，漸趨完善。1887年蘇格蘭頒布《公共圖書館鞏固法》。1925年頒布《蘇格蘭國家圖書館法》，蘇格蘭國家圖書館據(jù)此建立。1947年12月頒布新修訂的《公共圖書館法》。1964年頒布《公共圖書館和博物館法》。1972年7月英國議會頒布《大英圖書館法》（又稱《不列顛圖書館法》），旨在“在新的董事會控制和管理下為聯(lián)合王國建立一個國家圖書館，合并大英博物館的圖書館”［4］。1986年3月頒布《北愛爾蘭教育和圖書館法令》。1992年7月出臺《公共圖書館調查程序法則》，這是針對圖書館調查而制定的法律。2003 年10月通過出版物繳存法—《2003年法定繳存圖書館法》。2008年6月北愛爾蘭自治區(qū)頒布《圖書館法》，這是英國近年來頒布的圖書館法……由上看出，經過300余年發(fā)展，英國圖書館事業(yè)發(fā)達，法令繁多，業(yè)已形成一套完善的圖書館法律體系，其圖書館專門法、相關法，法定文件、條例、命令，行業(yè)自律規(guī)范以及與圖書館有關的國際條約、協(xié)定等一應俱全，值得我國學者仔細研究并思考。

1.1專門法

圖書館專門法是調整圖書館與國家、圖書館與其他組織、圖書館與讀者之間關系的法律規(guī)范，在內涵上它分為國家層面和地方層面兩部分。英國國家層面的圖書館專門法有1972年《大英圖書館法》（British Library Act）、1979年《公共借閱權法案》（ Public Lending Right Act）、2003年《呈繳圖書館法》（Legal Deposit Libraries Act ）等；地方層面的圖書館專門法包括英格蘭和威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭三部分法律法令，如英格蘭和威爾士頒發(fā)的《公共圖書館和博物館法》（1964 ）、蘇格蘭頒發(fā)的《蘇格蘭國家圖書法》（2012）、北愛爾蘭頒發(fā)的《北愛爾蘭圖書館法》（2008）等。

1.2相關法

圖書館相關法指除圖書館法之外的法律、法規(guī)以及包含有關圖書館活動的相關法律內容規(guī)定等，它是圖書館法律體系的重要組成部分，不僅對圖書館專門法起到補充的作用，而且與圖書館專門法緊密相聯(lián)。比如，1988年出臺的《版權、設計以及專利法案》（Copyright，Designs and Patents Act ）規(guī)定作者提供復本的條件、內容和目的，保障了出書人的版權權益。英國每年的撥款法案還作出了文化、媒體和體育部要撥款給圖書館的特殊規(guī)定。1972年的《退休金法案》（Superannuation Act ） 、1998年的《全國最低工資法案》（National Minimum Wage Act ）等對圖書館從業(yè)人員的福利給予了詳細規(guī)定與權益保障。

1.3法定文件、條例、命令等

除了議會頒布的法案外，英國還有許多有關圖書館的法定文件、條例以及生效的命令、條例等。比如，1992年頒布《公共圖書館（調查過程）條例》（The Public Libraries （Inquiries Procedure）Rules）；2013年頒布的《呈繳圖書館（非印刷作品）條例》（The Legal Deposit Libraries （Non-Print Works） Regulations ）補充了2003年《呈繳圖書館法》規(guī)定的內容，將呈繳制度擴展至非印刷作品。另外，還有各地頒布的圖書館條例，如1991年出臺的適用英格蘭和威爾士的《圖書館費用條例》（The Library Charges Regulations）。

1.4行業(yè)自律規(guī)范、標準等

在英國，行業(yè)規(guī)范作為“準法律”對圖書館行業(yè)自身利益以及圖書館所承擔的社會責任和義務作出了明確規(guī)定。比如，英格蘭《公共圖書館服務標準》（Public Library Service Standards ）就是根據(jù)1964年《公共圖書館和博物館法》規(guī)定的“圖書館當局的法定責任”而提供的“全面和有效的服務”，也是第一次為公共圖書館設置績效監(jiān)督體系的內容。

通過對科文學院現(xiàn)有校園網(wǎng)仿真及結果分析發(fā)現(xiàn),當前校園網(wǎng)單獨千兆位主干鏈路已無法滿足用戶對新的網(wǎng)絡應用的需求,必須進行升級改造,增加帶寬,提高網(wǎng)速．

1.5國際條約、協(xié)定等

國際條約、協(xié)定等是指與圖書館使用有關、具有國際指導作用的國際條約、協(xié)定、宣言、章程等，主要體現(xiàn)在《世界人權宣言》《保護人權與基本自由公約》《兒童權利公約》《殘疾人權利公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》《聯(lián)合國與世界知識產權組織之間的協(xié)定》《公民權利和政治權利國際公約》《殘疾人機會均等標準規(guī)則》等。同時，國際條約、協(xié)定等還體現(xiàn)在與圖書館服務、建設、發(fā)展有關的國際宣言、標準、條例上，如1994年聯(lián)合國教科文組織頒布的《公共圖書館宣言》、聯(lián)合國教科文組織一般委員會批準的《中小學圖書館宣言》《國際圖聯(lián)數(shù)字圖書館宣言》和《國際圖聯(lián)關于圖書館與發(fā)展的宣言》等。

2　英國圖書館法律體系的特點

英國圖書館法律體系非常龐雜，并隨著經濟社會發(fā)展不斷進行修訂和完善，涵蓋了圖書館設立、運營、管理、職責、經費、業(yè)務工作、殘疾人服務、圖書館聯(lián)系與存儲、從業(yè)人員認證、職工待遇、人員培訓等諸多方面。整體而言，英國圖書館法律體系具有五大特點。

2.1圖書館立法歷史悠久

英國歷來重視通過法律手段管理圖書館事業(yè)，圖書館立法起源最早可追溯到17世紀下半葉。1708年英國就頒布了最古老的圖書館法令《教會圖書館法》，而英國第一部全國性圖書館法—《公共圖書館法》于1850年頒布，比美國1956年出臺的第一部全國性圖書館法—《圖書館服務法》早了100余年。由此觀之，英國是世界上圖書館立法歷史悠久的國家之一。

2.2規(guī)范化的實施細則

法律的實施有賴于具體詳細的可操作性程序細則的制定，英國的圖書館法律體系明確了這一點。英國每部圖書館法都對圖書館管理委員會的建立、圖書館基金的申請和使用、圖書館接受捐贈、從業(yè)人員認證以及出版物呈繳等圖書館事業(yè)的方方面面作了詳細的規(guī)定，其規(guī)范化程度及可操作性備受他國關注和借鑒。

2.2.1保障經費來源

圖書館是財政撥款支持的公共事業(yè)，必須依靠政府提供資金支持。英國設立了多種類型的圖書館基金來支持圖書館建設和服務項目，還規(guī)定地方財政稅收的2%用于圖書館經費，這為圖書館無障礙運營提供了切實可行的財力支持。

2.2.2突出董事會地位

設立董事會（管理委員會）是英國圖書館立法的一大特色。政府通過設立各種各樣的董事會來規(guī)劃圖書館的建設和發(fā)展。英國很多圖書館法都明確了成立董事會、顧問團以及有關董事會成員的資格、人數(shù)、職責、權利等的規(guī)定。1972年頒布的《大英圖書館法》規(guī)定大英圖書館理事會必須包括1名主席、8-13名其他成員，其中至少包含1名全職人員和1名理事會提名的兼職人員［5］。英國圖書館法對董事會的規(guī)定還詳述了委員會的類型，如英國《公共圖書館與博物館法》規(guī)定的圖書館管理委員會就包括國家咨詢委員會、促進圖書館合作的地方委員會、圖書館聯(lián)合委員會等。

2.2.3明確接收捐贈制度

有關禮物和捐贈的規(guī)定也是英國圖書館的一大特色。在英國，圖書館可以接受社會各界的捐助，作為資金來源的重要補充；同時，圖書館也可以對其他非法定圖書館（主要指私人圖書館）進行資助，以提高圖書館服務的覆蓋率和服務水平。《公共圖書館與博物館法》明確規(guī)定：“圖書館管理者可以資助其他為公眾提供圖書館設施的組織或個人。”［6］

2.3重視用戶決策和效果評價

用戶參與決策是圖書館民主決策的保障，它可以使用戶更好地了解圖書館，使圖書館的決策得到公眾的支持，保證決策的公平性與合理性。英國圖書館法規(guī)定，圖書館邀請用戶參與決策和相關聽證，讓用戶及時了解圖書館的社會影響力和運行過程中存在的問題。另外，英國十分注重建立評估機制，圖書館各項基金從項目申請到完成的全過程都需要提交相關評估報告。在評估圖書館工作時，評估體系并沒有胡子眉毛一把抓，而是有選擇、有重點地突出對于服務績效的評價考核，這一點在英國《公共圖書館服務標準》中有充分的體現(xiàn)。

2.4完善的出版物呈繳制度

1662年頒布的《出版許可法》（The Press Licensing Act ）是英國最早的出版物呈繳法規(guī)。1709年英國議會制定了世界第一部版權法《安娜法》［7］，再次確認了境內圖書繳存制度。1911年出臺的《版權法》（Copyright Act ）奠定了版權法案的基礎，要求出版商須在出版物出版的1個月內繳送一份復本給英國國家圖書館；而蘇格蘭國家圖書館、威爾士國家圖書館、牛津大學圖書館、劍橋大學圖書館、都柏林三一學院圖書館則有權在出版物出版后的12個月內提出接受繳存的請求，由版權辦事處代表它們索要、分配呈繳本。1999年9月《非印刷出版物自愿呈繳準則》最終確立，對英國非印刷出版物中縮微膠片及離線電子出版物的自愿繳送作了新規(guī)定。2003年10月《呈繳圖書館法》（Legal Deposit Libraries Act）重申了原先呈繳印刷出版物的規(guī)定，并給予國務大臣擴展非印刷出版物形式的權力，為非印刷出版物的呈繳奠定了基礎。2013年英國又頒布《呈繳圖書館（非印刷作品）條例》（The Legal Deposit Libraries （Non-Print Works） Regulations），開始覆蓋數(shù)字和在線出版的資料，使非印刷作品的繳送最終以法律形式確定下來。

另外，英國政府為了適應數(shù)字環(huán)境下對非印刷型信息的保存需求，2003年制定專門的法案《法定存儲圖書館法》，結束了出版物呈繳條例一直作為版權法一部分的歷史，將資源的繳存范圍擴展到數(shù)字信息領域。該法特別強調，“凡在英國境內出版的傳統(tǒng)印刷型資料（包括圖書、期刊、報紙、地圖等）和非印刷型出版物（包括CD-ROM、縮微資料和網(wǎng)絡資料等），出版者必須在出版后1個月內自動送存”。

2.5嚴格的從業(yè)人員資格認證

為提高圖書館形象、保證圖書館服務質量，英國圖書館法對從業(yè)人員資格作了具體規(guī)定。目前英國的圖書館員認證機構是“英國圖書情報專業(yè)人員協(xié)會（CILIP）”，該協(xié)會將圖書館員的認證從低到高依次劃分為輔助專職人員、專職人員和研究員三個等級，還規(guī)定館員的等級認證每三年進行一次重新評估。

3　英國圖書館立法的啟示

3.1在思想上，圖書館立法重在提高國民的圖書館法律意識

聯(lián)合國教科文組織在《公共圖書館宣言》中指出：“公共圖書館應該在人人享有平等利用的權利的基礎上，不分年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或者社會地位，向所有的人提供服務。公共圖書館在原則上應該提供免費服務，公共圖書館是國家和地方當局的責任，必須制定專門的法律法規(guī)支持公共圖書館。［8］”英國一直秉承公共圖書館向所有公民開放、提供免費服務的立法原則。1850年英國第一部《公共圖書館法》就是以建立向公眾免費開放的圖書館為目的而出臺的。雖經過多次修改，但都是圍繞這一立法精神來完善和發(fā)展的。

當前我國圖書館立法，最重要的是把確立、傳播和普及圖書館法制觀念作為首要任務。觀念之于立法之所以重要，是因為圖書館事業(yè)是建立在圖書館觀念基礎上的，離開了圖書館法制觀念這個“平臺”，便沒有了圖書館活動。從這個意義上說，圖書館立法的本質就是要使圖書館觀念法律化、制度化。用法律的權威來引導和規(guī)范社會力量，整合圖書館資源，提高圖書館的社會認知度，使人人享有平等使用圖書館公共服務的權利，并在一定程度上解決知識產權等法律問題。所以，通過圖書館立法實現(xiàn)圖書館觀念的更新，對于發(fā)展圖書館事業(yè)將產生深遠的影響。

3.2在制度上，圖書館立法重在解決管理職責不清、經費保障不明的問題

在英國，地方政府作為公共圖書館的建設主體，一直被社會所認可。目前英國已有200多個公共圖書館建設主體，建立了4000余個公共圖書館，即平均每個建設主體建設20余個圖書館，使英國成為公共圖書館建設主體整合最徹底的國家。在英國圖書館法中，對圖書館的管理機構、職責作了詳細規(guī)定，國務大臣、圖書館當局、圖書館董事會的職責和權力十分明晰，法案中對上、下級之間的關系以及各級管理層的職責、會議議程也作了詳細規(guī)定。

目前我國三大系統(tǒng)圖書館（公共圖書館、高校圖書館、科研院所圖書館）分別歸口于文化部、教育部和科學院。因為沒有一部專門的全國性的圖書館法律，客觀上造成了各級各類圖書館條塊分割，各自為政，未能形成統(tǒng)籌合理的資源共享模式和適合我國國情的總分館制，各類圖書館基本處于無序規(guī)劃建設和缺乏科學管理的狀態(tài)。另外，其他相關法令、條例大多是政府職能部門的行政管理措施，主要具備行政方面的約束性，屬于行業(yè)系統(tǒng)的管理法規(guī)，不能全面覆蓋我國三大圖書館系統(tǒng)；而且，有的年久失修，有的內容缺失，亟需理順充實調整。因此，厘清圖書館立法中的職責問題、管理權限十分重要。

在英國，圖書館法中明確規(guī)定，地方稅收的2%用于圖書館事業(yè)。我國在《公共圖書館法（征求意見稿）》中對圖書館撥款主體、經費問題也作了規(guī)定，但是對撥款辦法、撥款比例等未作詳細說明，無法使經費來源得到有效保障。從近年來財政撥款占財政收入的比例來看，我國圖書館經費撥款還遠遠不夠。比如，2009年經濟欠發(fā)達的陜西、新疆地區(qū)公共圖書館財政撥款占財政收入的比例分別是0.12%和0.17%；經濟較發(fā)達的北京、江蘇的比例分別是0.14%、0.10%，而財政收入最多的廣東也僅為0.15%；各省市公共圖書館財政撥款占財政收入的比例為0.10%一0.30%［9］。與國外圖書館相比，我國公共圖書館的撥款經費占財政收入的比例明顯偏少。因此，在圖書館立法中應當對撥款主體、撥款數(shù)額、購書經費比例等作出具體規(guī)定。

3.3在決策上，圖書館立法應體現(xiàn)民主參與的原則

在英國，圖書館法的產生得益于重要人物的推動。例如，促成1850年《公共圖書館法案》的是尤爾特、布拉澤頓以及愛德華茲，之后的羅伯茲、巴瑞等對該法修訂與制定都做出了重大貢獻，他們熱衷圖書館事業(yè)，通過設立董事會、立法委員會，鼓勵和支持相關機構開展圖書館立法調查、撰寫報告、提出議案等。另外，英國圖書館的管理決策機構一般為董事會。之所以采取董事會決策制度，是因為董事會決策是一種民主決策制度，有利于避免權力干涉與個人專斷，避免圖書館立法中隨意決策或偏向決策，使決策保證最大多數(shù)人的利益。

鑒于此，在我國圖書館立法決策中，只有堅持民主參與的原則，才能使圖書館立法全面反映圖書館事業(yè)發(fā)展的客觀現(xiàn)實。可以借鑒英國圖書館立法的相關經驗，要求立法機關將其擬定的法律草案在立法通過前通過各種形式予以公布，涉及權益人基本利益的，可在相關媒體上開辟專欄討論，必要時組織專家論證。公民參與立法所反饋的意見，可以是書面的也可以是口頭的，也可以召集圖書館學專家、教育學專家、法學代表以及相關專業(yè)知名人士等進行面對面座談或交流。無論采用哪種方式，必須保證公民意見的全面和公開，以便在制定法律時參考。同時，在實際操作中，要讓公眾參與立法，保障公民參與權、議事權。通過自上而下、自下而上的民主決策，匯總各方面意見建議，有助于圖書館立法者在制定法律時作出更加完備的條文規(guī)定。

3.4在效果上，圖書館立法要兼顧其他法律，使之更加系統(tǒng)有序

在英國完善的圖書館法律體系中，除了圖書館專門法、相關法外，還包括大量地方法規(guī)、條例、命令以及圖書館行業(yè)自律規(guī)范等，形成一個完整的“法下有法，法外有法”的法律體系。國家圖書館法往往只設定原則和內容，具體的行業(yè)標準、規(guī)范則在地方法規(guī)中體現(xiàn)。比如，英格蘭和威爾士的圖書館行業(yè)標準就是根據(jù)1964年的《公共圖書館和博物館法》中“圖書館當局有法定責任提供一個全面和有效的服務”的規(guī)定而制定的，它充分考慮了住戶人數(shù)、距離、范圍、用戶的訪問需求、信息訪問設備、工作人員和設施配備等因素。我國在制定圖書館的行業(yè)標準時，可以深入開展調查研究，聽取主管部門、圖書館界的學者專家、出版商以及讀者的意見。

圖書館是一項公益事業(yè)，涉及到社會的方方面面，單靠一部圖書館法不能解決所有問題。我國要建立以圖書館專門法為核心，其它法規(guī)、條例為補充的一整套法律體系。在圖書館立法過程中，要參考聯(lián)合國教科文組織、國際圖聯(lián)等機構頒布的國際公約，避免在制定圖書館法時出現(xiàn)使用沖突。例如，需要參考《世界版權公約》《世界知識產權組織公約》《兒童權利公約》《保護人權與基本自由公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》等相關內容，還要兼顧國內《教育法》《文物保護法》《著作權法》《檔案法》等有關規(guī)定，使圖書館立法更具科學性、系統(tǒng)性、前瞻性。要依托《公共圖書館法》，完善地方法規(guī)，逐步形成縱向上有國家和各省市的圖書館法律，橫向上有專門法、相關法作補充，配合行業(yè)自律規(guī)范標準的一套完整法律體系，確保圖書館事業(yè)在法制的軌道下可持續(xù)健康發(fā)展［10］。

3.5在使用上，圖書館立法要保障特殊人群的平等權益

英國的圖書館法中鼓勵少年兒童充分利用圖書館，滿足少年兒童的特殊要求。比如，國立威爾士圖書館服務標準中，“將成年人和16周歲以下未成年人的圖書館建設標準、館藏量進行區(qū)分”［11］。對于特殊人群，蘇格蘭公共圖書館規(guī)定，要為特殊人群提供圖書館服務，并對特殊人群的范圍作了詳細規(guī)定，包括勞動教養(yǎng)學校的囚犯，以及訓練艦、少管所、軍營等的群體人員。根據(jù)威爾士公共圖書館標準，威爾士的圖書館當局要為有身體、感官或其它損傷（包括不能離開家、照護者、醫(yī)院或養(yǎng)老院的）或在監(jiān)獄以及其他犯罪中心的人提供專門的幫助和服務。2013年的《呈繳圖書館（非印刷作品）條例》還特別規(guī)定，“為視障人士制作可以使用的文獻資料格式”。

我國現(xiàn)行的法律中也有關于“特殊人群”使用圖書館的規(guī)定。《中華人民共和國殘疾人保障法》第3條、第43條明確規(guī)定：“殘疾人在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利”，“組織和扶持盲文讀物、盲人有聲讀物及其他殘疾人讀物的編寫和出版，根據(jù)盲人的實際需要，在公共圖書館設立盲文讀物、盲人有聲讀物圖書室”，確保“特殊人群”的閱讀權利等。但不可否認的是，現(xiàn)實情況并不樂觀：一方面，全國有相當數(shù)量的圖書館還沒有開展面向“特殊人群”的服務；另一方面，已開展面向“特殊人群”服務的圖書館效益很低。這說明，我國圖書館在“特殊人群”保障事業(yè)中的地位還有待進一步提高，服務“特殊人群”的工作任重而道遠。正因如此，圖書館立法中更應該關注這方面的研究，確保“特殊人群”利用圖書館的權益得到切實可行的保障。一部圖書館法不可能解決“特殊人群”的全部需求，但立法可以確保各級各類圖書館面向“特殊人群”開展服務時的平等原則，只有“無差別對待讀者，才能真正實現(xiàn)公民獲取信息接受教育的平等權利”［12］，也才能充分體現(xiàn)圖書館的公益性、社會性，體現(xiàn)“以人為本”的服務理念。

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The Enlightenment of British Library Legislation

HUANG Ze-qun

AbstractLibrary law is the foundation for library development. The British library legislation has a long history and a sound system，which is of great reference value for Chinese library law. This article studies the British library legislation，analyses its context，sums up its characteristics，and discusses its enlightenment for the development and implementation of Chinese public library law.

KeywordsBritain；library law；public library law

作者簡介黃澤群，女，北方工業(yè)大學文法學院碩士研究生。

收稿日期2016-02-28