淡馬錫模式對我國公共圖書館法人治理結構建設借鑒作用研究*

范興坤（廣東藥科大學圖書館 廣東 廣州 510006）

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淡馬錫模式對我國公共圖書館法人治理結構建設借鑒作用研究*

范興坤（廣東藥科大學圖書館 廣東 廣州 510006）

[摘 要]1990年以來，新加坡的國家治理經驗對我國改革開放各領域政策的制定發揮了重大影響，新加坡淡馬錫公司高效的法人治理制度對我國正處于起步階段的公共圖書館理事會制度具有很強的啟示作用，包括確立政府對公共圖書館的價值引導作用，繼續探索以購買公共服務方式滿足圖書館需求，完善理事會制度和總分館制，明確館長負責制，并建立有效的內外約束機制，以保證公共圖書館的健康發展。

[關鍵詞]淡馬錫模式 公共圖書館 法人治理結構

公共圖書館是政府為了保障公民的知識權利而選擇的一種制度安排[1]。進入21世紀以來，黨的大眾文化建設和公共服務體系建設政策把公共圖書館建設推進到一個新的發展階段，圖書館事業建設的中心目標轉向追求核心價值的實現，圖書館服務理念涵蓋了“開放、平等、包容、隱私、服務、閱讀、管理、合作”等方面，并逐步探索在管理制度和服務體系內實現理論現實化、理念實踐化。為實現這一目標，基于國家簡政放權、政事分離、管辦分離的文化體制改革要求，法人治理結構這一公司治理模式被引入公共圖書館的管理活動中，以建立圖書館理事會為標識的法人治理結構建設也迅速開展。在這一過程中，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司（以下簡稱淡馬錫）管理模式對我國公共圖書館法人治理結構建設具有一定的參考和借鑒價值。

1　當前我國公共圖書館法人治理結構建設概況

1.1 政策環境

改革開放以來我國公共圖書館事業發展所面臨的主要問題是服務需求和供給的差距只是在一定程度上有所縮小，但總體上依然存在供給不足、城鄉差別明顯、地區不平衡的矛盾。2005年，黨的十六屆五中全會提出了“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”，標志著國家開始大力推動“公共文化服務體系”建設；2005年12月23日中共中央和國務院發布的《關于深化文化體制改革的若干意見》提出圖書館在內的公益性文化事業單位“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的16字發展方針，“重新調整政府與社會、政府與圖書館的關系，本著‘政社分開’、‘政事分開’的理念，清晰界定政府、行業協會、法人等各自的角色地位，充分保障圖書館自主權，建立起政府主導、行業自律、公共圖書館法人治理的管理體制”[2]。在這一思想指導下，我國圖書館界開始積極探索管理主體的理事會建設。

法人治理結構即公司治理（Corporate Governance)，是實現“責、權、利”清晰區分的現代企業制度。1986年制定的《中華人民共和國民法通則》將“法人”分為機關法人、事業法人、企業法人和社團法人，作為“事業單位”的公共圖書館具有事業法人資格。2011年，國家先后出臺了《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）、《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發[2011]37號）及《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》等配套文件，圖書館界隨之加快了法人治理結構的研究和實施，以期建立一整套政府負責政策制訂和經費提供、圖書館以法人主體行使充分的運作決策權和事務管理權、圖書館用戶充分發揮監督權，輔之以圖書館行業學會（協會）的協作組織和第三方機構評估的制度化體系，實現“民主、法治、透明、高效”的圖書館事業管理，實現“政事分開、管辦分離、保證效率、效益至上”的目標。目前，我國已有無錫圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳寶安區圖書館、成都市成華區圖書館等開始實施法人治理結構。

理事會制度是圖書館法人治理結構的關鍵和根本標志，在社會外部環境、機構內部環境和評價機制都繼續行進在傳統軌道上的情況下，這項改革也“面臨政事不分的體制障礙難以祛除、公共圖書館改革內在動力不足、治理文化與社會榮譽機制缺失等阻力”[3]。政策設計要轉變為現實、少數圖書館的試行要轉變為國內的普遍推廣，還有較長的路要走。

1.2 發展特點

2009年，無錫市圖書館理事會的成立標志著我國公共圖書館法人治理結構建設開始實施。2011 年，中共中央、國務院頒布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》及《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，特別是2015年初中辦國辦印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》后，推動了公共圖書館理事會建設的快速發展。目前，我國公共圖書館法人治理結構建設呈現出以下特點：①成立理事會的公共圖書館數量迅速增多，這從百度搜索“圖書館+理事會+成立”時返回的大量公共圖書館成立理事會的相關新聞報道，可窺豹之一斑；②成立理事會的公共圖書館涵蓋了省級圖書館（如南京圖書館、湖南圖書館等）到縣區圖書館，在地區分布上以大中城市和中東部圖書館事業發展較快的地區為主；③成立的圖書館理事會有決策型、咨詢型、決策監督型、議事與決策型等幾種模式；④少數大型圖書館（如南京圖書館）同時成立了理事會和監事會，多數中小規模圖書館只成立了理事會；⑤理事會成員以政府主管部門相關分管領導、相關部門領導、圖書館管理人員、社會人士及讀者代表等為主體，新誕生的理事會更大程度上是一個實現政府+社會人士+圖書館人+讀者進行協商的平臺；⑥推出相關行政法規對理事會制度進行規定，較具代表性的如《廣州市公共圖書館條例》，而更多的圖書館是以章程制度為實施依據，較具代表性的如深圳市圖書館，先后制定了《深圳圖書館理事會章程》《深圳圖書館理事會決策失誤追究制度》《深圳圖書館審計和績效評估制度》《深圳圖書館年度報告制度》《深圳圖書館信息公開制度》等配套制度；⑦圖書館理事會開始設置下級專業委員會，如深圳市福田區公共圖書館理事會文獻資源建設委員會、閱讀推廣指導委員會、績效評估考核委員會成立，標志著公共圖書館理事會的體制化建設開始由成長階段走向成熟階段。

2　淡馬錫模式及其治理方略

2.1 淡馬錫模式

淡馬錫成立于1974年，是一家由新加坡財政部全資投資、監管、以私人名義注冊的一家控股公司，它作為企業的責任是“通過有效的監督和商業性戰略投資來培育世界級公司，從而為新加坡的經濟發展做出貢獻”[4]。依靠完善的企業機制和高效管理，淡馬錫成立以來獲得了巨大的成功，截止到2014年3月31日，公司以控股方式管理著23家國聯企業（子公司），下屬各類大小企業約2 000多家，總資產超過420億美元，占全國GDP的8%左右，成為新加坡最大的企業，規模與美國通用電氣、德國西門子公司相當[4]。自2004年以來，每年都獲得世界評級機構穆迪和標準普爾所授予的AAA整體企業最高信用評級。淡馬錫不凡的運行效率和極高的利益回報，打破了世界各國公有企業經濟效益低和反市場化壟斷的兩大通病，因此為各國企業界密切關注，也成為管理學研究的對象。

淡馬錫以客戶為導向進行投資運作，在管理過程中，財政部代表國家進行資本管控，淡馬錫以企業法人資格獨立經營，對股東（財政部）負責，通過政府（股東）—淡馬錫（國資平臺）—企業的三級監管體制，達到淡馬錫對國家資產負責、企業微觀運營由職業經理人負責、所有權與經營權清晰分離的目的。淡馬錫的這種運作模式被稱為“淡馬錫模式”，該模式的核心是公司董事會制度，新加坡財政部雖擁有對淡馬錫100%的所有權，但對公司治理的直接干預非常有限和形式化，在公司運營中發揮關鍵作用的是公司董事會構成機制、分層遞進的控制方式和有效的約束機制。董事會作為淡馬錫的最高權力機構管控公司運營，同時按照嚴格的管理制度和法律實現自身構建。

政府（財政部）擁有的所有權與企業董事會擁有的決策權的分離，是淡馬錫模式的精髓所在，這一模式所體現的政企分開、決策層同經理層分離、經理層權-責關聯、董事會自身建設等管理要素雖然在西方普通股份制公司中都有體現，然而淡馬錫的政府背景和“儒家文化圈”的社會環境，卻使它對我國國有企業改制和公共事業管理體制改革具有更強的示范作用。

2.2 治理方略

對應于公共圖書館法人治理結構建設原則的實踐層面，淡馬錫模式具有如下主要治理方略：①價值明確：政府（投資者）以投資回報和國家利益確立對企業的價值引導，淡馬錫對其直屬子公司和分公司也是通過商業化運作和價值化管理兩大標準進行控制[5]；②董事會建設：董事會是決策機構，在企業的早期，董事會有較多數量的政府官員，以體現投資人對企業的人事控制。但隨著企業的發展，政府官員的數量越來越少，民營企業家身份的獨立董事越來越多，利于決策過程充分吸納各方面意見；③政企分離：董事會獨立進行決策和管理，政府作為投資人對董事會進行全面監管，但僅在一些需要由政府認可的事項上發揮一些形式上的作用；④層級管理：淡馬錫對直屬子公司直接擁有股權，子公司又分別通過產權控股分公司，形成一個“政府（投資者）—母公司（淡馬錫）—直屬子公司—分公司”的多層級、寶塔式、逐層控制的企業集團，政府獲得投資收益，母公司控制整個企業集團的正常運營，子公司依照市場規則獨立經營；⑤市場化：作為企業法人，淡馬錫與其他私有企業享有同樣的市場地位，不因國資背景擁有任何優先權；⑥約束機制：企業建設有完善的所有權約束、內部監督約束、外部監督約束機制，完善的約束機制保證了公司依法經營，公司可通過規范的市場活動實現經濟利益和社會效益的最大化；⑦決策層同經理層分離：董事會決策企業重大事宜，企業的日常管理經營由經理人負責實施，經理人選聘自全球經理人市場，擁有專業企業管理知識和豐富的管理經驗，在管理過程中執行董事會決策，處理具體企業事務，最大程度實現企業目標，按聘任合同考核管理業績從而獲得報酬。

淡馬錫作為一個國有企業的成功典范，其管理經營模式中的基本原則和規范已為我國企業界和管理界廣泛關注，我國當前公共圖書館法人治理結構建設本身就是對現代企業制度中董事會制度的學習借鑒，將淡馬錫模式作為一個示例，其治理原則具有較大的學習和借鑒價值。

3　啟　示

3.1 確立價值的引導作用

淡馬錫模式的成功，是作為投資人的新加坡政府對淡馬錫在戰略上實施了正確的價值導向和目標要求的結果。淡馬錫具有準公共投資性質，政府充分尊重企業的自主性，不干預企業業務運作，只從淡馬錫的經營和發展中獲得穩定的利潤回報。淡馬錫自身也有明確的價值定位，在2009年“淡馬錫憲章”中，特別表明“淡馬錫是一家根據商業原則運作的投資公司，致力于為股東創造長期穩定回報”，淡馬錫的職責定位是履行“商業公司的所有者責任”，是“政企分開”[6]的。淡馬錫也不參與其子公司和分公司的商業決策或運營，而只是在既定的公司章程原則下考察其投資回報。

我國當前圖書館事業建設的理念是“普遍開放、平等服務、以人為本”，這也是圖書館的核心價值。政府作為圖書館的投資者，需要從理念和法規制度上規范圖書館的任務，明確圖書館的公益性。2002年，黨的十六大報告明確區分了“文化事業”和“文化產業”，規定了“公益性文化事業單位要深化勞動人事、收入分配和社會保障制度改革，加大國家投入，增強活力，改善服務”[7]的任務，以后的免費服務、向大眾充分開放、在圖書館管理中引入社會監督都體現了這種原則。只有在形成準確、穩定的“價值取向”和“回報要求”后，才能給圖書館事業發展創造寬松、穩定的政策環境。因此，黨和政府對圖書館事業的管理，應是價值的管理，即把實現黨的十八屆三中全會提出的“構建現代公共文化服務體系”，“統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化”[8]作為目標，保證實現目標的過程中堅持圖書館的核心價值觀，避免過多技術層面的管理與干涉。

3.2 探索購買公共服務的制度化

我國現有的圖書館服務系統是一種基于單位制度的蘇聯模式和陜甘寧模式的混合體，但這種系統本身頗似一種提供文獻信息服務的“官僚機構”：行政級別、干部任用、官僚層級、長官任命都類似于黨政部門，資源消耗高但又低效。如果放棄這種模式，按照淡馬錫模式的做法，則政府需要做的就是從公共財政資金中支付一部分預算，向包括現有圖書館在內的社會文獻信息服務機構購買“文獻信息公共服務”。在這個體系中，政府是出資者，通過合同方式規范采購方式，采購行為中甲乙雙方的關系通過法律和合同來規范與約束。

為滿足社會公共需要，政府以公共財政投入圖書館建設是為法律所支持的，如《廣州市公共圖書館條例》第51條規定：“公共圖書館可以向社會組織購買服務，吸納社會組織參與公共圖書館的運營與管理。”[9]雖然購買圖書館服務與購買其他普通商品差別較大，但其實現的過程并沒有超出現行商業規則和法律的范圍。如前述商業性企業負責實現圖書館管理的例子：現有的圖書館館舍、文獻、館員、裝備等構成基本的政府靜態投入，政府可以通過合同招標方式將圖書館的經營管理交給企業，明確在每年度一定數量的動態投入下，以約定的考核機制，實現圖書館某種標準的服務時間、服務質量、文獻增長，并保證靜態投入折舊的控制。在圖書館經營的過程中，政府只按照法律和合同做相應的監督，不干涉圖書館的日常運營。這樣的服務效果最終由讀者說了算，具有清晰易行的可評估特征，便于進行質量控制。

3.3 完善圖書館理事會制度

淡馬錫控股在公司治理層面以“積極股東”身份與其控股或持股公司之間聯系，這種身份作用的發揮主要是在影響企業價值觀的建立、企業重點業務的實施、員工教育的開展以及戰略發展目標和企業目標的實現等宏觀工作上。淡馬錫通過市場化股權操作體現其經營方向，作為股東積極參與其全資、控股企業的治理，派高管人員參與關聯公司的董事會戰略決策，但盡量避免參與各個公司的日常經營和具體商業決策，保證旗下企業的經營自主性，從而形成對上確保股東利益的實現和擴大、對下實現關聯公司按市場規則自主經營的局面。

圖書館理事會在特征上對應于企業的董事會，圖書館通過建立理事會，形成一個對社會和政府負責、同時又對讀者和自身發展負責的組織，成為聯結圖書館各利益相關方，實現對圖書館整體化系統管理的穩定機構。這樣一個相當于“代理人”機構的組成必須具有廣泛代表性，并且要通過制度的形式固定下來，如2015年制定并實施的《廣州市公共圖書館條例》第8條規定，“市、區人民政府應當推動公共圖書館建立和運行法人治理機制，建立和完善理事會等法人治理機構。理事會由文化行政主管部門、有關行政管理部門、公共圖書館、專業人士、市民等有關方面代表組成。”[9]按照這種方式形成的理事會應依法開展活動，對圖書館的業務及服務工作的開展進行有效管控，并實現自身的健康發展。

3.4 完善總分館體系建設

圖書館事業管理中的總分館制對應于企業的“多層級”機構體系，“總分館制體現了城鄉文化發展戰略規劃中圖書館服務的引導功能、協調功能和配置功能，體現了普遍均等、惠及全民的服務原則和服務目標”[10]。以東莞圖書館的26所分館為例，比較公共圖書館在各自為政和按總分館管理兩種服務體系狀態下的成本差異，后者所需成本不足前者的1/3[11]。2007年國家出臺的《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》肯定了總分館制的改革方向，在2008年5月22—24日上海圖書館舉辦的“城市中心圖書館建設工作經驗交流會”上，來自全國25個城市的80家圖書館共同簽署了《把公共圖書館建成城市教室和市民客廳——中國城市圖書館的未來發展愿景》，提出了城市圖書館應當建立覆蓋全城市郊的公共文化服務體系和總分館體系的理念[12]。

“總分館體系”可以有多種模式。在公共圖書館總分館體制建設較為成功的蘇州市，蘇州圖書館作為總館，蘇州市屬區、街道、社區、鎮、學校、青少年活動中心、少年宮及市政府機關所屬圖書館（室）作為分館，“分館在行政上隸屬于總館，在業務上接受總館管理”，總分館之間“統一規劃業務活動，統一制定規章制度，統一人財物管理，統一開展圖書館評估；使用統一的管理系統和讀者證，實施通借通還”[13]，顯現出了較好的管理與服務效益。蘇州圖書館總分館體系屬于典型的“科層制”直管模式，對應淡馬錫以“商業化運作和價值化管理”控股下屬企業的模式和理念，在保證圖書館服務體系“管理運行效率”和“社會服務效益”的前提下，以“價值”和“服務”引導與協調總分館體系各服務主體，可以創新“總分館體系”形式，豐富“總分館體系”管理內容，推動不同地區不同館情環境下的總分館體系建設。

3.5 完善圖書館館長負責制和選任制度

在淡馬錫模式中，股東會、董事會、經理人的基本架構形成了“上級對下級經營戰略負責、下級對上級目標完成負責”的體制，健全的經理人市場可以實現優秀的經理人以公開競聘、招募、獵頭制度的方式與企業合作，保證和激勵企業經理人努力在活躍的市場上捕捉可能出現的財富機會，為股東創造價值。仿照現代企業制度建立的圖書館法人治理結構體系由股東（政府）—董事會（圖書館理事會）—經理人（館長）—監督者（讀者、第三方社會機構）構成，其中館長負責實施圖書館的日常業務管理。現代信息環境中的圖書館具有高度的專業性，要求館長要具備相應的專業知識和技能。館長是管理班子的首腦，“館長負責制”是實現有效管理的前提，如《廣州市公共圖書館條例》第24條規定的“公共圖書館實行館長負責制”[9]，就是以法規的形式對這種管理要求的確認。

目前，我國絕大多數公共圖書館的館長是由政府通過組織程序選拔和任命的，屬于政府系統的行政官員，對于多數官員來說，職位升黜才是頭等大事，一些公共圖書館館長的優秀表現并不能掩蓋館長群體的沉悶。這樣的館長任用制明顯地與文化體制改革“政事分開”的要求不一致，也與圖書館管理的專業化要求相背離。我國近年來有較多高校圖書館公開招聘和選拔館長，也有一些公共圖書館的館長采用了這種公開選拔方式，如上海市徐匯區圖書館1990年就公開招聘館長，國內第一家兼具高校和公共雙重功能的深圳大學城圖書館（深圳市科技圖書館）也在2008年面向全國公開招聘副館長。隨著文化體制改革的深入和我國人才市場的逐漸成熟，參照企業經理人選任的公開競聘、招募、獵頭制度，以公開化、社會化、聘任化、職業化、專業化的方式實現公共圖書館館長的選任，會更有利于公共圖書館法人治理結構建設的推進和事業的發展。

3.6 建立有效的內外約束機制

企業的內部約束來自于股東和董事會，外部約束來自于法規和市場，淡馬錫模式約束的有效性來自于約束主體的權威性，新加坡完善的法制建設和市場機制提供了這種保障。

我國圖書館建設法人治理結構體制的內部約束來自于政府和理事會，外部約束來自于法規制度和讀者。來自讀者的外部約束對圖書館發展和服務質量提升的重大意義在理論上不存在認可難度，困難的是在多大程度上認可讀者的監督、允許讀者以什么方式監督。

在我國圖書館事業制度化建設中，對讀者監督作用的認識有一個提升的過程，如2002年制定的《北京市圖書館條例》規定了市、區、縣文化行政部門對所屬區域的公共圖書館的統一管理，指導、協調責任，但僅僅明確了讀者有“向圖書館或者其主管部門提出建議和意見”[14]的權利;在配套的《實施辦法》中，對各級文化主管部門的圖書館管理、檢查、監督職責進行了細化，但對讀者的監督作用沒有更多的明確[15]。隨著對讀者監督重要性認識的上升，2013年黨的十八屆三中全會文件論述“構建現代公共文化服務體系”時，明確要求要同時“建立群眾評價和反饋機制”[8]。在《廣州市公共圖書館條例》第44條第3則中，明確讀者的權利為“向公共圖書館或者文化行政主管部門提出建議和意見，并及時獲得回復”；第52條規定“公共圖書館應當在館舍顯著位置設立用戶意見箱（簿），公開監督電話，開設網上投訴通道，組建社會監督員隊伍，定期召開用戶座談會。公共圖書館應當自收到意見或者投訴之日起五個工作日內將答復意見或者處理情況向提出意見的人員或者投訴人反饋”[9]。

此外，讀者也有權以法律工具來監督、約束圖書館，如巢湖市民楊俊認為巢湖市圖書館獲評國家“一級圖書館”名不副實，于是向文化部申請公開該館獲評的依據和評分細節。因在規定時間內未收到回復，2015年6月他將文化部告上法庭，9月法院做出判決，楊俊勝訴[16]。楊俊訴巢湖市圖書館案表明公民自覺的監督意識的增強，無疑將對圖書館公共服務的開展和建設起到更有效的鞭策、激勵作用。

由于有較為相近的文化背景和政府管理理念，我國在改革開放的許多領域都引進和學習了新加坡經驗并取得了較好的效果，那么在我國經濟領域廣泛關注淡馬錫模式的同時，在文化事業領域學習借鑒淡馬錫的經驗，同樣能有所裨益。我國和新加坡有不同的國情，但特殊情況并不能排斥共同價值觀的存在，在以公共財政支持的公共文化服務上，不同國家的公民應該享有同樣的權利。圖書館事業的發展要實現“讀者第一、服務第一”的目標，在處理政府、圖書館、圖書館行業協會、讀者之間的關系上，可充分借鑒現代企業管理理論和實踐經驗，因為在保證圖書館公共性、公益性、開放性、服務性、社會性、群眾性等方面，在保障公民的權利上，它們之間具有理論上的一致性。

參考文獻:

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[中圖分類號]G251

[文獻標識碼]A

*本文系教育部人文社會科學項目“改革開放以來我國圖書館事業政策特征及未來發展研究”的成果之一，項目編號:10YJA870005。

[作者簡介]

范興坤 男，1967年生，博士，廣東藥科大學圖書館研究館員，河南大學文獻信息研究所研究員，研究方向為圖書館學理論、中國圖書館事業，已出版專著1部，發表論文40余篇。

[收稿日期：2015-12-23]

Study on the Tamasek Mode Reference to the Corporate Governance Structure of Public Library in China

[Abstract]Singapore's national governance experience played a major role in the reform and opening-up policies fomulation in China since 1990, the efficient corporate governance of Singapore Temasek also has a strong inspiration to the board of trustees of public library system in Chian which is in the initial stage, such as establishing government's guiding role in public library value, continuing to explore purchasing public services to achieve social demands of the library, improving the board of trustees system and the centralbranch library system, specifying the director responsibility system, establishing effective internal and external constraint mechanism, so as to ensure the healthy development of the public library.

[Key words]Tamasek mode; Public library; Corporate governance structure