政府購買民間兒童圖書館公共服務研究

王 衛 張曉梅 閆 帥（北京師范大學政府管理學院 北京 100875）

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政府購買民間兒童圖書館公共服務研究

王 衛 張曉梅 閆 帥（北京師范大學政府管理學院 北京 100875）

[摘 要]政府購買民間兒童圖書館公共服務既是國家、社會利益的需要，也是民間兒童圖書館自身優勢和發展需求推動的結果，是彌補公共服務供給不足、推進全民閱讀計劃實現的重要舉措。通過對購買案例的購買主體、合作對象、購買方式和內容、購買效果的分析表明，其在信息公開以及監督與評價方面存在問題。為解決上述問題，我國應從以下方面入手：提高信息透明度，引入公平競爭機制；完善監督激勵機制；建立科學的評價體系。

[關鍵詞]政府購買 民間兒童圖書館 公共服務

20世紀70年代，伴隨著社會福利制度的改革及民營化運動的熱潮，西方國家開始在公共服務領域引入市場競爭機制，以此提高公共服務質量，降低社會福利支出。我國在20世紀末引入政府購買公共服務制度，經過十多年的發展，已在公共衛生、文化、教育等多個領域同社會力量進行了購買合作。近年來，為了滿足社會公眾對公共文化產品的需求，彌補當前圖書館公共服務體系的缺陷，各地政府開始嘗試與社會力量進行合作，購買所需的圖書館相關服務。

我國政府購買圖書館公共服務的理論和實踐尚處于探索階段，當前國內關于政府購買民間圖書館公共服務的研究還處于對購買原因、意義、模式方面的理論探討階段，并且理論論述多是從政府的角度闡述其購買的背景及意義，缺乏對民間圖書館的優勢與需求的討論，缺乏具體的案例分析與研究。民間兒童圖書館是民間圖書館的重要組成部分，政府購買民間兒童圖書館公共服務是兩者互利共贏的舉措。因此，本文從探討政府與民間兒童圖書館合作的契合點出發，以現有的一些購買案例對政府購買民間兒童圖書館公共服務的實踐進行調查分析，以期對政府購買民間兒童圖書館公共服務這一新型公共服務供給模式做一些探索。

1　政府與民間兒童圖書館合作的契合點

政府與民間兒童圖書館合作的達成，既有國家、社會利益的需要，也與民間兒童圖書館自身的特色和需求有關。

1.1 政府購買服務的原因

1.1.1 實現政府職能轉換的需要

轉變政府職能是全面深化改革的重要方面，實現政府職能轉換要解決的核心問題就是政府與市場的關系問題。

習近平總書記在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上指出，實現政府職能轉換就要切實加強和優化公共服務，創新公共服務供給方式，“把政府職能轉到為市場、社會主體創造平等競爭環境和提供上來，對市場和社會能夠生產和提供的公共產品，允許和鼓勵市場主體和社會組織參與到公共服務市場中”，利用市場和社會機制提高公共服務數量和質量，“形成政府購買、市場和社會提供的公共產品供給機制”[1]。政府向社會力量購買兒童圖書館公共服務可以創新社會管理方式、精簡事業編制人員，由此可以減少政府提供這部分公共服務產品的成本、提升服務供給的效率和質量。

1.1.2 國家發展政策的推動

2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，要讓人民群眾享有更多的文化發展成果，倡導全民閱讀，建設書香社會[2]。“倡導全民閱讀”已經連續兩次被寫入政府工作報告中。可見政府對全民閱讀計劃推進的重視。“全民閱讀”計劃的徹底實現就是要從小培養兒童的閱讀習慣，2011年，國務院印發的《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》提出，要培養兒童的閱讀習慣，增加兒童閱讀的時間和數量，使90%以上的兒童每年至少閱讀一本圖書；要增加社區圖書館和農村流動圖書館的數量，積極鼓勵并引導兒童主動讀書，廣泛開展圖書閱讀活動[3]。社區及偏遠地區兒童圖書館、圖書室、閱覽角的建設單純依靠政府的力量短期內是無法實現的，為此，國家積極鼓勵民間資本參與文化事業，建設圖書館、文化館等公共服務設施，并出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求“地方各級政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作”[4]。

1.1.3 兒童教育發展的需要

現代兒童心理學發展研究表明，兒童智能的發展存在不同的敏感期，閱讀的敏感期大概出現在4歲半～5歲半，在這個時期，兒童學習閱讀的技能會比較容易，更易形成終生閱讀的習慣。兒童的早期閱讀，尤其是以圖畫為主的繪本閱讀有利于加快兒童大腦的發育和成熟，促進其思維的發展，有利于培養兒童的觀察力和想象力。并且，在公共閱讀場所開展閱讀、親子活動，可以使孩子接觸到一些日常生活中不易接觸到的人際和社會關系情境，有助于培養孩子的初步社會交往能力。

隨著社會經濟的發展，社會競爭壓力不斷增大，倍感壓力的80后、90后父母越來越重視對子女的教育，他們會投入大量的資金購買兒童閱讀圖書，及早讓孩子接觸各種讀物，陪同子女參加各類兒童培訓教育、智力開發活動。但是由于圖書資源的更新速度較快，購置成本較高，尤其是英文原版圖書的價格一般比較昂貴，這勢必會給單個家庭造成一定的經濟負擔。此外，出于兒童教育提升的需要，書刊的重復閱讀率一般比較低，書刊的浪費情況比較嚴重。因此，提供兒童閱讀服務及各類活動的兒童圖書館成為家長培養孩子閱讀習慣、開拓視野的首選場所。

1.1.4 兒童閱讀公共服務供給的不足

文化部最新公布的統計數據顯示，截至2014年末，我國共有108家公共兒童圖書館，主要集中在中東部地區，西部地區較少，青海、寧夏、西藏、新疆等地還未建有公共兒童圖書館[5]。現有的公共兒童圖書館基本都分布在城市市區內，以市區內的兒童為主要服務對象，服務輻射范圍狹小，偏遠社區的兒童根本無法享受其服務；而且受館內空間的限制，兒童圖書館的容納能力非常有限。例如，合肥市少兒圖書館自2001年成立以來，已經擁有持證小讀者15 000名，每年接待小讀者近40萬人次，尤其是在寒暑假及雙休日，館內僅有的140個座位每日接待讀者量最高在2 000人次，這遠遠超出了圖書館的實際容納能力，存在巨大的安全隱患，因此從2012年6月開始該館不得不暫停辦理借閱證[6]。

雖然國家近年來大力發展公共文化事業，社區圖書館如雨后春筍般出現在城市的各個小區中，但很多社區圖書館都存在著藏書量少、書刊更新速度慢、開放時間短、專業人才缺乏、設備簡陋、管理不善等問題。作為社區圖書館的主要使用者之一，兒童無法從中獲得豐富、及時、有針對性的圖書，而且專業人員的缺乏也導致社區圖書館難以采取有效的措施來吸引兒童的參與，難以使其成為兒童學習、交流的重要場所。

1.2 民間兒童圖書館的優勢與需求

在國家政策和社會需求的聯合推動下，規模不等的民間兒童圖書館在各地不斷涌現。這些圖書館以社區學齡前兒童為主要服務對象，以繪本為主要服務介質，在一定程度上彌補了公共圖書館的不足，推動了兒童閱讀的發展[7]。總體來說，民間兒童圖書館具有以下方面的優勢與訴求。

1.2.1 貼近社區

據2015年8月發布的《中國繪本閱讀地圖》統計顯示，全國可獲取信息的繪本館高達2 805家，除西藏外，全國31個省、市、自治區都開辦有繪本館，北京、江蘇、山東等地的繪本館已經超過100家[8]。其中，皮卡書屋、咕嚕熊、繪本TAXI、老約翰等多家民間兒童圖書館已在全國各地設立多個分館。這些兒童圖書館大都分布在城市的各大社區、居民樓中或通過網絡為當地兒童提供繪本的借閱，承擔了社區圖書館的職能，“貼近社區”是民間兒童圖書館受歡迎的主要原因。社區兒童閱讀服務是公共兒童圖書館服務的薄弱環節，而民間兒童圖書館以0～12歲社區兒童為主要服務對象，恰好彌補了兒童閱讀公共服務資源的不足，尤其是在新疆、內蒙古這些公共兒童圖書館設施嚴重不足的中西部地區，民間兒童圖書館對當地兒童的閱讀發展起到了非常好的推廣作用，有利于推動當地兒童圖書館事業的發展，推進圖書館服務均等化的實現。

1.2.2 服務獨具特色

繪本是民間兒童圖書館的主要服務載體。繪本是一類以繪畫為主，并配有少量文字的讀本，在這里畫面即情景，圖畫不只是文字的補充與點綴，而是圖書的命脈。繪本豐富的圖畫語言更加符合兒童形象性思維的特點，更易引起孩子的閱讀興趣，激發孩子的想象力，培養孩子的創造力，被國際公認為最適合幼兒閱讀的圖書[9]。

當前，民間兒童圖書館主要以繪本為對象開展閱覽、借閱、售書等服務，以親子閱讀為主要特色，通過豐富的日常講座、故事會、手工等活動吸引社區兒童和家長的參與，使孩子在輕松、快樂的氛圍中體驗閱讀之樂。民間兒童圖書館擁有的繪本藏書量及圖書的更新速度是一些公共兒童圖書館還未達到的，而且由于其服務社區的定位，能夠為每位兒童提供更為充足的活動空間及專業化的導讀服務。

1.2.3 管理實踐經驗豐富

民間兒童圖書館的創建者以愛書的兒童父母、閱讀推廣人及繪本出版機構為主，他們是一群致力于推動國內兒童早期閱讀，為兒童提供優質繪本借閱、出售服務的推廣者和實踐者，一些連鎖兒童圖書館的運營者在多年的辦館實踐中積累了豐富的管理和活動舉辦經驗。民間兒童圖書館在發展伊始就是應社會需求而生的，能夠針對兒童的興趣和需要配置相應的資源，并能開拓思維提供個性化的創新服務，在經營管理方面也富有經驗，可以彌補政府機構在開展兒童閱讀推廣方面的不足。

1.2.4 自身發展需要

大部分民間兒童圖書館都以公益服務為主要目的，免費或者僅收取少量費用以保障運營，雖然一些民間兒童圖書館已在全國各地建立了多家分館，但是高額的房租、圖書的損耗與補充成本、水電費的支出仍然困擾著這些兒童閱讀服務的推行者。盡管社會上的部分愛心人士、企業家也會對這些圖書館進行一定的資助，但這些資助來源的穩定性和持續性不足，難以保證民間兒童圖書館長期發展的需要，尋求政府的資助、努力成為圖書館公共服務體系的組成部分是解決其當前發展困境的根本路徑。

2　政府購買民間兒童圖書館公共服務的實踐

為了發展當地的公共文化事業，保障當地兒童享有更多的公共文化資源，豐富社區兒童的精神文化生活，在國家政策的支持和保障下，近兩年一些地方政府開始積極謀求與民間兒童圖書館的合作，或為民間兒童圖書館的發展與運營提供一定的場地和資金，以保障民間兒童圖書館能為社區兒童提供持續、優惠的優質服務；或以外包方式將公共圖書館中的兒童服務管理項目交由民間兒童圖書館進行具體管理運營。其中，北京市東城區皮卡體育路街道中英文少兒圖書館、第二書房金中都分店、悠貝親子圖書館參與運營建設的北京朝外社區圖書館、東城區總布胡同社區圖書館、重慶北碚圖書館及安徽繁昌圖書館，都是比較典型的案例。

2.1 購買主體

民間兒童圖書館的主要服務對象是社區內的兒童，因此，區縣文化委員會是購買民間兒童圖書館服務的主要領導機構，其根據當地公共文化事業發展的政策與需求，制定計劃、選擇合作方式，對服務承接方進行考察，與服務承接方進行談判、合作。在區縣文化委員會的牽頭領導下，民間兒童圖書館所在的街道文化服務中心、住房建設部等部門給予水電費、房租等方面的優惠，公共圖書館根據情況提供圖書資源、設施設備的供給。2014年1月2日，在北京朝陽區文化委員會的牽頭領導下，朝外街道文化服務中心、朝陽區圖書館與民間兒童圖書館——悠貝親子圖書館正式簽署了《社會力量參與朝外地區圖書館運營合作協議書》，就三方的合作內容、合作方式進行了約定[10]。

2.2 合作對象

從政府購買民間兒童圖書館公共服務的合作對象來看，這些圖書館兼有公益型和營利型兩種類型，其創建者一般兼有孩子父母和民間兒童閱讀推廣人的雙重身份。

北京市東城區皮卡體育路街道中英文少兒圖書館是體育路街道文化服務中心與皮卡書屋合作經營的一家社區圖書館。服務承接方皮卡書屋最初是由4位海歸媽媽創建的民間公益性社區兒童圖書館。該圖書館以“親子閱讀”為主要服務內容，英文繪本收藏是該圖書館的特色所在，當地的中小學經常聯合皮卡書屋開展英文繪本的閱讀活動。經過近10年的發展探索，皮卡書屋已經形成了社區圖書館運營模式，在全國擁有5家分館[11]。

悠貝親子圖書館是國內第一家以社會力量參與公立社區圖書館運營、參與公共文化建設的民間兒童圖書館，是一家擁有自主研發培訓體系和閱讀推廣人認證資質的專業閱讀推廣機構，致力于為0～8歲兒童提供專業的親子閱讀服務，幫助兒童建立良好的閱讀習慣，每年開展數萬場故事會、數千場延伸閱讀和講座沙龍分享活動，目前已在全國近30個省擁有近300家加盟館[12]。

2.3 購買方式和內容

政府購買圖書館服務的主要方式有政府資助、政府委托、政府采購和合作建館[13]，當前在政府購買民間兒童圖書館公共服務的實踐中采取的主要方式是政府資助和政府委托兩種方式。

北京市東城區皮卡體育館路街道中英文少兒圖書館是政府采取給予皮卡書屋一定的物資和資金幫助的方式來支持其發展。具體方法是：東城區體育館路街道為圖書館的運營提供一定的啟動資金、免費的活動場地并承擔水電費開銷；皮卡書屋負責以專業化的方式進行運營并承擔日常管理工作，同時確保以低于市場的優惠價格為附近居民提供服務，街道管轄范圍內的“低保家庭”則可以享受免費服務[14]。

政府與悠貝親子圖書館的合作是采取政府委托的方式，即政府將公共圖書館的日常管理業務以外包方式委托給民間兒童圖書館。具體做法是：由政府部門制定服務標準、考核方法并承擔運營過程中產生的費用，悠貝親子圖書館承接的主要業務是提供每天的故事會分享，每周的“繪本之旅親子閱讀”主題活動，每月的父母沙龍講座，跟隨流動圖書車的移動故事會及其他圍繞親子閱讀開展的活動[15]。

2.4 購買效果

北京朝外社區圖書館由朝陽區圖書館直接管理，擁有豐富的館藏和齊全的設施設備，并專門開辟有少兒閱讀區。但據朝陽區圖書館的統計，2013年下半年，朝外社區圖書館只有107名讀者光顧，其中僅有3人新辦圖書證；2014年1月，朝陽區圖書館、朝外文化服務中心與悠貝親子圖書館簽署三方合作協議后，悠貝親子圖書館在上半年主導舉辦的42場免費兒童閱讀推廣活動就吸引了1 230位兒童和家長的參與；通過這些活動的成功舉辦，2014年上半年，朝外社區圖書館的借閱人次達到了477人，是去年同期的近4倍；新增69名讀者辦理圖書館證，是去年同期的20多倍[16]。由此可見，政府購買民間兒童圖書館公共服務確實在提高公共兒童圖書館服務質量與吸引力方面起到了很好的效果。

政府購買民間兒童圖書館公共服務既履行了政府的文化服務職能，又能夠為當地居民提供便捷的就近服務，滿足了兒童及其家長的文化需求[17]。這種民營公助、政府購買服務的運營模式打破了政府壟斷公共服務的局面，有助于降低政府置辦社區兒童圖書館資源的成本，并且引入專業化的市場運營團隊更有利于提高服務質量，降低社區兒童享受服務的成本，讓圖書館真正吸引周邊社區兒童與父母的積極參與，切實推進全民閱讀計劃的實現。

3　政府購買民間兒童圖書館公共服務中存在的問題

政府購買公共服務在我國尚屬于探索階段，政府的購買經驗不足。我們通過對已有購買案例的調研分析發現，政府在購買過程中存在著購買流程、標準不透明等信息公開方面的問題，在購買民間兒童圖書館公共服務后，政府在績效評價和監督方面也存在著問題。

3.1 信息公開問題

我國于2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》雖然規定縣級以上各級人民政府及其部門應主動公開政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況[18]，各地政府也已經在采購網站中公布了許多公共圖書館外包服務的招標文件和中標結果，但在對民間兒童圖書館的資助與合作方面，目前可查詢到的信息非常少。政府在選擇合作的民間兒童圖書館時是基于何種考慮，選擇的標準和原因有無固定的篩選流程，資助資金具體的流向、分配與使用情況都未有具體的公開說明。政府購買公共服務就是要將競爭和市場機制引入公共服務提供中，以提高公共服務的質量和效率，如果政府購買不透明，不能體現市場競爭性和公平性，與購買對象之間存在一些利益關系，必將影響政府購買行為的深入發展，影響所購服務的質量和成本，最終將無法達到服務民眾的效果，影響政府的形象。

3.2 監督與評價問題

當前，政府購買民間兒童圖書館公共服務后的監督與評價機制并不健全。在實際操作中，政府在與民間兒童圖書館簽訂合同后，往往不能切實有效地監督合同的執行在政府與民間兒童圖書館信息不對稱的情況下，政府購買民間兒童圖書館公共服務很有可能產生道德風險問題，即服務承接方——民間兒童圖書館很有可能因增加自身效用最大化的需要而私自挪用款項或降低服務質量和采購物品的標準。這將嚴重違背政府購買民間兒童圖書館公共服務的初衷，造成政府資金的浪費，影響公眾的滿意度。

對于民間兒童圖書館提供服務的數量、質量如何，政府也沒有一套完整有效的績效評價審核機制。政府從民間兒童圖書館手中購買公共服務是否真的能夠節省政府開支，是否真的能夠取得更好的成效，這些問題還沒有得到實踐成果的驗證。

4　對策與建議

4.1 提高信息透明度，引入公平競爭機制。

政府部門在選擇合作的民間兒童圖書館時，可參考《中華人民共和國政府采購法》中的相關規定，遵循公開透明、公平競爭原則，采用公開招標和競爭性談判的方式，將選擇的具體標準、所選對象的資質公之于眾，在需求調查的基礎上，結合國家的指導意見、地區文化發展原則尋找合適的合作伙伴，優先選擇公共兒童圖書館建設滯后或服務狀況不佳地區的民間兒童圖書館進行合作，制定一套涵蓋需求認知、資格審查、信息公開、合作建立、績效評估于一體的完整的購買流程。

政府部門應加強對信息公開相關責任人員的培訓，通過各種形式的培訓與交流活動，提高工作人員對該項工作的認識及業務能力，加強對購買民間兒童圖書館公共服務的相關政府部門的督查力度，敦促其及時、詳盡地公開購買流程、內容及相應支出的執行情況。

4.2 完善監督激勵機制

對于民間兒童圖書館的監督，政府可以采用圖書館理事會制度，由民間兒童圖書館的經營者、政府人員、志愿者、家長及其他利益相關者共同組成理事會，共同討論有關圖書館運營、發展事宜，制定圖書館的規章制度并監督執行。讓社區居民參與到民間兒童圖書館的運營管理中，這樣有助于從多角度對民間兒童圖書館的工作進行督查，確保服務質量，并能及時調整圖書館的服務方向。

在民間兒童圖書館開展的服務取得一定的成效后，政府可采取加大資金資助力度、給予更多的運營管理權限、拓寬合作內容等方式激勵民間兒童圖書館不斷提高自身的服務能力與水平，從而提升服務質量。

4.3 建立科學的評價體系

政府首先應制定詳細的評價標準并確保執行，承接服務的民間兒童圖書館應定期向負責的政府部門提交經費使用情況、經營數據統計結果，由政府部門對該項目的執行結果進行審核、評估，以確定該項支出的成效是否符合預期，明確改進方向；其次，應定期對民間兒童圖書館的服務對象進行調查，了解他們對服務的滿意程度，從讀者角度對政府購買的民間兒童圖書館公共服務進行評價；第三，可引入“第三方評估”機制，由獨立的第三方對民間兒童圖書館的履約情況進行評估。由此，建立一套主觀與客觀、定性與定量相結合的合理的評價體系，為民間兒童圖書館的服務提供可遵循的標準，也有利于對政府的購買行為進行績效評估。

5　結　語

民間兒童圖書館在兒童閱讀方面的推廣實踐有力地推動了政府部門對兒童閱讀服務的重視。政府購買民間兒童圖書館公共服務，一方面，可以完善當地的公共文化服務體系，彌補兒童閱讀公共資源的缺口，滿足當地兒童的精神文化需求；另一方面，政府的資助和監督管理可以規范民間兒童圖書館的運營，使其真正發揮社區圖書館的作用，成為全民閱讀計劃推進的助力者，推進“書香社會”目標的實現。

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[中圖分類號]G258.7

[文獻標識碼]A

[作者簡介]

王 衛 女，1966年生，現工作于北京師范大學政府管理學院，副教授，已發表論文20余篇。

張曉梅 女，1989年生，北京師范大學政府管理學院2013級情報學碩士研究生。

閆 帥 男，1991年生，北京師范大學政府管理學院2014級情報學碩士研究生。

[收稿日期：2015-11-26]

Study on the Government Purchase of Public Service of Non-Government Children Library

[Abstract]Government purchase of public service of non-government children library is not only the need of national and social interests, but also the result of own advantages and development needs of non-government children library.It is also an important measure to make up the lack of public service supply and promote the national reading plan.Through the purchase of the case, the purchase of the main body, the object of cooperation, the mode of purchase and content, the effect of the purchase of the analysis shows that problems set in information disclosure, supervision and evaluation.In order to solve the above problems, China should start from the following aspects: improving information transparency, introducing the mechanism of fair competition; perfecting the supervision and incentive mechanism; establishing a scientific evaluation system.

[Key words]Government purchase; Non-government children library; Public service