轉基因食品標識的爭論及得失利弊的分析與研究

高煒，羅云波

轉基因食品標識的爭論及得失利弊的分析與研究

高煒，羅云波

2015年7月23日，美國眾議院批準了一項名為《安全和準確的食品標識法案2015》（Safeand Accurate Food Labeling Act of 2015）的法律草案（編號H.R.1599），旨在為美國設置全國統一的轉基因標識政策，禁止各州和地方政府對轉基因食物進行強制標識。該法案于2015年3月首次拿到眾議院進行介紹，之后分別在7月16日和21日經過眾議院農業委員會的修訂和補充，于7月23日獲得眾議院通過，贊成與反對票數為275∶150。

此新聞一經傳出，立即受到廣泛關注。這是因為美國不僅是轉基因作物的種植大國，轉基因食品的消費大國，同時也是轉基因農產品的出口大國，美國政府對轉基因政策的一舉一動都牽動著全球廣大消費者的心?；诖?，本文以美國轉基因食品生產和標識管理為主線，結合世界上其它國家和地區的轉基因食品標識管理，來分析近些年轉基因標識之爭的焦點和相關政策的變化。

1　美國轉基因作物商業化現狀

美國是世界上轉基因技術最領先的國家，也是轉基因技術應用最為廣泛的國家。據統計，2014年，美國轉基因作物種植面積為7310萬hm2，占全球轉基因作物種植面積的40%，位居第一。其中，抗旱玉米種植面積達到27.5萬hm2，相比2013年的5萬hm2增加了約5.5倍，顯示出農民對轉基因技術的強勁需求。此外，自轉基因技術商業化種植以來，美國轉基因作物的種植面積一直處于上升的狀態，資料顯示，在2014年，約94%的大豆、93%的玉米、96%的棉花都是轉基因作物。

以主要的大田作物（大豆、玉米和棉花）來看，美國轉基因作物的平均種植比例達94%。如此高的比例，顯然是因為轉基因作物的種植給美國農業帶來了巨大的收益：從1996年美國率先將轉基因作物商業化種植，至2013年，轉基因作物為美國農業至少帶來了584億美元的收入，這大約是全球農業在同一時期的收入的44%。同時，種植轉基因作物能減少蟲害問題，降低農藥使用量以及有利于環境保護和促進農業的可持續發展等。

2　美國轉基因食品生產和消費現狀

美國的農業人口比例僅為2%，然而不僅養活了3億美國人，還使美國成為世界上最大的農產品出口國。這其中高科技——轉基因技術的貢獻非常大，根據英國農業經濟學家Graham Brookes的統計數據，截止到2012年，僅抗蟲玉米這一性狀就使美國的玉米產量累積增加了7%。作為世界上大豆和玉米最大的生產國和出口國，下面以這兩種作物為例來分析美國轉基因食品生產情況。

2.1大豆的生產和消費

大豆是全球普遍種植的油料作物，雖然原產于中國，但如今美國是世界上最大的大豆種植生產和出口國。

從2010到2014年，近5年來美國大豆平均年總量的50%用于國內壓榨，約43%用于出口，制種約占2.5%。美國大豆總量和出口量在近10余年增長較快，用于國內壓榨的量一直在平穩上升并接近50%。據此可以推斷，每年大概有4000多萬t大豆用于壓榨，即留在美國國內。這4000多萬t大豆里轉基因大豆大概能占多少呢？據國際農業生物技術應用服務組織（ISAAA）統計資料顯示，近3年轉基因大豆平均約占美國大豆種植面積的93%，即8000多萬t都是轉基因大豆，僅600多萬t是傳統育種大豆。即便600多萬t傳統育種大豆全部用于國內壓榨，美國人民每年仍需消費3000多萬t轉基因大豆。另外，近4000萬t轉基因大豆全部出口。

在美國，大豆的主要加工方式是壓榨，之后得到大豆油和豆粕。3000多萬t轉基因大豆壓榨后可產生600多萬t大豆油和2000多萬t豆粕。據統計，僅有約8.5%的大豆油用于出口，其余的大豆油都留在國內消費，這其中74%左右用在食品、飼料和加工行業。這是因為大豆油是全世界最大的植物油來源，經精煉、漂白和脫色的大豆可進一步加工生產烹調油、起酥油、人造奶油、蛋黃醬、沙拉醬，以及以脂肪和油脂為基本原料或者以脂肪或油脂作為主要成分的各種產品。豆粕不僅可飼用，而且利用低溫脫溶大豆粕為原料生產大豆分離蛋白，更是廣泛應用于肉類制品、乳制品和面制品中，以提高蛋白含量。

2.2玉米的生產和消費

除了大豆，美國也是世界上最大的玉米生產和出口國。在20世紀90年代，玉米（不包括爆米花用玉米或甜玉米）約占美國全部農產品出口價值的11%。到2008年，這一比例增長到創紀錄的12%。雖然近些年由于玉米價格波動等因素使得這一比例下降到6%，但不可否認，玉米不僅在食用消費中發揮著重要作用，也為美國農業和農民帶來了巨大的經濟收益。玉米是世界上重要的食糧之一，現今全世界約三分之一的人以玉米籽粒作為主要食糧。此外，玉米籽粒也是重要的工業原料，通過初加工和深加工可生產二三百種產品。在美國，玉米用作飼料的比例較高，同時也是重要的生產燃料乙醇的原料。

從2010到2014年，近5年來，美國平均年玉米總量的80%用于國內消費，約40%（即15000多萬t）直接或間接進入食物鏈被消耗。根據ISAAA的統計數據，2010—2014年，美國玉米平均93%為轉基因玉米，也即年平均大概只有2000多萬t是非轉基因玉米。直接食用和制種部分所需玉米年平均3500多萬t，即使所有非轉基因玉米留在國內使用，也不能滿足人們的食用消費需求。

2.3其他轉基因食品的生產和消費

除了大豆和玉米，美國還是甜菜、油菜和棉花的種植大國。根據統計，從2010—2014年，美國甜菜的總種植面積為48.5萬hm2，其中轉基因甜菜的比例從2011年的95%上升到2014年的98.5%。2014年，轉基因油菜的種植比例約為94%，而轉基因棉花的種植比例為96%。其中，甜菜的主要產品是糖，在美國每年消費的糖中甜菜糖占一半以上。眾所周知，糖是生活中不可缺少的營養物質，也是食品、飲料和醫藥工業的重要原料。此外，油菜籽油是廣泛應用的一種食用油，棉籽油精煉后也可供人食用。

綜上所述，美國不僅是世界上轉基因作物種植面積最大的國家，也是轉基因食品的最大消費國，其原因是含有大豆、玉米、甜菜和油菜等原料的絕大多數食品來自轉基因植物。據統計，美國人的日常餐飲中包括谷物、肉制品、各種面制品、糖漿、奶酪和沙拉醬在內的約70%的食物都包含轉基因成分。

3　美國轉基因食品監管體系

上述以大豆和玉米兩種作物為例說明美國轉基因食品的生產和消費情況，已非常清晰地表明自轉基因作物商業化以來，轉基因食品就普遍存在于美國人的日常生活中。然而，為何近年來對于轉基因食品要求強制標識的呼聲越來越多？這是否是因為美國轉基因食品監管體系和政策發生變化？下面簡單介紹美國轉基因食品的監管體系。

3.1監管機構和法律依據

美國的食品監管經過上百年的發展，迄今建立了一個比較完善的監管體系。其監管的理念是以科學實證為原則，只有科學證據證明某種風險確實存在并可能導致損害時，政府才會采取必要的管制措施。此指導原則同樣適用于轉基因食品。

根據1986年白宮科技政策辦公室發布的《生物技術監管協調框架》，美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，FDA）主要負責監管使用生物技術生產的食物產品。此外，相關的監管機構有美國農業部（USDA）依據《植物保護法案》對轉基因生物進行管理，防止其成為有害生物，具體由動植物衛生檢驗檢疫局（APHIS）負責。美國環保局（EPA）則依照《聯邦殺蟲劑、殺菌劑、和殺鼠劑法案》對所有種類殺蟲劑的審查和管理，包括轉基因微生物農藥和植物內置式農藥（如抗蟲、抗除草劑轉基因生物），保證其安全性。FDA監管活動的最重要法律依據是《聯邦食品、藥物與化妝品法》（Federal Food，Drugs and Cosmetic Act，FFDCA）。據此保障轉基因生物產品作為食品包括食品添加劑或飼料的安全性。

1992年，美國FDA首次出臺《關于源自新植物品系的食品的政策申明》。該政策申明與《協調框架》一致，目的是大力促進生物技術發展，減少公眾對轉基因生物的擔憂。該監管辦法的核心理念是傳統上用于傳統植物育種作物食品的監管辦法同樣適用于轉基因食品，因為：不論食品的生產方法如何，監管主要是基于食品的客觀特性……，審查安全問題時考慮的關鍵因素應是食物產品的特性，而非制造過程中是否使用新的方法。該政策適用于轉基因食品的售前審批和標識并一直沿用至今。此外，依據FFDCA權限，FDA只能要求標簽上的信息準確無誤且“具有實質性”。在1992年的聲明中，FDA指出，創造食品的過程通常是不需要在標簽上顯示的“實質性”事實，也沒有任何信息顯示，使用這些新方法生產出的食品與其它食品有任何顯著的區別，或者作為一個類別，使用新技術生產出的食品相比使用傳統育種技術生產的食品存在任何不同的或更大的安全隱患?；诖嗽颍現DA認為，培育新植物品種的方法（包括使用重組DNA技術在內的新技術）并非正常情況下的實質性信息……通常不會被要求在食品標識中披露。

2001年，FDA又發布了指導草案，允許行業自愿標識包含任何轉基因成分的標簽。這份指導草案稱，要證明完全不含轉基因成分是不可能的，因此禁止聲稱食品是“非轉基因的”。草案還指出：“標識某食品是非轉基因的，表達或暗示該食品的優越性（更安全或更高質量）將會產生誤導”。FDA表示，沒有證據顯示轉基因食品“不同于其它傳統食物，或者新技術開發的食品比傳統育種植物有更大的安全問題”。既然通過轉基因生產的食物和傳統食物沒有實質性的區別，那么就沒有標識轉基因食品的必要。從最初發現至今20年來，FDA審查了超過100起轉基因事件，然而沒有任何證據或數據使其改變該立場。

對于某些特殊情況，FDA也明確可能需要轉基因標識。具體而言，“如果一個新的植物品種制成的某種食品與其傳統對照物不同，以至于通用或常用的名稱不再適用，或者，如果存在必須提醒消費者注意的安全或使用問題”，則會要求標識。比如，假設一種花生蛋白通過基因工程技術被添加到一種西紅柿中，除非生產者能夠證明沒有因該花生基因所致的過敏風險，否則該產品需要標識，以提醒對花生過敏的人們該轉基因西紅柿可能存在致敏風險。截止目前，FDA未就轉基因食品提出任何此類針對特定安全或使用問題的標簽要求。

3.2監管流程

對于轉基因食品的監管，美國FDA建立了一個自愿咨詢程序，分為早期食品安全評估（EarlyFood Safety Evaluation，EFSE）和生物技術上市前備案（Pre-Market Biotechnology Notification，PBN）。FDA的咨詢程序雖屬于自愿程序，但基本上在美上市的轉基因產品都經過FDA的咨詢。在轉基因生物的研發早期，FDA建議技術開發商就轉入的新蛋白與FDA進行早期食品安全評估。如果認為新轉入的蛋白被認為是安全的，那么當這個蛋白被轉入其它植物中時，就不需要再次進行早期食品安全評估。這兩個層次具體如下：

1）轉基因食品新表達蛋白的早期咨詢制度。為應對轉基因生物田間試驗可能造成的無意混雜，FDA鼓勵研發者在研發前期進行咨詢。早期咨詢主要針對轉基因食品新表達蛋白的過敏性和毒性，主要包括：新表達蛋白的名稱、特性和功能，新表達蛋白的食用歷史，遺傳材料的特性和來源，新表達蛋白改造的目的及其影響，新表達蛋白與已知過敏原和有毒物質的氨基酸序列比對，新表達蛋白穩定性及其體外對酶降解的抗性。FDA收到申請后15個工作日做出受理答復，120日內對申請評價做出答復。

2）轉基因食品上市前的咨詢制度。研發者完成自我評價后，可以向FDA申請轉基因食品上市前的咨詢。上市前的咨詢同時針對新表達蛋白和轉基因生物，新表達蛋白資料包括蛋白特性、來源、潛在毒性和過敏性、日常暴露量和營養組成等；轉基因生物資料包括遺傳穩定性、營養和有毒物質的組成等。FDA收到申請后30日內做出受理答復，審查時間為6個月左右。事實上，所有擬上市的轉基因產品都會去“咨詢”并獲得答復。

3.3權威科學組織對轉基因食品的結論

部分消費者和組織要求美國對轉基因食品進行強制標識，或許是因為對轉基因食品的風險存在顧慮。實際上，自轉基因作物商業化以來，經過美國上述監管機構審查的轉基因產品并沒有發現1例轉基因而導致的安全事件。國際權威的科學組織對此也早有結論，然而這都被相關活動人士故意忽略了。

例如：世界衛生組織（WHO）認為“廣大民眾使用批準上市的轉基因食品，未見對人體健康產生任何影響”；歐盟對此也表示“歷時逾25年，500多個獨立科研團體參與的130多個科研項目得出的主要結論是：生物技術，特別是轉基因技術與傳統作物育種技術安全性相當”。

對于強制標識，美國科學促進協會（AAAS）表示“目前要求標識含有轉基因作物植物（俗稱轉基因作物或轉基因生物）衍生產品的食品的這些努力，并非由轉基因食品實際危險的證據所驅動。事實上，科學事實是很清楚的：依靠生物科技——現代分子技術進行的作物改良是安全的。相反，這些倡議由多種因素驅動，包括認為此類食品有些‘非天然’且具有潛在危險，希望通過立法要求附著提醒標簽以獲得競爭優勢等。另一個作為標識理由的錯誤觀點是轉基因作物未經檢驗?！?/p>

美國醫學協會（American Medical Association，AMA）也發表申明稱“從科學意義而言，對轉基因食品進行特別標識不合理。生物工程食品已被食用近20年，在此期間，沒有任何同行評審文獻報告證實其對人類健康有任何明顯的影響。”

4　轉基因食品標識的爭論

上述分析表明，美國轉基因食品監管體系和政策近些年并沒有限制和禁止轉基因作物和食品。這是由于美國國內糧食生產和使用現狀說明美國農民特別偏愛轉基因，使得直接反對轉基因的活動獲得的關注度有限，因此反對轉基因作物和食品的活動人士把強制標識作為他們努力的核心。

4.1美國各級政府層面對轉基因標識的態度

從聯邦政府層面看，因缺乏科學依據，藥品食品監督管理局（FDA）自1992年起就堅持不采用強制標識。數年來美國國會雖然多次收到立法提案，建議強制執行轉基因標識，但是進展甚微。反對轉基因食品的人士則尋求從州政府層面進行立法游說，這引發了聯邦、州乃至相關行業等之間的爭論與斗爭。在過去的10年里，至少有25個州曾考慮過要求強制標識的建議，然而大多數都沒有通過。加利福尼亞于2012年11月提出第37號提案，要求對轉基因食品進行強制標識，最終以51.4%對48.6%失敗?？屏_拉多州于2014年11月由67%對33%沒有通過類似的105號提案。然而，2013年6月，康涅狄格成為首個頒布廣泛轉基因食品標識立法案的州，其規定：只有當東北部的其它4個州（其中一個必須與康州接壤）采取類似要求，該法案方可生效。2014 年5月，佛蒙特州通過法案H.112，要求在該州銷售的，用基因工程技術生產的食品貼上轉基因標識，該法案沒有其它附加條件，將于2016 年7月1日生效。從佛蒙特州的轉基因標識法案可以看出轉基因標識背后的利己主義和不一致性。該州是奶業比較發達的州，然而其標識法案不要求對用轉基因飼料喂養的奶牛所產的牛奶進行標識，也不要求對用重組凝乳酶生產的奶酪進行轉基因標識。其要求食品中含有轉基因作物壓榨的油或者糖，需要標識，即使其中檢測不出任何外源基因，化學組成與常規作物沒有任何區別。

4.2轉基因標識中的成本和負擔

如前文所述，美國轉基因作物的種植比例非常高，也說明轉基因食品在美國非常普遍，如果要強制標識，那就意味著從農場到餐桌的每個環節的食品生產過程中都要將轉基因與非轉基因食品原料隔離開來，這就增加了極高的成本。如果除了簡單地指出產品是否含有來自轉基因植物的原料，還要求實際性狀的識別具有可追溯性，那么相關成本將被復合計算。另外，如果在農場層面，在運輸和儲存過程中，在食品加工過程中以及在配送過程中未能仔細隔離轉基因原料，將可能導致被處以巨額處罰。有研究實際估算了轉基因與非轉基因食品隔離的成本，結果是：轉基因標識的成本，每年每家將超過100美元。

根據2001年在美國開展的一項調查發現，只有12%的人愿意為該標識支付每年每戶250美元或更多的費用，而61%的人只愿意支付10美元或更少的費用。很少有消費者愿意為轉基因食品標識付出這一代價。

4.3轉基因標識中消費者的知情權和選擇權

消費者的知情權和選擇權似乎是美國轉基因標識之爭的焦點。推動轉基因強制標識的活動人士認為消費者有權知道食物中有什么，只有這樣才能知情選擇購買。支持轉基因強制標識的論據似乎是來自于民意，而實際上，當詢問公眾是否更愿意讓任何類型的信息公開可獲，并暗示不需要承擔額外費用時，幾乎總能得到公眾非常積極的響應，這其實與轉基因的知情權并沒有關系。比如，當詢問消費者是否希望在食品標簽上看到農藥使用信息時，該項民意調查也會獲得非常高的支持率。更有趣的是，如果人們被問及相比轉基因是否更樂意了解農藥信息，結果卻是他們更愿意看到農藥信息，比例是2比1。

另一方面，如前文所述，強制標識的成本很高，這會導致轉基因產品售價太高而無法在高競爭、低利潤的食品市場上立足。此外，此類標識還可能被消費者理解為一項警告，提示轉基因食品的某些不同，從而貶低轉基因食品。再有從食品加工商、分銷商和零售商的角度看，他們將會尋求非轉基因原料的貨源。這在某種程度上會迫使轉基因食品退出市場，從而降低消費者的選擇權。

消費者的知情權和選擇權其實是活動人士用來推動強制標識的一個幌子。這是因為美國農民喜歡轉基因作物，轉基因作物的種植比例非常高，從而使得有機食品行業的增長受到限制，未來增長空間極小。通過資助和推動轉基因強制標識來讓轉基因食品退出，達到消除轉基因作物的目的，這實際上是有機行業的一項應對策略。歐洲就是一個實例，由于推行強制標識，利潤微薄的食品生產商和零售商無法承擔額外的成本和責任風險，只能選擇生產銷售非轉基因食品，從而使得歐洲消費者的選擇限定為購買非轉基因食品。

綜上所述，轉基因標識與消費者的知情權和選擇權無關，這實際上是有機食品產業要把不必要的、沉重的要求強加于轉基因競爭對手，以推動自身的經濟和意識形態效益，實際上是在剝奪消費者的真正食品選擇權。

5　其他國家和地區轉基因食品標識管理現狀

關于轉基因食品的標識，在其他國家也很受關注和爭議。比如歐盟和巴西是定量強制標識，其中歐盟規定轉基因成分超過0.9%，巴西規定轉基因成分超過1%就必須標識；日本是對豆腐、玉米小食品、納豆等24種由大豆或玉米制成的食品進行定量強制標識，閾值為5%；阿根廷和加拿大等則是自愿標識。下面僅以歐盟和日本為例，簡單介紹轉基因食品強制標識管理現狀。

5.1歐盟的轉基因食品標識管理

20世紀90年代的瘋牛病等食品安全事件，導致歐洲人對食品安全問題很敏感，也使得消費者對改變食物制造方法的新技術持懷疑態度，對轉基因食品異常慎重。此外，歐盟不是傳統的農業生產地區，每年從北美或南美進口大量的轉基因農產品。出于保護本地區的食品貿易和保障消費者的食品安全等因素考慮，歐盟對轉基因食品的監管采取“預防原則”。

早在1997年歐盟就通過258/97號條例，對歐盟范圍的所有轉基因產品，包括食品和飼料進行強制標識管理。2002年，歐盟頒布1829/2003號令，又對轉基因標識管理政策進行了修訂。如前所述，歐盟對轉基因標識管理是強制標識，修訂之后的政策規定：在轉基因成分來源獲得歐盟批準的情況下，只要轉基因成分超過0.9%以上就要進行標識，低于0.9%則不需要標識；如果轉基因成分來源沒有獲得歐盟批準，那么超過0.5%以上就要進行標識，低于0.5%則不需要標識。

歐盟制訂強制標識政策的出發點是為了滿足消費者的知情權和選擇權，然而實際上，歐盟的一些超市、商場和食品店因出售有轉基因標識的產品而遭到活動人士的攻擊，因此基本不出售轉基因成分超過0.9%而需要標識的產品。這其實是剝奪了那些想要購買轉基因食品群體的選擇權。

5.2日本的轉基因標識管理

日本作為農產品進口大國之一，其轉基因食品標識管理介于美國的“科學原則”和歐盟的“預防原則”之間。2001年，日本頒布實施了《轉基因食品標識法》，采取按目錄定量強制標識的方法，對主要成分為已經通過安全評價，加工后仍然殘留重組DNA或由其編碼的蛋白質的食品，如在食品原料構成中列前3位并占5%以上需要進行標識，低于5%則不需要標識。

日本的標識管理基本符合日本國情，有兩方面的原因：一是由于轉基因技術的應用對糧食生產貢獻巨大，這對耕地面積有限的日本是非常有利的，因此轉基因技術在日本得到部分支持；二是由于轉基因技術帶來的爭議，使得部分公眾對轉基因食品仍然心存疑慮。基于此，日本采取了折中美國和歐盟的管理辦法。

6　結論與展望

世界上第1例轉基因作物1996年在美國商業化，迄今為止，美國依然是世界上第一大轉基因作物種植國家，轉基因食品消費第一大國。轉基因技術不僅給美國農民帶來了豐厚的收益，還降低了美國消費者的食物消耗成本，增加了選擇權。在轉基因作物大面積推廣應用的同時，有機行業的增長卻受到限制，因此愈演愈烈的轉基因強制標識之爭與其說是科學界和民眾知情權的博弈，倒不如更準確地說是行業之爭的一個縮影。

美國眾議院7月通過的這項編號H.R.1599的《安全和準確的食品標識法案2015》（Safe and Accurate Food Labeling Act of 2015）的法律草案，還需參議院通過，總統簽署，最終才能生效為法律。盡管這項法律真正生效還需時日，反對轉基因的活動人士勢必將制造更多的壓力來推動強制標識。該草案的通過已經給近些年的標識之爭劃上了一個逗號，雖還沒有結束，但已告一段落。

目前我國是世界上唯一采用定性按目錄強制標識的國家。根據農業部轉基因生物標識管理辦法，要求5大類作物的17個產品需要強制標識。自2015年10月1日起開始實行的《食品安全法》第六十九條要求生產、經營轉基因食品應當按照規定顯著標示。我國是轉基因農產品的進口大國，新的形勢對轉基因食品的管理提出了新的要求。了解和分析美國以及國際上其它國家和地區的相應做法，對相關法律法規的理解和執行會有十分重要的借鑒意義，同時也將有益于轉基因食品行業的健康發展。?

【作者單位：中國農業大學食品科學與營養工程學院；農業部農業轉基因生物食用安全監督檢驗測試中心】

（摘自《中國食品學報》2016年第1期）

責任編輯：吳曉麗