淺論權力清單制度的不足與完善

楊雪原

（河南大學，河南 開封 475000）

淺論權力清單制度的不足與完善

楊雪原

（河南大學，河南 開封 475000）

自國務院各部門將各自的行政審批項目的清單進行歸總和公開后，各級地方政府及其各個職能部門也開始陸陸續續地公開各自的各種權力清單，在公開自身權力以使政府正確履行職責，厘清政府與市場、社會關系進而最大程度向市場和社會放權等方面取得了一定成績，但與此同時也難免存在一些不足之處。本文試從地方政府推行權力清單過程中的實際困境入手，分析了權力清單制度在理論上和實踐中各自面臨的若干缺陷，進而從更好完善權力清單制度的目的出發，提出了有利于推進權力清單制度的幾點舉措。

地方政府；權利清單制度；權力制約

一、推行權力清單制度的作用及意義

行政機關公布權力清單，讓公共權力的運行公開化透明化，以使行政相對人清楚地知道政府各職能部門的行政權力及其運行流程，以及相應的權力界限。這樣既方便為人民服務，又方便人民監督，對于我國的行政體制改革、政府轉變其職能及其簡政放權都具有十分重大的作用和意義。

第一，權力清單制度公開了各個職能部門權力的底細，對于陽光政府的建設具有積極的作用。權力清單要求政府的各職能部門將原來履行的各項職能和權力依照法律法規進行梳理分類并逐條登記，將原先表述模糊的職責清晰化。這就摸清了政府各項權力的底細，便于公眾對行政權力運行的實際情況與法律法規之間的差距和公務人員自由裁量權的行使進行監督，對權力的不法使用者起到震懾作用，大大縮減權力的設租尋租空間，為陽光政府的建設奠定一定的基礎。

第二，權力清單制度厘清了職權邊界，規范了權力運行，有利于建設責任政府。權力清單不僅詳細列出了政府權利的各種要素，與此同時，權力清單制度還把進入清單里的各項權利編制其運行的流程，明確了權利運行的各個環節及其相對應的責任事項和責任部門進而使得權利運行體系公開透明化。這樣不僅將政府的權利進行了公開，也將政府機關的行政行為的責任進行了公開，為追究行政主體相應的責任提供了依據和條件。以權力清單制度實現權力運行的公開化、規范化，把不安分的權力裝進權力清單制度的籠子里，促進了責任政府的形成。

第三，權力清單制度優化了權力事項，為政府的職能轉變奠定了基礎。通過清查、審核、梳理、分類、整理等環節，使得政府的各項權力更加精減和優化，提高了行政效率，實現了政府的簡政放權。同時，權力清單制度厘清了政府部門之間、政府與市場之間、政府與社會和政府層級之間的職權邊界，為深化政府機構改革、轉變政府職能、精簡機構編制等提供了重要依據。

二、權力清單制度存在的問題

通過以上論述可以看出，權力清單制度對于陽光政府、責任政府的建設以及政府的職能轉變三個方面都有著極其十分重要的意義，但是毫無疑問，權力清單制度也有不可避免的缺陷。這種缺陷主要表現在權力清單先天理論不足和后天推行實踐困難兩個方面，前者主要是其自身內部性的問題，而后者則主要是外部性的問題。

（一）權力清單先天性理論不足

這類型的問題主要是權力清單產生之前或形成過程中就已經存在的問題，所以稱這些問題是先天性的，同時也是內在性的。這些問題主要集中在權利清單的法律定位不清、制定主體不當、制定程序不公正三個方面。

1.權利清單的法律定位不清

當前，“行政權力進清單，清單之外無權力”等輿論觀點把權力清單的效力與法律的效力等同甚至是相混淆。按照依法行政的要求，行政權只能來源于法律，行政權的使用必須服從法律，并受法律約束。這就很有可能使得沒有立法權的行政部門公布的權力清單和法律產生矛盾。權力清單如果能夠作為行政執法依據，權力清單既不符合法律的制定程序又不符合行政規范性文件的要求，那么其效力從何而來？如果不能，權力清單的效用又會大打折扣，這種矛盾很可能會使行政法部門無所適從，甚至影響法律的權威。

2.權力清單的制定主體不當

就目前實際情況而言，大部分的權力清單都是地方政府從各職能部門抽出部分人員負責制定，然后再聽取其他各方面的意見進行修改。如果政府制定出的權力清單僅僅是用以自我約束，這倒也無可厚非。但是如果要達到監督控制行政權力的目標，權力清單還是由相應的控權主體制定似乎更加具有說服力。如果由政府自己決定其自身的權力舍棄與保留，那么無論是權力清單制定的客觀性或是其執行的公正性恐怕都難以保障。

3.權力清單的制定程序不公正

目前，政府的權力清單的制定過程并沒有統一的標準，一般而言都是由政府自己整理匯總保留的權力事項，然后由法制辦審核，編制辦在聽取法制辦及各方意見之后進行修改，最后審核通過后確認簽章由法制辦進行公布。在這個過程中，政府作為參賽者的同時又兼任裁判，這顯然在程序上是有違自然公正原則的。

（二）權力清單后天性實踐困難

這類問題主要是在權利清單的推行過程由于各方面的種種原因所產生的，因此，這類問題主要是后天性的。這些問題主要集中在人們原有的觀念難以改變、政府制度自身的局限性以及社會條件不夠成熟等幾個方面。

1.人們固有的觀念一時間難以改變

在現實的政治生活中，一些政府官員對權力的來源認識不清甚至扭曲，或將公共權力私有化，或將權力部門利益化，或將權力使用交易化；此外，政府及其官員缺乏“法無授權即禁止”的觀念素養，以官為本、以官為貴、以官為尊的舊思想依然存在。另一方面，人民群眾的“法無禁止即自由”“國家的主人公意識”“民主意識”“權利意識”“法律意識”“政治參與意識”等都有待提高。以上的這些問題都很有可能使得權力清單制度的推行面臨一定的困難。

2.權利清單制度所面臨的制度性問題

由于我國的改革開放是政府主導型的，“大政府”仍有其存在的合理性。但是，權力清單制度旨在把權利關進制度的籠子里，為政府減權瘦身，打造“有限政府”。很明顯，這兩個方面有一定的矛盾：政府一方面要推行權力清單制度，另一方面卻又成為實施權力清單制度的阻力。政府如何正確地確定其履行職能的范圍，并且如何在此范圍內很好地履行其職能，無疑將是權力清單制度推行實施的又一個難題。此外，由于經濟社會的快速發展變化，使得政府面臨的問題也是不斷地更新變化，加上我國的法律制度不甚完善，這就會使得權力清單與經濟社會的發展脫節，顯現出其本身的滯后性。

3.權利清單制度實施所面臨的社會性問題

權力清單制度是要為政府“減權瘦身”，而從政府剝離出來的權力需要一定的社會組織來承接。然而由于我國社會組織發育并不健全，不具備承接政府剝離出來的權力的能力，這種情況將會成為權力清單制度實施面臨的最主要的社會性難題。另外，如上所述，權力清單制度的推行實施無疑是要建立一個透明、有限、責任、廉潔和高效政府，這無疑會阻斷既得利益者獲取利益的渠道和設租、尋租空間，因而權力清單的實施無疑會面臨相當大的阻力。

三、權力清單制度的進一步完善

（一）權力清單先天性問題的進一步完善

以上我們總結了權力清單的不足，因此在這里討論一下對于權力清單的完善措施。權力清單的先天不足主要體現在權力清單的法律定位不清、制定主體不當、制定程序不公正等幾個方面，其中法律定位決定著權力清單的效力，制定主體和程序決定著權力清單的權威性。針對這幾個方面的問題，我們提出以下幾點建議來完善權利清單制度：

首先，對于權力清單的法律定位問題，其核心在于權力清單與法律的關系。從法的判斷標準來看，權力清單并不符合成為法律的各種標準和條件。在依法治國的今天，無論權力清單的制定和實行都要嚴格按照我國的法律要求，不得違背或超越法律之上。其次，關于權力清單制定主體問題，從法理上分析，公共權力來自于人民，因此，為政府列出權力清單的應該是各級人民代表大會，而不是政府自己。其三，權力清單的制定程序不公正，嚴格的制定程序是權力清單權威性的基本保證，否則權力清單也僅僅只是一個清單。因此，對于權力清單的制定程序應當有一個嚴格的、統一的程序，以保證其自身的權威性。

（二）權力清單的后天實踐的進一步完善

如上文分析，權力清單制定出來之后在推行實施過程中主要面對三項難題，這些難題都是外在性的，分別是人們的固有觀念難以改變以及在具體實施過程中的制度性和社會性難題。針對這些問題，我們提出一下建議以為權力清單的推行創造良好的外部環境。

其一，改變人們固有的觀念。從上述的分析中可以發現，我們需要改變兩個層面上的主體的觀念，一個是政府官員，另一個就是人民群眾。對于政府，一要樹立權利來源于人民的權力觀；二則是要改變官本位觀念，提高政府及官員“法無授權及禁止”的精神素養，這是權力清單取得預期效果和目標的保證。另外就是人民群眾要有主人公的意識，并且相對應的，民眾應當有“法無禁止即自由”的觀念，推進民眾觀念的轉變、提高人民群眾的權利及民主意識，應該成為權力清單制度的配套措施。

其二，對于權力清單所面臨的制度性的難題，則需要設置清單的動態調整機制，根據實際情況對權力清單進行適時的調整，以克服權力清單對于社會經濟發展以及法律的滯后性。動態調控機制主要包括兩個方面的內容，一是為了行政機構權力能夠順利行使和運行，規范權力清單的內容和運行程序；二是糾偏機制的設立，這是行政機構內部的自我修正，更新管理手段以適應經濟和社會的快速發展，建立更加動態的權力清單制度。

其三，我國的社會組織發育不健全，難以承接政府剝離出來的權力。針對于此，應當注重加強對社會力量的培育，或者說，通過社會組織的發展和壯大，為權力清單制度的實施鋪平道路。另外，權力清單的實施要正確面對既得利益集團的阻力，既得利益者已經用利益為界限將自己與人民大眾割裂甚至是對立起來，必要時應該打破當前的既得利益集團，以保證權力清單制度的順利實施。

綜上所述，本文對權力清單的積極作用以及在實施過程中的內部性和外部性所遇到的困境進行了簡單剖析，并以此為基礎提出了一些解決措施。當然，上述分析的問題只是權力清單推行過程中遇到的一部分，在實際推行的過程中還會遇到各種各樣的問題，而且我們的解決措施也并不是十分的完善。然而權力清單畢竟是增強行政機關透明度、規范權力運行的一次積極的嘗試，對于陽光政府、責任政府的建設以及政府的職能轉變三個方面都有著極其十分重要的意義。因此，要達成和實現權力清單的預期目標和效果，還需要我們繼續不斷地探索和努力。

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［3］張曼.權力清單制度的作用機理與實施條件［J］.理論視野，2015（03）：17.

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1673-0046（2016）8-0144-03