論我國人大代表制度的完善問題與對策

◎陶林

論我國人大代表制度的完善問題與對策

◎陶林

人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度。自1954年人民代表大會制度成立以來，60多年的實踐證明，這一制度符合中國的基本國情，有利于人民當家作主，充分體現了社會主義民主的真實性、優越性和廣泛性。堅持和完善人民代表大會制度是中國特色社會主義政治發展道路的主要內容，當然，新時期這一制度也需要加以堅持同時加以完善。最近，遼寧省第十二屆人民代表大會第一次會議選舉全國人大代表過程中，有45名全國人大代表拉票賄選，有523名省人大代表涉案，這一案例表明推進人大代表制度的完善具有迫切性。

問題

人民代表大會制度的完善，核心的環節是兩個方面，一個是人大監督，另一個是監督人大。前一個問題即人大監督政府的問題，本文不做探討。后一個問題則是怎樣監督人大代表的問題。人大代表和人民群眾的關系，從法理學意義上講，應該是權利的委托代理關系，即人大代表是人民群眾選舉的，應該受到人民群眾的監督。這也是人大代表的合法性的重要來源和必然要求。人大制度的完善必然涉及人大代表制度的完善，且人大代表制度的完善又是人大制度的完善的關鍵環節。結合最近發生的遼寧省人大代表賄選案，可以發現，當前人大代表制度面臨著一些難題，如人大代表的官僚化，人大代表的精英化，人大代表的代表性缺失，人大代表的隔膜化，人大代表的榮譽化等。

1.人大代表的官僚化

人大代表的官僚化，體現為在人大代表中，領導干部占了相當的名額。主要表現在兩方面。一是現任的政府官員在人大代表中居多，占比很高。如在1998廣東省某市人大代表的選舉中，當選代表中的縣、鄉（鎮）、村領導干部共計有252人，占代表總數的78.5%；而在河北某市，更高達85.6%。在全國人大代表中，領導干部比例過高的問題同樣存在。在第九屆和第十屆全國人大代表中，以干部界別當選的代表各占33.2%和32.44%。如果再加上婦女代表、民主黨派代表、知識分子代表等界別中的領導干部，全國人大代表中的干部比例不低于50%。特別是在基層，由于人大代表由政府官員兼任，政府的領導本身又行政事務繁忙，再加上由于任期的調動因素，導致他們作為兼職的人大代表，不能很好的履行人大代表的職責。二是一些政府官員在政府部門任職退休后，改到人大任職，在人大養老（因而有的學者稱“人大成為養老院”）。其負面影響主要有三方面：第一，在一定程度上影響了人大代表的代表性。即在人大代表總人數相對固定的情況下，政府官員占據了過多的名額，代表其他社會階層的名額必然就會減少；第二，不利于人大代表的年輕化的改革；第三，不利于對人大代表的監督。人大代表應該具有監督權，應該監督“一府兩院”。但是現在“一府兩院”的官員既是政府官員，同時兼任人大代表，從而造成左手監督右手的困境。

2.人大代表的精英化

人大代表的精英化，體現為在人大代表中以民營企業家和私營企業主為代表的經濟精英人物開始占很大的比重。在經濟比較發達的東南沿海省份，比重更高。有一些雖然是農民代表，實質上是農民企業家，他們代表的已經不是農民，而是新的企業家群體的利益。這種情況不僅表現在基層的鄉鎮和縣級人大代表的選舉中，而且也表現在省級和全國人大代表的選舉中。代表企業管理者階層的比例很高。以南京為例，在某區的人大代表比例中，在397名人大代表中，領導干部116人，占29.2%，企業高管161人，占40.6%。

造成人大代表精英化的原因很多，但是目前人大代表候選人采取組織推薦的方式是主要的原因。根據《選舉法》，我國各級人大候選人主要采用的是組織推薦方式，雖然法律規定了十人以上聯名可以推薦候選人，但是由于各種原因，這類候選人很難成為正式候選人。選舉在實踐中存在三種可能：一是被有組織地控制；第二種是成為個人化的庇護關系；第三種則是選舉的商品化（賄選）。現實中最為普遍的是第一種情形。這種組織控制下的候選人提名制度為“政治吸納”和“地方性增長聯盟”提供了方便，直接導致了人大代表的精英化。再以遼寧省的人大代表賄選案為例，2013年選舉的遼寧省全國人大代表有45名為拉票賄選，523名省級人大代表涉案被罷免。賄選代表幾乎都是清一色的企業家精英。

3.人大代表的代表性缺失

人大代表的代表性缺失在于人大代表應該代表社會各個階層的利益。但是調研數據表明，在全國人大和省級縣級人大中代表工人和農民這兩個龐大的群體的比例在下降。第一，人大代表中的官員多。按照“江蘇省人大網”2011年公布的該省全國人大代表簡介，在該省的158名全國人大代表中，擔任中央、省、市政府黨政領導人和中央、省人大常委的共有63人。在其余代表中，有84人擔任企事業單位的主要負責人。在第九屆、第十屆、第十一屆全國人大中，來自國家機關的代表分別占代表總數的46.32%、48.02%、42.75%；第二，企業主、經理人員代表多。根據第八次全國私營企業抽樣調查數據分析綜合報告，受訪企業主的51.1%擔任各級人大代表或政協委員；第三，與領導干部多、企業家經理人員多形成對比的是代表一線的工人、農民、農民工群體的人大代表的比例較少。

4.人大代表的隔膜化

人大代表的隔膜化，是指人大代表尤其是縣級以上的人大代表為間接選舉產生，他們與選民之間存在隔膜，選民對人大代表不熟悉、不了解。《憲法》第76條規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”以江蘇常州的情況為例，2009年，江蘇常州市對于縣鄉人大代表的調查表明，35.7%的選民認為人大代表“從未與選民聯系過”。

由于缺乏相應的制度，目前人大選舉制度對候選人的信息不公開，或者不詳細，導致的是選民對所在選區的人大代表不了解，選民對投票沒有熱情。往往在投票時候沒有認真負責的履行自己的權利，而是代選、瞎選、甚至棄選。如江蘇省2011年人大代表選舉的時候，當時公布的高校人大代表名額有兩名，但筆者當時在所在的高校大操場投票時，發現很多大學生根本不知道這兩個人是誰，因此隨便畫圈投票敷衍了事，甚至一些高校的教師也是如此。同樣，由于縣級以上的人大代表不是選民直接選舉產生的，他們的代表性也值得懷疑，即人大代表是否能夠有效的反映選民的利益和需求？

5.人大代表的榮譽化

人大代表的榮譽化，即人大代表和政協委員一樣，出于政府的政治需要，由當地政府作為一種政治榮譽和政治獎勵，授予一些經濟精英或者授予一些行業做出業績的勞模等。人大代表應該具有一定的參政議政的能力。但是現實中往往出于某種政治的需要，他們雖然是人大代表，但更多的帶有政治秀，其政治參與能力和學歷不足。政治參與不僅是一種榮譽，更應該是一種責任，即人大代表應該代表人民，行使當家作主的權利，應該能夠代表人民的利益，應該在參會時候能夠提出具有高質量的真正的有建設性的議案。對于榮譽性的人大代表，有學者提出了批評，認為有的代表只看到人大代表的榮譽和地位，但看不到人大代表的職責；有的代表文化素質低，不能清楚地表達意見，甚至看不懂相關材料。

對策

人大代表制度應該適應形勢的需要，適應政治體制改革的需要，與時俱進，進行完善。當前需要加強以下幾方面的建設。

1.建立人大代表密切聯系選民的制度

人大代表密切聯系選民，能夠及時了解民意，反映人民的呼聲，幫助解決生活中的困難，這既有利于化解基層的社會矛盾，有利于更好的聯系和代表人民群眾，也有利于改善黨的形象，鞏固黨的執政合法性，得到人民群眾的真心擁護和支持。這里舉一個生動的例子，就是新加坡的議員聯系群眾制度（這一制度來源于李光耀對中國共產黨“群眾路線”的學習和運用）。在新加坡人民行動黨成立五十周年的紀念圖冊中有這樣一句話，即“一切為了選民，一切依靠選民”。當記者問李顯龍總理，為什么新加坡人民行動黨能夠堅持聯系選民制度長達幾十年的時候，李顯龍回答說，因為選票在選民手上。顯然，得民心者得天下。在新加坡，每個組屋（新加坡的住宅區分為三類：別墅、公寓和組屋）下面第一層都是架空層。每個組屋下面都設有議員負責接待的民意診所，居民有任何問題都可以來投訴，一打電話，所在選區的議員就會趕過來，幫助協商解決和反映問題。這一制度已經實施了幾十年。如果說作為資本主義國家的新加坡的議員都可以做到這一點，堅持群眾路線，那么作為社會主義國家的人大代表是否更應該將我們黨的優良作風加以發揚，加以制度化和長期化，而且應該比他們做的更好呢？人大代表聯系選民，建議可先在縣、市一級開展，然后逐步推廣到省級和全國人大代表。密切聯系群眾，是提高人大依法履職的有效載體，也是堅持和完善發展人民代表大會制度的應有之義。目前浙江省的溫嶺設立了人大代表的工作站模式，成效較好，其經驗值得總結和加以推廣。

2．加強對人大代表監督的制度建設

無論是縣級以下的直接選舉，還是縣級以上的間接選舉人大代表，都應該加強對人大代表的監督。在現實政治生活中，選民抱怨最多的是對人大代表不熟悉、不了解。在不了解情況的背景下投票選舉要么放棄，要么是從眾性劃票，這也是一種對人大代表選舉尊嚴的傷害。人大代表代表人民，理應受到人民群眾的監督。現行《選舉法》第46條規定:“全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監督。選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表。”當前需要進行相應的完善。如人大代表的相關信息，包括姓名、年齡、工作簡歷、學歷、財產情況、黨派情況等，應該及時向公眾公布和公開，或者在相關的網站和信息平臺、媒體公開報道。

這里再以新加坡的人民行動黨為例。新加坡人口約為570萬，議員為84個。其中有81個議員都有face book（臉書），相當于國內的微博。在每一個face book上面，選民通過實名登記申請，經驗證后，可以登錄臉書。通過這個平臺，網民可以及時的與議員互動，反映問題，了解相關的信息。

當前，我國在政務公開、陽光政府、透明政府建設、人大代表的信息公開制度建設方面還存在不足，有的甚至是不公開的。對此，需要大力推進，特別是借助于網絡新平臺，這不僅有利于選民和人大代表的互動，也有利于加強對人大代表的監督。

3.改善人大代表的比例結構

當前需要適當減少政府官員在人大代表中的比例。這是加強和改善黨的領導方式的需要，也是依法治國依法執政的需要，也是構建中國特色的權力監督機制的需要。為回應社會輿論對人大代表結構比例失衡的批評，在2013年3月召開第十二屆全國人民代表大會之前，第十一屆全國人民代表大會第五次會議于2012年3月通過了《關于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》，確定了第十二屆全國人民代表大會代表的名額限度、少數民族代表占總名額的比例、歸僑代表的名額、解放軍代表的名額，并規定:“第十二屆全國人民代表大會代表中，基層代表特別是一線工人、農民和專業技術人員代表的比例要比上屆有所上升，農民工代表人數要比上屆有較大幅度增加，黨政領導干部代表的比例要比上屆有所降低。連任的代表應占一定比例。”只有通過制度化的規定，才能有效的保護弱勢群體的利益，保障工人和農民人大代表的比例提高，增強其話語權，才能體現社會主義民主的優越性，體現社會的公平正義。據報道，在十二屆全國人大近3000名代表中，工人和農民的比例從8%上升到13%，農民工代表從去年的3位上升到今年的30位左右。今后這一比例應該進一步提高。

4.實施人大代表的專職化試點

實施人大代表的專職化，需要相應的配套制度建設。一是建議取消或者壓縮相應的人大代表的人數，控制規模。我國目前共有2979名全國人大代表（十一屆全國人大數據）和320萬名地方各級人大代表，代表數量在世界范圍上來說是最高的。要實現人大代表專職化，縮減人大代表數量或許是第一關。人數太多，往往效率低下，不利于討論和交流。考慮到中國特殊的國情，建議全國人大可控制在1000人左右，省級人大控制在500人左右。二是逐步擴大直接選舉的范圍。通過劃定選區，直接選舉產生人大代表。我國從20世紀90年代開始就有學者探討人大代表專職化的問題，但事實上實施起來困難重重。逐步推進有一個漸進的過程，需要頂層設計和摸著石頭過河同時推進，在一些地方可以試點。鄧小平曾明確提出了我國實行普選（即高層直選）的時間表。他在1987年指出“經過半個世紀以后可以實行普選”。考慮到中國民主政治發展應當以漸進累積方式穩步推進，因而直接選舉的范圍和層次的提高也應循序漸進，可以先從設區的市、自治州推開，待經驗成熟再逐步推進到省、自治區、直轄市層面，最后在適當時期最終實現全國人大代表的直接選舉。三是人大代表專職化的相關制度建設，如退出機制，工資福利機制等，從而保障人大代表在專職后能夠集中精力行使職責。

5.建立人大代表資格審查制度

建立人大代表的資格審查制度，主要是解決兩種傾向，一種是杜絕人大代表的榮譽化，即在現行高度的法治社會背景下，各行各業的勞模、標兵、先進人物和先進分子，如果不具備相應的政治參與能力和水平，建議逐步取消將人大代表作為一種榮譽獎勵的制度設計。二是解決“人大的養老院”化。應該嚴格設定人大代表的年齡、學歷、職業、政治素質、思想道德水平、身體健康狀況等條件，將一些榮譽性的、養老性的人大代表比例降低，更好的真正選舉出有能力的年富力強的人大代表，行使參政議政和管理國家事務的權利。其努力的目標是實現五化。一是職業結構的多元化，降低和減少人大代表中政府官員和退休的政府官員的比例，增加工人、農民、農民工等一線工農大眾的人大代表的比例。二是社會階層的多元化，適當吸收新興階層的優秀分子進入人大。三是人大代表的知識化，即提高人大代表的學歷和素質，如可以嘗試以大專以上為基礎，逐步過渡到本科。四是黨派結構多元化，包括中共黨員、民主黨派、歸國華僑、少數民族、無黨派愛國人士等。五是年齡結構的梯級化。不能全是老人，應該包括老中青三代，以保證人大的活力和工作效率。

總之，堅持和完善中國特色的人民代表大會制度，推動人大代表制度的完善是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節，是中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，應該在堅持黨的領導下逐步推進，大膽試點，從而更好的體現社會主義民主的本質，更好的體現人民當家作主。

（陶林，法學博士，新加坡國立大學東亞研究所訪問學者，河海大學公共管理學院政治學研究所副教授，南京大學法學院博士后。本文系國家社科基金課題<15BKS074>和河海大學中央高校基本科研業務經費課題<2016B02414>的階段性研究成果/責編劉玉霞）