賄選的成因及其整治

◎臧志軍

賄選的成因及其整治

◎臧志軍

近年來一些地方在人大代表選舉、尤其是上一級人大代表選舉過程中出現(xiàn)了涉案人數(shù)較多、涉案人員社會政治地位較高、黨組織和公權(quán)機關(guān)權(quán)力被私用的賄選拉票事件，這一情況應該予以最高程度的重視。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是其它國家制度和國家政權(quán)體系賴以產(chǎn)生和運行的基礎(chǔ)；人大代表選舉是實施人民代表大會制度的基礎(chǔ)。按照《憲法》和《選舉法》規(guī)定，各級人大代表都由選舉產(chǎn)生，送錢拉票、破壞選舉，是對這一根本制度的嚴重挑戰(zhàn)，一旦蔓延不僅將導致對所在地方國家政權(quán)性質(zhì)和合法性的解構(gòu)，還將威脅整個國家政權(quán)系統(tǒng)的政治安全。

賄選的成因

我國現(xiàn)有法律制度體系中有不少防止以賄賂方式當選人大代表的制度安排。例如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱“選舉法”）第34條規(guī)定，任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權(quán)。這一規(guī)定當然包括禁止在選舉過程中以金錢或者其他利誘方式進行拉票活動。在選舉單位的設(shè)定方面，選舉法規(guī)定，縣及縣級以下人大代表通過劃分選區(qū)、各選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生，縣級以上地方及全國人大代表由其下一級人大通過人大代表直接投票的方式產(chǎn)生（不包括軍隊）。這些規(guī)定通過將人大代表選舉權(quán)賦予具有相當數(shù)量的選民或代表（以下簡稱“選舉人”），增加了行賄者行賄行為的實施難度。選舉法第39條規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法，這一規(guī)定使得行賄者即使對選舉人實施了行賄行為也難以確保能夠獲得其期待的回報。我國《刑法》第256條規(guī)定，對那些在選舉各級人大代表時，以賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)且情節(jié)嚴重者，將予以治罪。但是盡管有諸多制度規(guī)定，為什么在一些地方還會出現(xiàn)嚴重破壞人大制度的違法賄選事件呢？除了一些人利令智昏、鋌而走險，選舉制度過程存在缺陷，以及政治生態(tài)環(huán)境存在問題也是重要原因。

第一，選舉制度過程中的缺陷。制度不僅是一個文本，也是一個過程。從過程的角度而言，一個完善的制度不僅包括高質(zhì)量的制度需求的確認和制度文本的制定，還包括有效的制度實施以及實施中的監(jiān)控和適時調(diào)整。

選舉法規(guī)定，凡是年滿十八周歲的公民，除依法被剝奪政治權(quán)利者，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（參見第3條）；在各選區(qū)或者選舉單位內(nèi)，各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人（參見第29條）。上述規(guī)定賦予了我國公民在人大代表選舉中的普遍和平等的權(quán)利，它是完全必要和正確的。但是，根據(jù)上述規(guī)定，在選舉中很可能會出現(xiàn)在初始階段被提名的代表候選人（以下簡稱“初步候選人”）人數(shù)超過法定正式候選人最高差額比例的問題。對此，選舉法規(guī)定，由選民直接選舉人民代表大會代表的，如果選區(qū)初步候選人的人數(shù)超過法定最高差額比例，由選舉委員會交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預選，根據(jù)預選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。然而，在這一制度的實際操作過程中，由于選民小組會議很難召集，即使召開選民小組會議，不同選民小組之間也未必能夠形成一致，而舉行預選又會極大地增加工作量，各地實際上比較多的是采取選民小組長（選民代表）會議的方式進行協(xié)商確定正式候選人的辦法。此時，選區(qū)所在單位和地區(qū)的領(lǐng)導就有了發(fā)揮“個人影響力”的可能空間，因為選民小組組長（代表）中有的是其單位里的下屬，有的是其管轄區(qū)域的居民或者基層干部。于是，有的領(lǐng)導在會上通過“引導”的方式讓選民小組代表會議將自己中意的候選人留在正式候選人名單中。這樣一來使得大多數(shù)選舉人的身份發(fā)生了變化，他們不再是完整意義上的“選舉人”，而異化為只是最后投票階段的“投票者”。少數(shù)人可以確定正式候選人名單，多數(shù)人只是在投票環(huán)節(jié)根據(jù)正式候選人名單進行投票，這就大大減少了行賄者需要行賄的對象的數(shù)量、降低了其行賄的難度和成本。

從制度設(shè)計的角度而言，選舉法中有關(guān)縣級以上的地方各級人大選舉上一級人大代表的規(guī)定似乎比選舉縣及縣級以下人大代表的規(guī)定嚴密，因為它規(guī)定，如果所提代表候選人的人數(shù)超過法定的最高差額比例，則進行預選，根據(jù)預選時得票多少的順序來確定正式代表候選人名單，不需要進行討論、協(xié)商。然而實際上問題并不那么簡單。選舉法規(guī)定，各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人，而上述組織擬推薦的候選人提名、審查工作一般在人大開會前就已完成，會議一召開即可提交主席團。如果組織內(nèi)部缺乏民主監(jiān)督且用人風氣不正的話，賄選者在這一環(huán)節(jié)就已經(jīng)進入提名名單，剩下的只不過是使之順利通過法定程序得以當選。由于縣及縣級以上人大會議通常實行代表團制，按地區(qū)的不同組成若干代表團，各地區(qū)的領(lǐng)導擔任團長和副團長，而上一級人大代表的提名和醞釀，一般是以代表團為單位進行的，這為一些地方的領(lǐng)導提供了施展“影響力”的空間。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這些領(lǐng)導很可能運用其權(quán)力地位及其影響力兌現(xiàn)對行賄者的承諾，甚至運用組織的力量來影響選舉人的投票取向，從而導致具有組織色彩的規(guī)模性選舉腐敗。

此外，為了保證人大代表來源的廣泛性，有關(guān)法律規(guī)定各級人大代表中應當有適當數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例；規(guī)定全國人大和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人大，應當有適當名額的歸僑代表；還對少數(shù)民族聚居地區(qū)的代表名額分配等做了一些特別規(guī)定。有的相關(guān)文件還對代表中的黨派構(gòu)成、職業(yè)構(gòu)成提出了一些要求。這些規(guī)定和要求的出發(fā)點是不錯的，在現(xiàn)階段或許也是必要的。問題是落實這些規(guī)定和要求的相關(guān)法制建設(shè)并不健全，很多地方只能借助于組織的力量去進行操作，這樣就容易給權(quán)錢交易等選舉中的非法活動提供機會。

第二，政治生態(tài)環(huán)境缺陷的影響。任何制度都是在特定的環(huán)境中運行的，制度和環(huán)境相互作用，構(gòu)成一個生態(tài)系統(tǒng)。從政治生態(tài)環(huán)境角度來看，基于不良政治生態(tài)的刺激而極度亢奮的不良動機，以及眾多選舉人采取的明哲保身的態(tài)度是導致一些地方人大代表選舉中出現(xiàn)重大賄選的重要原因。

正如很多研究者所指出的那樣，在我國，人大代表不僅政治地位高，而且人大代表中領(lǐng)導機關(guān)和公權(quán)力部門的領(lǐng)導數(shù)量多。不僅如此，在一些地方，市場經(jīng)濟體制尚不完善和鞏固、政府及其工作部門的權(quán)力范圍依然很廣，掌握的資源依然很多，權(quán)力行使的制度化程度依然不理想，在此生態(tài)環(huán)境下，對一些企業(yè)家來說，當人大代表、進入國家權(quán)力機構(gòu)，一方面能夠極大地方便自己與領(lǐng)導和其他擁有實權(quán)的部門建立人脈關(guān)系，為己所用，另一方面可以通過代表所享有的各項法定權(quán)利，如報告審議權(quán)、議案和質(zhì)詢案等的提案權(quán)、建議提出權(quán)、批評和意見提出權(quán)、選舉和表決權(quán)、獲取信息權(quán)、未經(jīng)許可不受逮捕和刑事審判權(quán)等，保護和擴大自身利益。此外，在一些地方，官員到齡退出機制的運行也存在缺陷，一些即將退休的官員，希望通過轉(zhuǎn)任人大中的職務延期退休、繼續(xù)享受制度提供的優(yōu)厚待遇。這些人員受到環(huán)境因素的激勵而強化的不良動機是導致其進行選舉賄賂的重要原因。

就決策體制而言，人大制度基本上是合議制，在人大代表的產(chǎn)生方面，選舉人的投票是決定性的。如前所述，我國的相關(guān)法律將人大代表的選舉權(quán)賦予了廣大選民和人大代表，如果選民和人大代表真正意識到人大制度的重要性、人大代表的素質(zhì)對于維護自身利益、國家利益和公共利益的重要性的話，在我國現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，個別行賄者和受賄者的賄選行為是很難達到其預期目的的。在一些地方人大選舉上一級人大代表中，之所以有那么多的選舉人參與舞弊，是因為在這些地方，政治生態(tài)環(huán)境極不正常，賄選并不是單單來自于不良資本，它是建立在權(quán)力和資本相互勾結(jié)的基礎(chǔ)上的，并且通過“組織”呈現(xiàn)在選舉投票人面前。當資本俘獲了有關(guān)領(lǐng)導、賄選借助“組織”的途徑展開時，還有幾個人能夠阻擋呢。

賄選的整治路徑

鑒于上述情況，在治理地方人大代表賄選方面，應該更加注意完善有關(guān)選舉的制度過程和修復相關(guān)政治生態(tài)環(huán)境。當前階段應該著重研究和開展以下工作：

第一，以切實保障選舉人選舉權(quán)、增強推薦人的責任意識為核心，以增加說明環(huán)節(jié)和增強公開性為手段，充實和完善候選人提名環(huán)節(jié)的相關(guān)制度規(guī)定。

為解決縣及縣級以下地方人大代表選舉中初步候選人提名數(shù)量遠大于正式候選人最大差額比例的問題，建議研究修改相關(guān)法律，明確規(guī)定由選民協(xié)商產(chǎn)生的選舉小組組長可以經(jīng)小組選民的授權(quán)作為小組的代表參與選民組長（代表）會議，就確定正式候選人名單事宜與其他選民小組的組長（代表）開展協(xié)商、討論；選民組長（代表）會議內(nèi)容應做全程記錄（錄音）并應需公開，會議應向各小組選民發(fā)送會議紀要。

研究實行推薦人責任制。規(guī)定推薦人（含政黨和團體推薦人）在推薦代表候選人時應該書面說明推薦理由并且聲明未發(fā)現(xiàn)被推薦人有與人大代表資格條件相悖的情況。在正式代表候選人與選舉人見面活動中，推薦人或者其代表應該到場向選舉人說明推薦理由。人大代表候選人當選后發(fā)現(xiàn)其在被推薦時就存在與人大代表資格條件相悖的情況、且此情況是推薦人推薦時可以了解但其未能了解、或者未能充分注意者，推薦人（含政黨、團體推薦人的責任人）應承擔一定的責任。

研究規(guī)范人大代表選舉中的組織活動，防止個別人假借組織名義違法干預選舉活動。明確任何組織都可以向作為本組織成員的選舉人說明本組織對于選舉中正式候選人名單的希望及其理由，但是這種說明不得構(gòu)成對選舉法第34條所保障的選舉人自由行使選舉權(quán)的權(quán)利的干預，并且這種說明應該記錄在案并允許在選舉結(jié)束后接受公眾的查閱。

第二，通過修改代表法、增加代表當選后的宣誓環(huán)節(jié)，事先公布誓詞，幫助人大代表選舉參選人和當選代表進一步明確人大代表的身份和職責、規(guī)范選舉行為以及當選后的職責及義務。

我國《憲法》明確規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，地方人大是地方國家權(quán)力機關(guān)，換言之，地方人大在地方行使的是國家權(quán)力而非特定地方的權(quán)力。因此，各級人大代表不論其產(chǎn)生于哪個選區(qū)、哪一級地方人大，他都不是那個特定選區(qū)、特定地方利益的代表，更不是特定行業(yè)或者群體的利益代表；作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，無論是哪一層級的人大代表，都應該是中國人民整體利益的服務者、中華人民共和國整體利益的服務者，絕對不是其他任何特殊利益的服務者。這一常識可以通過增設(shè)代表當選后的宣誓環(huán)節(jié)以及實現(xiàn)公布誓詞予以進一步普及。

第三，通過發(fā)揮人大法定職能等手段，形成抵制和打擊賄選的強大輿論場。具體來說是指通過進一步發(fā)揮人大法定職能，增強人民群眾和選舉人對于人大地位和作用重要性的認同，增強其關(guān)于做好人大代表選舉工作與維護、發(fā)展自身利益、國家利益和公共利益之間密切關(guān)系的認識，從而增強抵制賄選的自覺性，形成抵制和打擊賄選的強大輿論場，極大地增加行賄者的行賄難度。

第四，修改相關(guān)法律，加大對賄選犯罪的打擊力度。目前《刑法》中有關(guān)破壞選舉罪的懲罰力度過輕，對于那些破壞各級人大代表選舉且“情節(jié)嚴重的”，也只是處以“三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利”。如前所述，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表選舉是實施這一制度的基礎(chǔ)，破壞人大代表選舉行為的危害性顯然要大于破壞其他國家機關(guān)領(lǐng)導人選舉的行為的危害性。應該修改刑法中的相關(guān)條款，加大對于賄選等破壞人大代表選舉的犯罪行為的打擊力度。那種大規(guī)模的賄選，不論是其傷害的直接對象以及傷害的重大程度都可能超過其他一些顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度的行為。因此，應該研究，對于那些在人大代表選舉中組織、策劃、實施重大賄選活動，且后果特別嚴重、對根本政治制度以及一級國家政權(quán)的合法性認同造成重大傷害者，可否按照顛覆國家政權(quán)罪追究其刑事責任。

（臧志軍，復旦大學政治學系教授，民革上海市委會理論工作委員會主任/責編劉玉霞）