社會保障制度的“去身份化”問題

◎王一

社會保障制度的“去身份化”問題

◎王一

改革開放后，我國逐步建立起與市場經濟體制相適應的社會化的社會保障基本框架。但社會保障制度建構與改革過程中所采取的城鄉分割、分區操作的推進方式使不同身份群體之間存在著明顯的福利差距，“福利身份化”問題十分突出，社會保障制度在公平性、協調性、整合性等方面面臨著嚴峻考驗。因此，怎樣克服“身份化”社會保障制度所帶來的各種難題，從統籌改革的視角出發重新認識社會保障制度成為必須面對的關鍵性問題。

一、我國社會保障制度發展現狀

我國社會保障制度經歷了計劃經濟體制下的“國家-單位保障制”，及其后的社會化改革階段，在漸進發展的進程中初步形成了適應經濟社會結構變化的制度體系，主要包括社會保險、社會救助、社會福利三個部分。

在養老保險方面，現行制度是從城鎮企業職工、城鄉居民、機關事業單位工作人員三個群體出發逐步推動改革的。一是城鎮企業職工基本養老保險制度。1998年8月，國務院發出《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，這一制度奠定了城鎮企業職工基本養老保險制度的基礎。后經過若干次調整，目前企業和職工本人分別按工資總額的20%左右和8%左右繳納基本養老保險費，形成社會統籌基金和個人賬戶基金，基本實現了社會化管理和省級統籌。二是城鄉居民基本養老保險制度。2009年，國家正式啟動新型農村社會養老保險試點工作，提出以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，養老金包括由各級財政支付的基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。隨著改革的不斷深入，城鎮居民的養老問題凸顯出來，為彌補制度空白，2011年，國務院在全國范圍內啟動了城鎮居民社會養老保險試點工作，建立個人繳費和政府補貼相配套、社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮居民養老保險制度。城鎮居民養老保險和新農保在籌資模式、基本原則等制度設計上有很多共同之處，為進一步促進城鄉經濟社會協調發展，2014年，國務院決定將兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險。三是機關事業單位工作人員基本養老保險制度。在社會保障制度改革進程中，機關事業單位這一部分相對滯緩，總體上仍然維持著單位退休制度，為解決“雙軌制”的種種弊端，國家于2014年10月開始執行《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，要求機關事業單位實行與城鎮企業職工一致的統賬結合的基本養老保險制度，機關事業單位養老制度改革進入實質性階段。

在醫療保險方面，現行制度主要包括城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險三個部分。一是城鎮職工基本醫療保險制度。1998年12月，國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，要求城鎮所有用人單位都要參加基本醫療保險，確立了統賬結合的醫療保險制度模式，規定基本醫療保險費由用人單位和職工共同繳納。這一制度確立了城鎮職工基本醫療保險的基本框架，其后的改革主要圍繞擴大覆蓋面、完善制度體系展開，努力推動靈活就業人員、農民工等各群體參加城鎮基本醫療保險制度。二是新型農村合作醫療制度。2002年，中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，要求“各級政府要積極組織引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”，自此，新型農村合作醫療形成了政府補助與個人繳費相結合的制度模式，進入了規范發展階段。三是城鎮居民基本醫療保險制度。2007年7月，國務院發布《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，規定符合相應條件的非從業城鎮居民都可自愿參加城鎮居民基本醫療保險，城鎮居民基本醫療保險遵循了與新型農村合作醫療相同的運行邏輯，形成了政府補助與個人繳費相結合的模式。

社會保障制度應著力解決“福利身份化”問題，用統一的制度設計來覆蓋全體社會成員。

在社會保險領域，除養老保險和醫療保險之外，以《失業保險條例》的頒布為標志，我國的失業保險制度正式確立。《工傷保險條例》、《中華人民共和國職業病防治法》等政策法規的實施，標志著工傷保險在我國的基本定型，并在實踐中起到了分散工傷風險、促進職業康復的作用。

在社會救助方面，1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市居民最低生活保障制度步入了法制化發展軌道，有力地推動了城市居民最低生活保障在全國各地的開展。在農村，繼續積極推行五保供養制度，同時還推進了最低生活保障制度，2007年7月，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求縣級以上地方人民政府為家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，提供滿足基本生活所必需的費用。此外，各地還普遍開展了醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助政策和臨時救助措施，社會救助體系不斷發展完善。

在社會福利方面，我國的社會福利仍屬于傳統的補救式社會福利制度，由國家或社會為因年老、疾病、生理或心理缺陷而喪失勞動能力、出現生活困難的群體提供的服務和措施，主要是以經濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體為對象，為他們提供生活供養、疾病康復和文化教育等福利。近年來，老年人權益、婦女權益、未成年人保護等方面的立法，均通過修訂以及制定相應的法規而進一步完善。

二、我國社會保障制度的核心問題：“福利身份化”的生產與固化

改革開放以來的社會保障制度改革基本實現了制度層面的全覆蓋，保障功能大幅提升。但與此同時，社會保障制度建構和改革過程中采取的城鄉分割、分區操作的推進方式并沒有破解“福利身份化”問題，而是固化了“身份化”特征，不同身份群體之間仍存在著明顯的福利差距。

在計劃經濟時期，從主流價值觀到社會分配原則都具有明顯的平均主義傾向，社會保障制度的建構也具有明顯的平均主義傾向，城鎮企業職工和機關事業單位工作人員能夠獲得較為全面的“從搖籃到墳墓”的社會保障，但受經濟社會發展水平制約，這一階段的社會保障制度建構主要集中在城鎮，農村居民獲得的有限保障可以被視為最低限度的人道主義關懷，而且在城鎮內部不同群體之間的差異仍然存在。因此，社會成員享受保障的依據是差別化的社會身份，在實施過程當中不同群體間的地位差異被進一步形塑，事實上進行了“福利身份化的生產”。

改革開放后，我國新型社會保障制度不斷改革發展，受路徑依賴和制度慣性等因素影響，社會保障制度中社會權利的實現情況是復雜的。從覆蓋群體角度來看，雖然我國已經實現了社會保障制度層面的全覆蓋，但制度覆蓋范圍是從城鎮從業群體逐步向城鄉居民擴展的，針對勞資群體的制度安排，無論是制度的完備程度，還是待遇水平，都遠遠高于非勞資群體，因此，我國社會保障制度是以勞資群體為主體展開的，社會保障待遇的獲得取決于社會成員在勞動力市場當中所獲得的地位和薪金。從運行邏輯角度來看，我國的社會保障制度是以貢獻和業績為基礎的，強調公平與效率相結合，既體現國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現社會成員之間貢獻大小的差別，在社會保險領域普遍施行待遇與繳費相掛鉤的機制，表現出多繳多得、長繳多得的特征。從權利義務關系角度來看，我國社會保障制度強調權利與義務關系相對等原則，勞資群體的養老保險和醫療保險是社會保障制度最為核心的兩個組成部分，在這兩個部分當中均強調勞動者要按照相關規定切實履行繳費義務，以形成責任共擔、統籌互濟的保障模式。從制度效果來看，我國的社會保障制度表現出鮮明的層級化特點，城鎮企業職工、機關事業單位工作人員、城鎮居民以及農村居民這四類群體所體現出的層級化特點是以“職業身份”和“地域身份”為基礎形成的，各群體內部也由于行業、地域、貢獻等與“職業身份”和“地域身份”相關的因素而形成層級化的福利特征。

可以看出，機關事業單位工作人員和城鎮企業職工這兩類具有職業身份的群體，其所獲得的獨立于市場的地位要顯著高于城鄉居民，說明社會保障制度是高度依賴于“職業身份”的，“福利身份化”特征顯著。在社會保障制度中處于優勢地位的群體，在社會分層中仍然處于優勢地位，社會保障制度沒有修正社會分層所造成的社會不平等，而是使社會分層的結果進一步惡化。

三、公民權利視角下社會保障制度“去身份化”的基本框架

從公民權利視角出發，社會保障制度應著力解決“福利身份化”問題，用統一的制度設計來覆蓋全體社會成員，將社會權利的實現拓展至全體社會成員，形成以社會保險為核心，以社會救助、社會福利為重要內容的社會保障制度框架，致力于將全體社會成員納入普遍性的福利體系當中，在相同的規則下提供必要的保障項目，使其具備依靠非市場力量來維持和改善日常生活的能力。

1.社會保險：從以職業身份為基礎到普遍的社會權利

在公民權利視角下，社會保險作為社會保障制度的核心，應當完成從以職業身份為基礎到普遍的社會權利的角色轉變。也就是說，社會保險待遇的獲得不再單純依賴于職業身份，整合針對不同群體的分散化的社會保險項目，形成面向全體社會成員的統一的社會保險制度，具體包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險，確保社會成員在面臨年老、疾病、失業等風險時能夠獲得基本的生存保障，獲得一定的獨立于市場的地位。使所有社會成員都成為制度的受益者和依賴者，同時也都感到自己對制度的良性運行負有義務，進而形成了一種社會團結，限制以身份地位為基礎的福利分層現象。

在養老保險方面，建議由基本養老保險制度和補充養老保險制度兩部分組成。基本養老保險制度整合現行的城鎮企業職工基本養老保險、機關事業單位工作人員養老保險和城鄉居民社會養老保險等養老制度，打破身份界限，覆蓋全體社會成員的基礎養老金制度。補充養老保險制度整合現行職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、機關事業單位工作人員職業年金等形成的補充性養老保險制度，覆蓋范圍為就業群體。

在醫療保險方面，由以門診醫療和住院醫療為主要內容的繳費型醫療，以及以大病醫療為主要內容的補助型醫療組成。在繳費型醫療當中，整合目前的城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三種制度，設計相對統一的繳費標準和給付水平，分為基礎性保險和補充性保險兩個層次，基礎性保險面向全體社會成員，補充性保險體現出對城鎮職工的強制性和對其他社會成員的選擇性。補助型醫療以大病醫療為主要內容，針對重大疾病的補助制度，將易于造成“因病致貧、因病返貧”的重大疾病納入到大病醫療范疇，在繳費型醫療的基礎上進行進一步的報銷和補貼。

2.社會救助：從貧困的個體性到社會性

在我國社會保障制度改革進程中，社會救助所取得的成就是顯著的，在保障城鄉困難群眾基本生活、維護社會穩定等方面發揮了重要作用。特別是最低生活保障制度的確立，通過法制規范確立了國民的受助權利，標志著社會救助由道義性救助轉變為義務性救助。但在具體實踐當中，仍然存在著傳統的貧困觀念和救助理念，傾向于將貧困片面地歸結為個人原因，無論是救助機構還是救助對象都沒有完全建立起權利意識。從公民權利視角出發，貧困不應被單純地歸結為個人自身原因，而是社會必須面對的整體性問題，要全面確立國民的社會救助權益，增加各級政府財政投入，適度提高救助標準，合理擴大救助范圍，推動社會救助從最低生活保障走向綜合救助。同時，注重增進社會救助制度的積極功能，建立社會救助與就業政策的聯動機制，并將社會救助與社區服務、家庭政策有機結合起來，通過互助、他助等方式幫助受助者及其他低收入家庭減輕生活負擔和壓力，防止社會排斥現象的發生。

3.社會福利：從補缺到普惠

目前，我國的社會福利制度屬于傳統的補救式社會福利制度，主要由國家或社會為經濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體提供生活供養、疾病康復和文化教育等福利，由于缺乏統籌考慮，在部門分割和傳統格局的影響下，導致出現板塊分割、封閉混合的復雜局面，與社會保險、社會救助系統相比發展相對滯后，與城鄉居民的福利需求之間存在較大差距。

從公民權利視角出發，社會福利制度應該克服補缺型福利制度的內在缺陷，矯正職業福利的內在缺陷，以不斷改善和提高社會成員的生活質量為追求目標，建立能夠滿足城鄉居民社會福利需求的普惠型社會福利模式，主要包括兩個層次：第一個層次針對經濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體，為其提供生活供養、疾病康復和文化教育等福利；第二個層次是為滿足社會成員的普遍福利需求，形成的具有福利性質的社會化的養老福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、健康福利等內容。在具體實施過程中，公民權利視角下的普惠型社會福利要努力推進社會福利社會化，豐富社會福利的物質基礎，同時促進福利資源的快速發展和功能完善。

（王一，吉林省社會科學院社會學所助理研究員/責編張棟）