民主黨派與智庫的功能區分及聯結

◎任世紅

民主黨派與智庫的功能區分及聯結

◎任世紅

在當代中國國家治理體系中，民主黨派作為參政黨，與中國特色新型智庫有著不同的角色和功能定位：民主黨派是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的主體，具有參政、咨政、督政，利益代表、共識凝聚、社會動員等政黨功能；智庫是黨和政府決策咨詢制度的主體，是“由各領域專家組成的，為決策者出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構”，其主要功能是為公共決策提供獨立性、專業化的對策思路或政策方案。民主黨派是政黨，是介于社會與國家的政治組織；智庫作為一種社會組織，本質上是“知識和權力之間的橋梁”。兩者性質不同，功能有別。另一方面，在實現國家治理能力現代化的進程中，既需提升多黨合作和政治協商的制度效能，著力發揮民主黨派的參政黨功能；又要推進公共決策咨詢的制度建設，著力彰顯智庫的“思想庫”作用。兩者優勢互補，相得益彰。

一、民主黨派“智庫論”值得商榷

從結構和功能上看，民主黨派和智庫有兩個共同點：一是人才集中。民主黨派是以中高級知識分子為主體的精英政黨，素來有人才薈萃、智力密集的特點。民主黨派吸納了一部分社會的知識精英、文化精英、科技精英乃至經濟精英，其成員廣泛分布于高校、科研院所、政府機關以及國有企事業單位等。除此以外，改革開放后，新的社會階層人士即在新經濟社會組織中創業就業的知識分子也被納入到民主黨派組織發展的視野范圍，民主黨派因新鮮血液的輸入日益迸發出新的活力。智庫作為“思想工廠”，既是思想庫，更是人才庫。我國智庫大體有黨政軍智庫、社會科學院、高校智庫和民間智庫四大系統，集聚了各領域專家學者和戰略政策研究團隊。二是咨政職能。民主黨派作為參政黨，圍繞執政黨和國家的大局和中心工作咨政建言是其重要的職能。如民主黨派參加中國共產黨領導的政治協商，對黨和國家的重大問題提出意見和建議；民主黨派圍繞國計民生的重要問題開展專題調研，通過調研報告、提案等形式向中共各級黨委和政府提出政策建議等。咨政是智庫最根本的職能?！爸菐旎蛩枷霂焓钦呋顒诱呋蛘咧黧w的一個重要構成因素。它是由各種專家、學者以及退休官員等組成的跨學科多領域的綜合性決策咨詢機構，其主要的工作是幫助公共部門尤其是政府做決策咨詢，提供政策相關信息，以提高公共政策的質量。”（陳振明，2014）智庫本身就是黨和政府的智囊團，為公共決策提供咨詢對策是智庫存在的價值所在。

2014年6月，民革中央理論研究與學習委員會與上海師范大學成立“協商民主與公共政策研究中心”，通過開展相關調研活動，舉辦相關學術研討會，使之成為民革中央參政議政的重要咨詢平臺。

中共十八大以來，中共中央逐步把建設中國特色新型智庫納入治國理政的戰略布局，使之成為建立健全決策咨詢制度的重要舉措。2012年11月，中共十八大報告提出：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度?！?013年11月，中共十八屆三中全會提出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！?014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》。習近平總書記強調，智力資源是一個國家、一個民族最寶貴的資源。我們進行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確指出：中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構；充分發揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。中國特色新型智庫建設有了更為清晰的目標定位。

中國特色新型智庫的興起，對民主黨派的咨政建言提出了新挑戰，同時也為民主黨派集智聚力提供了新機遇。全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，面臨前所未有的復雜形勢和艱巨任務，全面推進民主決策、科學決策、依法決策，成為國家治理現代化的發展趨勢和現實課題。隨著社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，各種協商渠道逐步拓寬，各類新型智庫在公共決策中的優勢和作用日益凸顯。新形勢下，民主黨派履行參政黨職能，不僅要整合內部資源，發揮整體功能，而且要借助“外腦”，打造咨政建言智囊團。據不完全統計，自2008年以來，已有6個民主黨派中央聯合知名高校、科研院所，先后簽署建立10多個智庫或長期合作協議，為參政建言提供人才和智力支持。如2014年6月，民革中央理論研究與學習委員會與上海師范大學成立“協商民主與公共政策研究中心”，通過開展相關調研活動，舉辦相關學術研討會，使之成為民革中央參政議政的重要咨詢平臺。有些民主黨派突出界別特色，實行“強強聯合”，打造富有特色的智庫，為各自參政議政重點領域提供參政咨詢。如2010年1月，民進中央與北京師范大學合作成立中國教育政策研究院，為中央和地方教育決策提供方案；2013年10月，臺盟中央與兩岸協創中心就兩岸經濟一體化、兩岸文教融合等領域進行協同攻關，并合作舉辦“海峽論壇”等。

在上述中國特色新型智庫建設和民主黨派借力智庫參政的背景下，如何看待民主黨派與智庫之間的關系，成為參政黨建設理論的重要課題，引起相關理論與實際工作者越來越多的關注和探討。綜觀已有研究成果，主要有以下兩種分析進路：一是從提高民主黨派參政建言專業化的視角，探討民主黨派建立黨屬智庫或與智庫合作的價值和路徑。如有觀點認為：智庫是民主黨派拓展參政議政空間的重要載體，加強民主黨派智庫建設是提升民主黨派軟實力的重要途徑（張建明，2016）；應對參政黨參政議政能力面臨的嚴峻挑戰，建立和完善參政黨智庫是一種可能的選擇（高國友，2011）；以民主黨派智庫的名義，在重大決策制定過程中，提出專業性建言，將大大提升政黨協商的質量（范笑天，2015）；等等。這種思路和觀點，對于民主黨派破解“本領恐慌”、增強咨政建言的針對性和科學性、提升參政議政和政黨協商的能力和水平，都具有重要的啟發意義。二是從民主黨派與智庫在公共決策中的共同性出發，探討民主黨派如何發揮智庫作用。如有學者提出，參政黨與智庫發揮決策咨詢作用在存在前提、根本目的、運行方式和依靠力量等方面均有共同之處（杜凌云，2015）。但也有一些觀點值得商榷，如把民主黨派與智庫相提并論，甚至等同于智庫，認為發揮參政黨功能就是發揮智庫作用，視民主黨派為執政黨的智庫，以智庫標準來衡量民主黨派的咨政效能，或以智庫取代民主黨派的觀點。這種民主黨派“智庫論”的看法或觀點，實質上混淆了兩者在性質和功能上的區別，不僅降低了民主黨派作為參政黨的政治地位，而且弱化了民主黨派的政黨功能，有必要給予再討論。

二、民主黨派與智庫的功能區分

在我國社會主義國家治理體系中，民主黨派和智庫的組織運行及功能發揮，具有共性特點，需要遵循共同的政治原則：一是堅持中國共產黨的領導，把握正確的政治方向。民主黨派不是在野黨，更不是反對黨，而是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨。中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的思想庫，堅持黨管智庫，堅持中國特色社會主義方向，是其健康發展的根本保障。二是堅持圍繞大局，服務黨和國家的中心工作。民主黨派是中國特色社會主義的親歷者、實踐者、維護者、捍衛者，圍繞中心、服務大局是民主黨派履行參政黨職能的目標導向。中國特色新型智庫是黨和政府的智囊機構，圍繞黨治國理政和政府公共決策的重大課題開展政策研究，是智庫提供決策咨詢的根本立足點。三是堅持以人為本，始終維護人民群眾的根本利益。立黨為公、參政為民，是民主黨派的宗旨。民主黨派參政不是為了謀取一黨之私，也不是為小團體代言，而是為了幫助中國共產黨更好地實現最廣大人民群眾的根本利益。始終以維護國家利益和人民利益為根本出發點，堅持人民利益高于一切，既是中國特色新型智庫的鮮明特色，也是其發揮作用的價值取向。毋庸置疑，民主黨派與智庫依托于不同的制度建構而存在，在國家治理體系中處于不同的層級和位階，有著各自不同的角色和功能定位。

其一，功能定位不同。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，是獨具中國特色的社會主義政黨制度，是社會主義協商民主的重要制度載體，是國家治理體系的重要組成部分。民主黨派是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政黨主體。在中國特色政黨制度框架下，多黨合作是中國共產黨與民主黨派以及無黨派人士之間的合作，政治協商主要是中國共產黨與民主黨派以及無黨派人士之間的協商。作為政黨，民主黨派是連接社會與國家的政治組織，是反映和代表各自所聯系群眾的具體利益和要求、參加國家政權的參政黨。對于社會而言，民主黨派是一部分社會民眾的政治代表，具有利益代表、政治動員、精英吸納、社會團結等功能；對于國家而言，民主黨派是參與國家治理的參政黨，具有參政議政、民主監督、政治協商、干部輸送等功能。尤為重要的是，民主黨派是中國共產黨的友黨，雙方實行政黨協商和政黨監督，對于共產黨實現民主執政、科學執政、依法執政和長期執政具有十分重要的戰略意義。與政黨相比，智庫是基于公共決策咨詢制度而存在的，是參與公共權力在決策環節運行的主體。決策咨詢制度是健全權力運行制約和監督體系的重要制度安排，也是構建程序合理、環節完整的協商民主體系的重要制度建構，是我國社會主義民主政治建設的重要內容。智庫作為溝通知識與權力的橋梁，一般被看作是“政府的外腦”和政學界的“旋轉門”，其主要功能是生產思想、政策設計、引導社會思潮以及儲備和周轉人才等。

其二，運作方式不同。民主黨派是知識型政黨，其參政黨功能的有效發揮，離不開人才資源和智力資源的汲取和整合。民主黨派擁有獨立而完整的組織體系，涵蓋中央、地方和基層三重架構，吸納和集聚著社會各領域的精英人才。以民盟為例，截至2014年底，民盟擁有地方組織442個，其中省級組織30個、市級組織316個、縣市區級組織96個；另有基層組織7641個。共有盟員258997人，其中大學以上文化程度197241人，占76.2%；大專文化程度47458人，占18.3%。盟員中，教育、科技醫衛、文化藝術、新聞出版界共202678人，占78.3%；新社會階層16889人，占6.5%。盟員中兩院院士47人，高校校院長181人，高校院處長2005人。（數據來源：《中國政黨制度年鑒2014》，中央文獻出版社，2015）民主黨派主要依托自身的組織體系，發揮黨派成員的主體作用，利用精英個體和政黨組織的雙重優勢，收集和反映社情民意，開展調查研究，撰寫調研報告和提案信息，實現人才和智力資源的整合。智庫是專業化的研究咨詢機構，大都是由各領域高端領軍人才帶領、有專門學科團隊作為力量支撐，以科研課題或研究項目的形式，對戰略和政策問題進行前瞻性、針對性、跟蹤性的研究。從資源稟賦看，民主黨派既有以各自界別為特色的專業化人才資源，又擁有多層次、多元化的智力資源；智庫人才的高端化、專業化更為突出。從資源汲取方式看，民主黨派主要依托組織體系來凝智聚力，發揮組織優勢；智庫主要依靠自身專家力量，彰顯團隊價值。

其三，作用機制不同。民主黨派連接社會與國家，發揮參政黨功能，是通過多黨合作和政治協商的制度運行來實現的。在社會層面，民主黨派各級組織通過宣傳組織工作凝聚成員共識、擴大組織覆蓋面，通過社會服務工作了解社情民意、增強組織影響力，通過參政議政工作反映利益訴求、增進社會和諧，從而實現凝心聚力、利益代表等功能。在政黨關系層面，中國共產黨同各民主黨派實行“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針。民主黨派參加中國共產黨領導的政治協商，參與重要方針政策、重要領導人選的協商；民主黨派中央可以調研報告、建議等“直通車”的形式，直接向中共中央提出意見和建議；民主黨派在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行政治監督。這種黨際之間的政治協商和政治監督，對于凝聚共識、優化決策，防止執政黨的權力異化和腐敗，均具有重要意義。在國家政權層面，民主黨派參加國家政權，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。與民主黨派直接或間接參與國家治理各方面和全過程不同，智庫作用的發揮主要在于思想供給和決策咨詢層面。作為政府的“外腦”，智庫在公共決策中提供獨立性、專業化的系統方案、政策建議和咨詢信息，影響著國家的政治、經濟、文化、社會、生態乃至軍事、外交等各個領域的決策，成為公共權力結構中不可或缺的部分。作為民眾的“思想者”，智庫利用現代傳媒方式和手段，傳播思想理論，引導公眾輿論，凝聚社會共識，促進公民社會的成長。

三、充分發揮民主黨派與智庫的聯結優勢及應注意的幾個問題

民主黨派和智庫，既是人才庫，又是智力庫。在圍繞中心、服務大局中，民主黨派作為參政黨，具有組織上和政治上的比較優勢；智庫作為專門研究咨詢機構，有其學術上和專業上的資源優勢?！皼Q策科學化是現代公共決策發展的主要目標和基本趨勢之一；與決策民主化要求多元化的民意訴求不同，決策科學化要求專業化的意見表達；隨著社會的不斷進步和形勢的不斷發展，民主黨派參與公共決策過程中作為‘人才庫’、‘智囊團’的傳統的專業優勢，在新世紀新階段開始面臨新的挑戰。（黃天柱，2013）”民主黨派不是智庫，但可以與智庫聯結，既發揮參政黨的組織和政治優勢，又利用智庫的學術和專業優勢，實現兩種“人才庫”“智力庫”的優勢疊加效應。民主黨派借力智庫，吸收和借鑒智庫專業化的政策建議，可以更好地集智聚力，有效提升政黨協商和議政建言能力；智庫借助民主黨派平臺和渠道優勢，宣傳和傳播政策思想，可以更好地“上接天線、下接地氣”，有效提高決策咨詢的效率和影響力。民主黨派與智庫在國家治理體系中各安其位，不存在替代關系。對民主黨派而言，智庫的發展既是挑戰，更是機遇。民主黨派與智庫互為倚重、聯動發展，和諧共生、合作共贏，對于提高黨和政府決策的科學化和民主化，推動社會主義協商民主發展，推進國家治理體系和治理能力的現代化，具有重要的戰略和現實意義。

在發揮二者的聯結優勢中，需要注意以下幾個方面的問題。

1.民主黨派與智庫聯結，不等于建立民主黨派黨屬智庫。智庫是公共決策咨詢機構，本質上是為公共權力服務的。因此，智庫的建立和發展與國家的政治體制緊密相關。智庫與政府的關系模式基本有兩類：一是獨立模式，即智庫發展完全獨立于政府、黨派或利益集團，該模式以美國為代表；二是依附模式，即智庫的發展依附于政府或某一利益集團，智庫的發展及觀點受制于“智庫投資方”的影響，多數國家的智庫發展均屬于此模式。（周仲高，2013）實際上，智庫的獨立性和依附性都是相對的，而不是絕對的。所謂黨屬智庫，就是隸屬于政黨的智庫組織，是研究政黨戰略策略、方針政策以及黨建問題的研究咨詢機構。政黨智庫不是獨立智庫，具有鮮明的黨性特征，其宗旨就是為政黨事業和黨建服務。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心和執政黨，其決策的科學性直接關系到黨和國家的前途命運。因此，中國共產黨始終高度重視黨屬智庫建設，并且擁有較為完整的黨屬智庫體系。如從中央到地方各級黨委的政策研究室、黨校系統，還有中央編譯局、全國黨建研究會等，都是中國共產黨的重要智庫。民主黨派是參政黨，民主黨派中央和地方組織也有政策研究室或參政黨理論研究會等，但大都是民主黨派機關的內設機構，不是相對獨立的黨屬智庫。從目前民主黨派的組織架構和資源條件看，建立參政黨黨屬智庫系統并不現實，也會帶來智庫的重復建設和無序發展。

2.民主黨派與智庫聯結，不是向智庫購買決策咨詢服務。智庫按其投資主體，大體可分為官方智庫和民間智庫。我國的黨政軍智庫、社科院、高校智庫以及高端智庫等基本上都是官方智庫。相比官方智庫，民間智庫尚處于發育階段。建立政府購買決策咨詢服務制度，可以打破官民智庫之間的體制界限，推動建立“政策分析市場”，形成智庫之間的公平競爭，提高智庫決策咨詢服務的質量和效率，既有利于政府決策的科學化民主化，也有利于智庫的健康發展。政府向智庫購買決策咨詢服務的本質是：“政府在決策咨詢服務提供中實現了‘生產者’與‘提供者’的分離，政府與智庫之間的關系在本質上是一種以‘契約’為基礎的商品交換關系?！保ㄎ纳俦＃?016）2015年《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄。政府采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式與智庫簽訂“契約”，用公共財政購買公共服務產品，可謂是取之于民、用之于民。民主黨派是參政黨，不同于政府部門。民主黨派和智庫為政府公共決策服務，是公共決策思想及對策的生產者和提供者。民主黨派與智庫的關系，不應當、也不可能是建立在“契約”之上的商品交換關系。民主黨派與智庫聯結，是借力智庫，整合社會資源；而不是委托智庫，向智庫購買決策咨詢服務。民主黨派與智庫聯結的價值在于：實現人才智力的內外聯合、優勢互補，為執政黨和政府的科學決策、民主決策，凝聚更為廣泛的智慧和力量。

3.民主黨派與智庫聯結，需要不斷探索和創新合作模式。民主黨派與高校、科研院所等智庫聯結合作，具有人脈相通、聯系密切的天然紐帶。高校、科研院所是民主黨派重要的組織陣地，民主黨派成員往往成為民主黨派與智庫建立合作的“牽線人”。目前，民主黨派中央尋找智庫合作對象主要集中在高校和科研院所，在地域分布上又主要集中在北京和上海兩地。從其合作的形式看，主要有兩種類型：一是創辦研究中心，如2015年9月民革中央教科文衛體委員會、民革北京市委會與華北電力大學共建的“能源軟科學研究中心”；二是簽訂合作協議，如2010年1月，民進中央與中國林業科學研究院簽訂合作協議，雙方共同推進智力支邊扶貧工作等。通過開展合作研究、成果交流，雙方實現了資源共享、互利共贏。

新形勢下，民主黨派與智庫聯結合作，要進一步總結經驗，開拓創新，更好地服務國家治理現代化。一是打造高端化、國際化的合作平臺。民主黨派要充分利用與海內外高端人才聯系廣泛的優勢，開拓視野，拓展渠道，瞄準國內國際高端智庫，占據信息智力資源制高點，搭建開放性的多邊研究平臺，不斷提高參政黨的話語權和影響力。二是堅持戰略性、前瞻性的問題導向。民主黨派要緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，充分發揮各自界別優勢，與智庫開展涉及國家發展戰略和重大民生問題的合作研究，在各自參政議政的重點領域彰顯特色、樹立品牌。三是創新科學化、可持續的共贏機制。民主黨派和智庫要共同探索建立信息交流、人才共育、聯合調研、協同攻關、成果共享、風險共擔的合作機制，構建戰略和政策研究共同體。

（任世紅，江蘇省社會主義學院科研處處長，教授/責編劉玉霞）