數字化政府信息模型構建研究

◎秦浩 郭昊

數字化政府信息模型構建研究

◎秦浩 郭昊

數字化政府的本質在于數字化政府內在屬性的外在表現，是從傳統物質組織形態的政府向全面網絡化、虛擬化的組織形態轉化的中間過程，貫穿其中的是組織結構的調整和業務流程的重塑。信息模型是數字化政府模型的核心組成部分，它是一種描述數字化政府運行過程中所產生的全部信息和邏輯關系以及數據的組織與管理的模型。本文在借鑒企業建模理論的基礎上，設計了數字化政府的信息模型框架，并對模型的構成要素和運行機理等進行了分析。

數字政府與數字化政府

從概念的起源上看，克林頓政府于1993年成立了國家績效評估委員會，該委員會在提交的《運用信息技術改造政府》和《創建經濟高效的政府》兩份報告中，最早提出了“電子政府”（E-Government）的概念。1998年10月，世界電信聯盟在經合組織加拿大會議上發表的《數字地球報告》中，首次發出了“數字政府倡議”（Digital Government Initiative）。雖然政府領域一直采用電子政府這一稱謂，但美國學術界大多使用的是數字政府一詞，這是因為美國國家科學基金會設立了關于數字政府的專項研究計劃，接受這一計劃資助的許多重大研究項目都被冠以“數字政府項目”的名稱，這也是早期有影響力的學術著作中常常使用數字政府一詞的原因。從目前已有的研究成果看，國內外學者們往往將數字政府與電子政府互換使用。未來的數字政府不僅包括運用信息技術建立的虛擬政府，還包括現實政府與之相關的所有內容及過程。因此，我們所理解的數字政府是一種全新的政府管理形態，是一個理想化的目標，即一種以信息技術為依托，以實現完善的政府服務為目標的政府。

本文所采用的“數字化政府”稱謂，主要是考慮數字政府作為一種相對理想化的政府管理形態，由現在走向未來，由現實奔向理想，需要有一個較長的發展過程。由于在此過程中既不可能徹底摧毀現有體制，又必然依存于現有體制圖謀改變，這就要求政府尋求一個相對穩妥、漸進式的解決辦法。雖然數字化政府同數字政府相比只是多了一個“化”，但是加上“化”的主要目的，一方面是為了說明數字政府本身的目標的多樣性和內容的復雜性，如需要各部門密切配合、協同工作，因此先把目標進行分解，在過程中分步實現，再逐漸地通過集成化的做法來實現總體的理想目標；另一方面是為了表明數字政府構建本身是一個復雜的過程，如必須對原有的組織結構、利益關系進行調整等，同時又面臨著各方面阻力，既有來自政府內部的，也有來自外部環境的，因此不可能一步到位完成，需要分析在實現理想目標過程中技術、組織和人是如何發揮驅動作用的，再利用這些作用逐漸地趨近理想目標。可見，數字化政府建設是現實與前瞻的最佳結合點。數字化政府研究的目的是從一個全新的視角和層次對政府信息化問題進行研究，而其實踐是一個與信息社會需求逐步適應的發展過程，具有一定的理論價值和實踐意義。數字化政府作為一種創新的政府形態，雖然沒有成熟的理論指導和經驗借鑒，但因為其與數字政府相比具有較強的可操作性，因此可以預期，經過各級政府的不懈努力和協同工作，數字化政府應該是能夠實現的發展目標。

現行政府信息模型分析

信息模型是數字化政府模型的核心組成部分之一。梳理來看，我國政府信息模型從建國以后大致經歷了兩種基本型態：即直線型政府信息模型和網絡型政府信息模型。首先，直線型政府信息模型。從建國初期到20世紀80年代中期，我國形成了典型的直線型政府信息模型。直線型政府信息模型是一元化的信息模型，僅存在一條政府信息傳輸渠道或政府授權的體制內信息傳輸渠道，與政府決策和執行相關的社會信息、決策信息和反饋信息都在這條正規通道內雙向傳遞，其中既有輸出信息，也有輸入信息。其次，網絡型政府信息模型。20世紀90年代末形成了“五位一體”的網絡型政務信息模型。該模型中具有五個要素，分別是指：黨政信息系統、政府決策思想庫、新聞媒體、民間信息機構和計算機網絡信息系統。這五個要素中，黨政信息系統居于主導地位，非黨政信息系統呈現快速發展的態勢，政府決策思想庫已經初具規模，新聞媒體信息網絡高速發展，計算機網絡信息系統異軍突起。

從數字化政府業務模型和功能模型的實際需求來看，現行政府信息模型的弊端主要體現在：一是信息傳輸效率低下。現行政府管理所形成的信息流，具有鏈路長、節點多的實際特點。這就造成了一項政府業務需要多人操作，且通常要經過多個部門的多個環節的逐一處理，形成較長的政務業務流程。由此導致政府工作效率降低，行政成本居高不下。二是信息共享程度不高。由于信息傳輸渠道狹窄、單一，政務信息資源無法得到有效地規劃和整合。在政府的管理過程中，各部門只能根據本部門職能開展工作，無法兼顧相關部門工作、統籌政府整體利益。在政務信息整合不充分的情況下，還可能因為信息溝通不暢，出現部門利益凌駕于整體利益的情況。三是信息傳輸渠道不暢。傳統政府掌握著數量巨大的政務信息資源，往往以紙質的形式進行物理存儲，如需要部門間的信息交換，也僅公文、電話、傳真、信函、會議和談話等信息傳輸渠道，因這種信息傳輸渠道的信道容量限制，常出現信息擁堵現象，信息的傳輸和獲取極為不易。即便在傳統辦公模式向數字化政府模式過渡階段，仍無法提供足夠的信道容量。四是信息安全性不高。在政府管理和運行過程中，常常會產生牽扯到國家安全的涉密信息或者不宜對外公開工作內部信息，這些信息自產生之時，便需要及時傳輸和妥善處理。在傳統的信息傳輸渠道內，涉密信息涉及到相關人較多，容易在信息傳輸和處理過程中造成失密和泄密事件發生。五是信息選擇性較強。非黨政信息系統的信息傳輸渠道不發達甚至不存在，致使整個系統更多地關注社會政治信息，輕視經濟信息和文化信息，不利于經濟社會的協調統籌發展。

數字化政府信息模型構建

數字化政府信息模型是數字化信息管理模型的一種簡稱，本文對現行政府信息模型弊端進行分析的基礎上，充分吸收信息控制論、信息傳播學相關理論成果，以業務模型抽象結果為本體，進而構建數字化政府信息模型。數字化政府信息模型是描述數字化政府運行過程中所產生的全部信息和邏輯關系以及數據的組織與管理的模型。該模型是相關業務活動的信息抽象，它是在分析了業務伴生數據與信息的基礎上，充分利用關系型數據庫管理技術，對數據實現組織、管理、開發和利用的重新設計。

數字化政府的信息管理工作必須要遵循科學的步驟、順序和方法，否則將會使數字化政府建設出現盲目性和重復性，進而影響數字政府戰略的實施。探討數字化政府信息管理活動的步驟、順序和方法的規律性，保障數字化政府有目的、有計劃、有步驟地有序運行，正是數字化政府信息模型所要描述的基本問題。具體來看，數字化政府信息模型應包含信息過程模型、信息傳輸模型、信息分類模型和信息網絡模型四部分。

信息過程模型。數字化政府的信息過程模型即行政信息管理程序描述，是依照時間將行政信息管理活動的整個進程劃分為若干例行的環節，各個環節的先后次序固定，環環相扣，不可更改，再運用與之適應的方法，促進行政信息管理工作的完成。它包含兩個方面的內容：一是規范行政管理者行為的規程，二是各個環節在時間上的先后次序。結合數字化政府業務模型，本文將行政信息管理工作的程序劃分為行政信息的采集、加工、存儲、傳播、利用和反饋六個環節。在具體實施過程中，這六個環節循序漸進，形成一個循環往復的閉合鏈路。其中，行政信息的采集是行政信息流程中的第一個環節，是行政信息管理過程的起點，貫穿于信息管理全過程，它是數字化政府業務流程運行的前提和基礎，它的質量是決定信息管理工作質量的關鍵；信息加工是行政信息管理過程中的一個十分重要的環節，是行政信息流轉過程中的核心環節，直接關系到信息使用價值的大小，是提高信息質量的“再創造”過程；信息存儲是將加工后的信息按照一定規則，記錄在相應的信息載體上，并可供他人檢索，這就大大提高了數字化政府的工作效率，避免因時間推移而造成信息失真現象的發生，進而保證信息系統的完整性和可用性；信息傳播是信息管理模型中的重要環節，如果把信息采集當作信息的輸入過程，那么信息傳播就是信息的輸出過程，信息傳播是實現信息價值的必有之路，信息不經過傳播，其價值則無法顯現；信息利用是行政信息管理的最終目的，也是領導和決策水平的重要標志，在行政管理中占有重要地位；信息反饋是將信息利用結果與利用該信息之前的結果進行比對，以期獲得該信息利用效果的結論，并借以指導下一次信息利用過程，信息反饋是行政系統調節控制的基本形式，對行政控制起著決定作用。基于上述六個要素構建的數字化政府信息過程模型如圖1所示。由于數字化政府管理對象和環境的動態變化，管理目標的螺旋式升級，因此，數字化政府的信息過程模型也將不斷地修正和變化，以適應日益復雜的行政生態環境。

信息傳輸模型。數字化政府信息傳輸模型也稱信息交換模型，是描述政務信息傳輸節點及節點間傳輸機制的模型。從信息控制論的角度來看，數字化政府在面向公眾提供公共服務的過程中，客觀上存在著信源、信宿、和信道三個要素，這三個要素決定了數字化政府信息傳輸的機制和效率，是業務模型和過程模型得以實施的數據基礎。由于政府業務的復雜性，信息交換模型成為信息模型的核心內容。參考《政務信息資源交換體系國家標準》，數字化政府信息交換模型主要由中心交換結點和端交換結點組成。端交換結點的作用是收發政府部門之間的交換信息。中心交換結點的作用是負責管理本交換域內端交換結點及其信息交換服務，并根據相關業務需求匯聚成政務信息共享庫。在該模型中，業務信息由政府部門在行使職能過程中產生并施加管理的政務信息資源；交換信息是在端交換結點間雙向傳遞的政務信息資源；政務信息共享庫是一個信息集中存儲區，可以無差別地為若干端交換結點提供信息服務。每個端交換節點都可以按照信息訪問規則調用共享信息。在信息交換的過程中，共享信息庫可以在預設機制下自由地調用；端交換節點在政務信息傳輸模型中既是起點又是終點，在完成業務信息與交換信息之間的轉換操作過程中，通過交換服務實現政務信息資源的異地傳送和智能處理；中心交換結點具有信息路由功能，可提供點到點、點到多的信息可靠傳遞功能。端交換節點之間并不必然存在中心交換結點，同樣也可以存在不止一個中心交換結點；交換服務兩個信息節點間進行信息交換的操作集合，多種交換服務的組合可決定信息服務模式。基于以上要素關系構建的數字化政府信息傳輸模型如圖2所示。

信息分類模型。數字化政府信息分類模型是把具有某種共同屬性或特征的政務信息歸結在一起，通過對其類別屬性或特征的歸類抽象所建立的模型。利用此模型可實現對信息過程模型和傳輸模型輸入數據的管理和共享，以便有序地開發和利用政務信息資源，為數字化政府提供信息保障。為此，本文在基礎層面、行業層面、服務層面和物理層面四個維度對數字化政府的信息資源進行歸類，相應地抽象出主題分類、行業分類、服務分類和資源分類四種分類。其中，主題分類是核心，是政務信息資源的基礎性分類。行業分類、服務分類和資源分類為輔助性分類。政務信息資源的主題分類體現了其內容的屬性或特征；政務信息資源的行業分類體現了行政組織的職能特點；政務信息資源的服務分類體現了政務信息資源面向用戶提供功能服務的劃分；政務信息資源分類體現了政務信息的存在形式。基于上述內容構建的數字化政府信息分類模型如圖3所示。在此模型中，政務信息資源分類體現的是政務信息資源外部特征的區別，服務分類、行業分類和主題分類體現的是政務信息資源的內容特征區別。數字化政府實施人員根據服務分類、職能分類、主題分類和資源分類四種分類標準對政務信息資源進行注冊，產生相應的元數據項，用戶可根據需要，按分類、職能和主題對政務信息資源進行識別、導航和定位。

信息網絡模型。數字化政府信息網絡模型又稱信息管理網絡模型，是一個以計算機管理網絡為技術支撐，在數字化政府系統內部建立的能夠采集、加工、存儲、傳播、利用和反饋政務信息管理網絡的描述模型，數字化政府信息網絡模型如圖4所示。

通過對模型的分析，數字化政府信息網絡模型主要應具備下列六個要素：

要素一：信息機構。信息機構設置在各級政府辦公部門內部，是政務信息管理的主要工作機構。信息機構利用計算機網絡對政務信息的收集、篩選、加工、傳遞、反饋等環節進行管理。信息機構既收集信息，又加工信息；既發出信息，又接收信息。在我國，中央政府與各級地方政府在結構上形成了上下銜接、左右貫通的行政網絡，各級各類信息機構間也相應地聯結成了政務信息管理網絡的基本架構。信息機構在政務信息管理網絡中發揮著重要作用，為整個政務信息管理網絡的良性運轉提供了組織保證。各級政府職能部門的信息機構在本級政府信息主管機構的領導下開展工作。其主要任務是負責本部門、本系統信息網點建設，加強與本級政府信息主管機構的聯系。因此，信息機構是構成政務信息管理網絡的必要條件。

要素二：信息網點。信息網點主要指本級政府職能部門的信息機構和下級政府的信息機構，是信息機構的向下延伸。它負責將信息收集、篩選、加工，然后把信息報送給上級信息機構。各類信息網點的政務信息管理工作在本級政府或上級主管部門的指導下進行。在我國省級政務信息管理網絡中，信息機構設置在省政府辦公廳，以各委、辦、廳、局的信息機構和地市級政府的信息機構為信息網點。信息網點是政務信息的主要收集單位，它收集和報送的信息最能體現政府的中心工作，是領導科學決策的重要參考依據。信息網點與信息機構共同構成了政務信息管理網絡的框架結構，建立信息網點和建立信息機構同等重要。信息網點的確定主要根據工作需要，可越級選擇。一般是降低幾個層次進行選擇，也可以在有代表性的、對領導決策有參考作用的基層單位選定，同時根據國內形勢和政務信息管理工作的實際需要適時調整。

要素三：信息員。信息員是直接從事政務信息收集、篩選、整理、報送和反饋工作的具體承擔者，分布在各級各類政務信息管理機構中，是政務信息管理網絡中的能動因素。信息員工作的特點是涉及面廣、工作量大，既要為領導掌握情況提供準確、全面的信息，又要為領導決策提供高層次的信息，同時還包括各種情況的匯總、信息調研、人機系統的管理等工作。信息員是政務信息管理網絡良性運行的人力保證。

要素四：信息載體。政務信息要在網絡中不同的信息節點間進行雙向傳遞，就必須依托于某種形式的信息載體。信息載體主要分兩種，一種是傳統的紙質信息載體，主要是各種信息刊物，信息刊物根據不同的標準劃分出不同的類別，通常可以按報送層次、刊載內容等標準進行分類。無論采取哪種信息刊物，都應根據具體內容確定發送范圍，并以準確、及時、有效傳遞為基本原則；另一種是數字化的信息載體，主要有電子公文、電子信息、政府網站、電子刊物、電子書籍等形式，若按文件格式分類，主要有文本文件、音頻文件、視頻文件、圖片文件、多媒體文件等形式。

要素五：信息渠道。政務信息渠道是指依托于政府行政系統，將信息機構、信息網點有機地聯系起來，以使政務信息得以流轉的途徑。由于政務信息渠道依托于政府行政系統，因而具有縱橫交錯、上下貫通的特點，能夠通過行政指令、規章制度、計算機網絡等手段把各類信息網點聯結起來，以保證信息的收集、篩選、加工、編寫、傳輸和利用等各個環節正常運轉。保持信息渠道暢通，不但可以加快信息的傳遞速度，而且有助于實現政務信息價值最大化，從而促進行政效能的提升。因此，完善的政務信息渠道是提高政務信息服務質量的重要保證。

要素六：傳輸手段。政務信息傳輸是政務信息在時間和空間上的流動和轉換。政務信息傳輸手段在空間上要求網絡發達，時間上要求快捷高效。對于政務信息管理網絡而言，首要的是保證政務信息的雙向傳遞，同時還要有提供網上信息交流和共享的功能。目前，常見的傳輸手段主要有計算機網絡、郵政投寄、專人傳送、機要通信、無線傳輸等。隨著現代通信技術的發展，近年出現的衛星通信、4G網絡、藍牙傳輸、紅外傳輸等新技術也開始進入政務信息管理領域，政務信息的傳輸手段日益多樣化。

（作者秦浩系中共遼寧省委黨校公共管理教研部副主任、副教授；郭昊系吉林大學博士）

遼寧省社科規劃

“社會網絡視閾下政府應急管理協同體系優化研究”（項目編號：L15BZZ003）