加強草原監督管理工作 依法保護利用草原
——專訪農業部畜牧業司司長、草原監理中心主任馬有祥

文│李煒（農村工作通訊）

加強草原監督管理工作 依法保護利用草原
——專訪農業部畜牧業司司長、草原監理中心主任馬有祥

文│李煒（農村工作通訊）

記者：草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是我國重要的戰略資源。無論是建設美麗中國，還是建設現代畜牧業，都離不開草原。在“十二五”收官之際，請您簡要概括一下“十二五”草原工作的亮點與成效。

馬有祥：“十二五”草原工作好事多、亮點多。概括起來就是“四個一”：

二是下發了一個文件——《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》（即國發［2011］17號文）。文件的最大突破，可以說是歷史性貢獻，就是明確了草原的功能定位：生態優先。

三是創設了一項政策——草原生態補獎政策。5年累計中央財政投入773.6億元。這是支持力度最大、投入最多、惠及牧民最廣的德政。

四是出臺了一部司法解釋——《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》。解釋的出臺，對于打擊和遏制涉草違法犯罪起到了重要作用，使依法治草達到了新的水平。

“十二五”期間，草原工作成效可圈可點：

一是草原生態逐步向好。13個省區天然草原牲畜超載率從2010年的30%下降到15%以下。草原植被蓋度超過并穩定在50%以上，鮮草年產量穩定在10億噸以上。

綜上所述，以奧沙利鉑與吉西他濱行TACE可明顯延長晚期HCC患者的無病進展生存期，療效較好，且不增加不良反應，期待大樣本進一步研究。

二是牧民收入穩定增加。每年有139.3億元補獎資金直補到牧戶，是牧民收入中轉移性收入的主要來源。268個牧區半牧區縣2014年牧民人均收入達到6287.7元，比2010年增加 1793.3元，增幅近40%。

三是牧區畜牧業生產方式加快轉變。13個省區新建人工草地1.2億畝，新建牲畜棚圈8500萬平方米，肉牛肉羊規?；B殖比重超過30%。

四是草原基礎工作得到加強。草原確權承包、草原監測、禁牧輪牧休牧、基本草原劃定、草原征占用管理等制度進一步落實。

同時，更為重要的是，我們收獲了兩項思想成果：一是草原的生態功能逐漸深入人心。通過工作和宣傳教育，社會各界認識到，草原不僅僅是牧區的重要生產資料，更是全國最大的陸地生態系統。保護草原就是保護生態，就是維護全國的生態安全。由于草原的外部性，衍生出了生態補償，就是誰享用誰付費，誰保護誰受益。二是綠色發展的理念逐漸深入人心。通過工作推動、實踐總結和宣傳教育，社會各界認識到，盡管牧區地廣人稀，草原廣袤，但草原仍是稀缺資源。超載過牧、亂挖濫墾、亂占濫用、亂排濫放等不珍惜不愛護草原資源、吃祖宗飯斷子孫路的粗放發展的路子已經難以為繼，必須走資源節約環境友好的可持續發展道路。

記者：正如您介紹的那樣，草原在生態文明建設、經濟社會發展及維持邊疆穩定維護民族團結等方面發揮著舉足輕重的作用。如今人們越來越清晰地認識到，草原是需要保護和治理的，農業部草原監理中心成立12年來，在哪些方面取得了重大突破和積極進展？

馬有祥：2002年，為適應新世紀草原保護建設和管理工作的需要，全國人大常委會對《草原法》進行了修訂，自2003年3月1日起施行。農業部草原監理中心（以下簡稱中心）于2003年4月經批準正式成立。十二年來，伴隨著我國草原法律法規體系不斷健全、草原生態保護和牧區發展政策不斷完善、國家對草原生態保護建設的投入持續大幅增加，中心及全國草原監理系統也經歷了執法機構由少變多、執法隊伍有小變大、執法職能由弱變強、執法能力由低變高的不平凡發展歷程。

草原政策法規不斷完善。2011年，國務院印發了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》，提出了草原牧區發展“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針。同年，國家啟動實施了草原生態保護補助獎勵機制政策，草原生態保護政策取得重大突破。2012年11月，最高人民法院制定出臺了《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋），明確規定了破壞草原資源犯罪案件的定罪量刑標準，為依法打擊草原犯罪行為提供了重要的依據和武器。2015年4月，中共中央、國務院出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》，對加強草原生態保護、建立完善草原生態保護制度提出了明確具體的要求。

草原違法犯罪案件查處成效明顯。2011年以來，各級草原監理機構不斷加大草原執法監督力度，依法查處各類破壞草原資源和生態環境的違法案件。全國平均每年立案查處各類草原違法案件1.8萬起。草原司法解釋出臺后，各地不斷加大向司法機關移送涉嫌犯罪案件的力度。2013年，各地共向司法機關移送涉嫌犯罪案件279起，比上年提高了1.23倍；2014年，各地移送涉嫌犯罪案件數量增加到621起，比2013年又提高了1.23倍。為充分發揮典型案件的警示教育作用，農業部連續兩年通報了17起破壞草原資源犯罪案件的查處情況，并通過媒體進行了曝光，引起了廣泛的社會反響和關注，對破壞草原的違法犯罪分子產生了極大的震懾作用，進一步增強了草原執法的威懾力。

草原征占用管理不斷規范。審核審批程序方面，內蒙古、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等省區由省級人民政府出臺文件，或者由農牧廳與國土廳聯合發文，明確提出未經草原行政主管部門審核同意，國土部門不得辦理項目建設征占用草原審批手續。吉林省和四川省阿壩州推動國土部門將使用草原審核同意書納入建設用地審批報件清單，進一步理順了草原征占用審核審批程序。管理制度方面，截至目前，共有13個省區出臺了草原植被恢復費征收標準和管理辦法，其中大部分省區制定了相關配套制度，明確了草原征占用申請的審查內容和辦理程序。黑龍江省探索建立了約談制度，由省草原監理總站約談非法占用草原問題突出的地區政府主要領導，督促限期整改非法占用草原行為。隨著各項工作的推進，非法占用草原的行為得到了一定遏制，用地單位依法使用草原的意識明顯增強，2011年以來，全國累計征收草原植被恢復費近3億元，有效緩解了各地草原生態保護建設資金。

草原監測能力全面提升。目前已基本形成了以農業部草原監理中心為樞紐，有關科研教學和技術推廣單位為支撐，地方各級草原監理監測機構為紐帶的草原監測體系，在監測工作的組織實施、任務部署、技術培訓、數據報送、結果會商、信息報告發布等環節建立了一套相對成熟的工作機制。全國從事草原監測工作的技術人員達5000多人，每年培訓技術骨干1萬余人次，監測人員工作能力和水平不斷提高。同時，監測儀器設備、設施裝備得到改善和加強，國家級草原固定監測點建設步伐明顯加快，全國已建成162個監測點。每年編制發布的全國草原監測報告已成為草原工作領域最具權威和影響力的綜合報告。

草原防火防災能力不斷增強。目前，全國縣級以上草原防火機構1000多個，應急隊伍達11萬多人，政府統一領導、分級負責、條塊結合、屬地為主的草原火災應急管理體制已初步建立。在規章制度方面，農業部依據《草原法》《草原防火條例》及國務院有關要求，先后制定印發了應急預案、值班報告等配套規章制度?！笆濉逼陂g，國家草原防火基本建設投資5.04億元，是“十一五”投資的2.6倍，新建草原防火指揮中心10個、草原防火物資儲備庫21個、草原防火站164個。中央財政投入9500萬元，每年建設邊境草原防火隔離帶約3000公里。

草原監理體系建設取得積極進展。目前，全國縣級以上草原監理機構已有914個，監理人員9234人。各地不斷強化草原監理人員的教育和培訓，草原監理人員依法行政意識明顯增強，業務工作能力不斷提高。部分省區還積極爭取當地黨委政府和有關部門的支持，不斷強化草原監理基礎設施建設，執法裝備條件有了明顯改善。實施草原補獎政策的省區搶抓機遇，積極推進草原管護員隊伍建設，全國草原管護員已超過9萬人，成為各級草原監理機構強化基層草原監管工作的重要補充力量。

記者：從您的介紹中，我們欣喜地看到，國家關于草原保護的政策法規正在不斷加強和完善，國家隊的“草原衛士”也在不斷成長壯大，成績令人振奮。在看到成績的同時，您認為，草原監督管理還面臨哪些新的問題和挑戰？

馬有祥：草原監理工作挑戰與機遇并存。應當看到，當前良好的外部環境正在加快形成，各種有利條件越來越多，但我們也要清醒地認識到，草原監理工作還面臨著諸多新困難和新挑戰，需要付出長期不懈的努力。

一是大力推進依法治草的任務依然艱巨。目前，草原確權承包、基本草原劃定、草原征占用管理、草原生態補償等重要制度還不夠完善，草原資源產權和用途管制、草原生態紅線保護等制度尚未建立，草原生態保護的源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的制度體系還未形成，守法成本高、違法成本低的問題還比較突出。通過立法、修法、釋法等措施進一步完善草原生態文明法律制度的任務還十分繁重。

二是堅守草原陣地的任務依然艱巨。一些地方對草原重利用輕保護、把草原視為荒地等觀念還沒有得到根本扭轉，隨意侵占草原、把草原劃定為宜林地、在草原上實施耕地占補平衡和植樹造林項目等問題仍然十分突出。此外，城鎮化加快推進大量占用草原、畜禽養殖用地向草原進軍等問題日益凸顯，堅守草原陣地面臨著嚴峻的挑戰。

三是打擊草原違法犯罪行為的任務依然艱巨。近年來，非法開墾草原、非法征占用草原等違法行為屢禁不止，案件數量居高不下。不少地方草原監理機構不健全、執法力量弱、執法裝備差、人才留不住的問題還比較突出，查處草原違法案件困難較大。此外，一些地方草原行政執法與刑事司法銜接機制還未建立，行政干預執法和司法問題還比較突出，對草原違法犯罪行為做到應查盡查，還面臨不少困難和阻力。

四是鞏固草原生態保護建設成果的任務依然艱巨。得益于“政策好、人努力、天幫忙”，2014年全國草原綜合植被蓋度達到了53.6%，全國天然草原鮮草總產量連續4年超過10億噸，草原生態總體向好。但由于草原生態系統功能的恢復是個長期的過程，目前還只是處于起步階段，正在恢復的草原生態環境仍很脆弱，加之草原火災、鼠蟲害和雪災等災害頻發，確保草原生態持續恢復的壓力仍然較大。

五是強化禁牧和草畜平衡監管的任務依然艱巨。自2011年國家實施草原補獎政策以來，各地大力落實禁牧和草畜平衡制度，促進草原生態恢復。但目前，一些地方補獎資金發放與落實禁牧和草畜平衡任務脫節，禁牧和草畜平衡制度落實不到位、執法監管不到位的問題還很突出。進一步強化禁牧和草畜平衡監管，確保兩項制度得到落實的任務依然繁重和艱巨。

記者：以上您談了五個方面的任務依然十分艱巨，說明草原監理工作還具備進一步拓展的空間，大有可為。在建設生態文明的大背景下，在“十二五”收官和“十三五”開篇的關鍵節點，您認為，今后一個時期草原監理工作應在哪些方面深入展開？

馬有祥：草原監理工作事關草原保護建設成果的維護，事關草原牧區可持續發展，事關生態文明建設進程。當前和今后一段時期，各級草原監理機構要以改善草原生態環境為目標，切實把每一畝該保護的草原堅決保護好，把該建設的草原切實建設好，圍繞做好草原這篇大文章，在以下方面重點發力：

——積極推動草原立法，進一步完善草原法律法規。要按照全國人大法工委的要求積極推進《草原法》修訂工作，加快制定《基本草原保護條例》，加強地方性法規規章制修訂工作。各地要根據生態文明建設的新要求和當地草原生態保護的實際需要，主動配合地方人大、政府以及相關部門，加快推進地方性法規規章的制修訂工作，不斷完善和細化草原執法依據。

——加快推進草原確權，打牢草原生態保護工作基礎。各地要精心組織，認真做好草原確權登記頒證工作，進一步明確草原地類和權屬，摸清草原家底，明確草原承包者權利和義務，調動草原承包者依法保護與合理利用草原的積極性，進一步加強草原承包合同管理，堅決制止違反承包合同約定、擅自改變承包草原用途的行為，要規范草原承包經營權流轉行為，建立健全草原承包經營權流轉管理和糾紛仲裁體制機制，維護流轉雙方合法權益。

——強化草原執法監督，依法查處草原違法犯罪行為。切實把查處草原違法案件作為草原監理工作的核心任務，進一步強化草原執法監督，始終保持依法打擊草原違法案件的高壓態勢，及時發現違法案件線索并依法進行查處，切實做到有案必查。發現涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機關追究刑事責任，堅決避免有案不移、以罰代刑情況的發生。進一步完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，針對各類草原違法案件發生的規律和特點，采取部門之間橫向聯合執法、上下級之間縱向聯合執法等方式，在違法案件高發區、高發期，集中力量予以查處，進一步提高草原執法的針對性和威懾力。

——強化草原征占用管理，規范征占用審核審批程序。進一步增強責任意識和擔當精神，認真履職盡責，敢抓敢管，敢于碰硬，嚴厲打擊各類非法侵占草原行為。同時要主動向各級黨委、政府請示匯報，爭取各級黨政領導對規范草原征占用管理工作的支持和理解，做到提前介入，嚴格把關，規范收費，?？顚Ｓ?。

——加強固定監測點建設，提高草原監測工作水平。各地要把固定監測點建設作為一項重要任務來抓，認真組織開展固定監測點建設工作，確保固定監測點選址科學、建設規范。各地要按照中心關于草原監測工作的安排和部署，認真組織開展草原監測工作，監測數據獲取后，要認真審查、復核，切實把好監測數據質量關，加強對歷史數據的縱向比較和對比分析工作，多出監測分析文章，提升對草原補獎政策實施效果評價及草牧業可持續發展的技術支撐和指導作用，擴大草原監測工作影響力。

——強化基礎設施建設，不斷增強草原防火防災能力。要加快草原防火項目實施進度，有效建立項目運行機制，切實發揮防火項目作用。開展多種形式、多方聯動的草原火災雪災應急演練培訓，整合各類資源，推進地區聯防、專群聯防、林草聯防，切實增強撲火隊伍實戰能力。

——認真實施補獎政策，強化草原工程項目監督檢查。2015年國家將繼續實施草原補獎政策，各地要認真總結經驗，積極創新工作方法，進一步加大禁牧和草畜平衡執法監管力度，確保草原補獎政策取得更顯著的成效，促進草原生態進一步恢復和改善。各地要積極參與退牧還草、京津風沙源治理等草原保護建設項目的組織實施、技術培訓和監督檢查。發現項目管理中存在的問題和漏洞，要及時提出改進和糾正的意見建議，確保各項項目管理制度得到落實。

草原生態保護建設正處在繼往開來的關鍵時期，依法保護每一片草原是我們義不容辭的責任。在即將邁入“十三五”之際，我們將著眼大局、勇于擔當、開拓創新，為促進草原牧區又好又快發展和建設美麗中國做出新的更大的貢獻。