淺談農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的整理與保存

文?臧成剛 曹培軍

淺談農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的整理與保存

文?臧成剛 曹培軍

農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案是指在農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱承包地確權）工作中形成的，能夠客觀真實反映地塊位置、地塊面積、地塊權屬等信息，以圖表、數據等形式為載體的文件材料，是承包地確權的重要憑證和歷史記錄。主要包括：工作底圖（航拍和數字正射影像圖、外業指界圖等）、公示圖（一輪公示圖、二輪公示圖等）、魚鱗圖、地塊分布圖等。

一、農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的種類

（一）工作底圖。大部分地區采用航拍技術制作數字正射影像（DOM）圖作為圖解法測繪承包地塊的依據。影像地面分辨率須滿足優于0.5米、平面滿足1∶2000比例尺精度要求，這有助于查清承包地塊實際面積、四至邊界和空間位置，為農村土地承包經營權權屬調查、數據庫建設和信息平臺建設提供可靠依據。有些地區采用“圖解＋實測”組合法來繪制工作底圖。一般采用A0幅面841mm×1189mm繪圖（高光相紙或pp紙）紙打印。如圖：

（二）公示圖。公示圖分一輪公示圖、二輪公示圖兩種。

一輪公示圖，是根據調查數據和地塊分布情況，將內外業測繪生成的矢量數據疊加于遙感影像之上制作而成，用于第一輪公示的承包地塊調查圖，比例尺一般為1：500或1：1000。一輪公示圖的信息應包含：土地承包經營權權屬、承包地塊的面積和界址、圖廓要素（包括圖幅名、調查者、制圖者、審核者、日期、比例尺和編制單位等）等信息。

二輪公示圖，是根據第一輪公示圖公示過程中發包方和承包方提出的異議，經確權登記頒證工作小組核實、修正制作而成，用于第二輪公示的承包地塊調查圖。除無異議的地塊分布圖上要注明“×年×月×日第×次公示圖（無異議圖）”、發包方公章及發包方代表簽章、技術人員及審核人員的簽字外，其它所含信息同第一輪公示圖。

公示圖一般采用A0幅面841mm×1189mm繪圖（高光相紙或pp紙）紙打印。如圖：

（三）魚鱗圖。魚鱗圖是在公示完畢后制作形成的，它包含承包戶所承包土地的實際面積、四至邊界和空間位置等最重要的信息，并由承包人摁手印予以確認。一般采用A0幅面841mm×1189mm繪圖（高光相紙或pp紙）紙打印。如圖：

（四）地塊分布圖。也叫農戶承包地塊分布示意圖，該圖依據權屬調查及公示審核結果編制，根據遙感影像生成。地塊分布圖是反映承包地塊空間位置、四至、面積、權屬、編碼等信息的圖紙。一般比例為1：500，用A4紙打印。如圖：

二、農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的整理

《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》（農經發〔2014〕12號，以下簡稱《辦法》）將承包地確權檔案分為綜合管理類、確權登記類、糾紛調處類、特殊載體類。承包地確權過程中形成的各種圖紙檔案為確權登記類，保管期限為永久保管。同時，《辦法》第九條規定：承包地確權紙質檔案應按照《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）和《歸檔文件整理規則》（DA/T22-2000）等有關標準要求進行整理。但在實際工作過程中，由于承包地確權圖紙尺寸較大、承載信息豐富，我們也可以借鑒科技檔案中有關圖紙檔案的整理辦法。

（一）要確保圖紙承載信息的客觀真實。承包地確權圖紙檔案承載信息的準確與否直接決定了最后農戶手中的土地證是否有效。因此，承包地確權圖紙檔案的整理過程也是發現錯誤、改正錯誤的過程。在整理過程中，要仔細核對各種圖紙所承載的信息與農戶擁有該地塊的實際信息是否一致。如果圖紙所示地塊的面積、數量、四至、空間位置、界址、編碼等信息有錯、漏問題，必須立即與承包地確權頒證小組聯系并予以改正。同時，要保證圖幅名、調查者、制圖者、審核者、日期、比例尺和編制單位等信息的完備，以保證圖紙檔案的有效性。

（二）要根據圖紙類型不同采取不同的整理方式。首先要保證圖紙的完好無損，對破損的圖紙要逐張進行修復裱糊，保持圖紙的原貌。一般的圖紙可以按照《科學技術檔案案卷構成的一般要求》的規定，采用“手風琴”式折疊法，折疊為國際標準A4型297mm×210mm大小，將圖紙的標題欄露在右下角，折疊起來后，實行盒裝式散裝管理，如圖：

有些彩噴圖紙會出現無法折疊和折疊后折痕處掉色等現象，對于這樣的圖紙一般宜采用卷筒方式整理，并訂制專門的檔案盒進行裝盒保存，在特制檔案盒脊背上印制全宗號、分類號、案卷號、題名等。如圖：

還可以制作專門的圖紙柜用來存放。如圖：

（三）承包地確權圖紙檔案的電子文本格式要規范。《辦法》第十二條規定：歸檔的非紙質材料，應當單獨整理編目，并與紙質材料建立對應關系。電子文件生成的軟硬件環境及參數須符合《農村土地承包經營權調查規程》（NY/T2537-2014）《農村土地承包經營權要素編碼規則》（NY/T2538-2014）《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》（NY/T2539-2014）及相關電子檔案管理的要求。承包地確權圖紙檔案電子文本格式為PDFJPGDWG格式。各鄉（鎮）承包地塊、地物等矢量數據命名為“鄉（鎮）行政區劃代碼＋.shp”；矢量數據采用標準shapefile格式（*.shp）；數字正射影像（DOM）采用標準無壓縮帶坐標信息的影像數據格式，即TIFF+TFW；元數據采用XML格式。歸檔圖紙數字化副本文本格式為JPG格式，一般掃描件為A4幅面，大小為300-500KB內，其它幅面文件大小參考A4幅面成比例增減，且像素不小于110dpi，不大于300dpi，分別用光盤刻錄保存和移動硬盤備份保存，最好實行多套異地異質備份保管。

三、農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的保管

承包地確權圖紙檔案記載了承包地的數據和信息，一旦泄漏，勢必會對國土資源安全造成不可挽回的損失。因此，“安全”應貫穿承包地確權圖紙檔案形成、整理、保存到利用的各個環節。《辦法》第十五條規定：“村級承包地確權檔案一般由鄉（鎮）人民政府檔案機構代為保管，必要時經縣級檔案行政管理部門驗收后，可移交縣級國家檔案館統一保管。符合檔案保管條件的村，經申請并由鄉鎮人民政府批準后，可自行保管本村承包地確權檔案。”目前，大部分地區的確權檔案采用的是鄉（鎮）人民政府檔案機構代為保管模式，只有少數縣（市、區）的承包地確權檔案全部移交檔案館保存。無論采取何種模式保存都必須確保檔案的實體安全與信息安全。

（一）要配備完備的安全保管設施。保存承包地確權圖紙檔案的庫房應配備溫、濕度控制和調節設備，達到“九防”要求。同時，配備必要的防磁設備，加強對電子檔案的安全保管。

（二）要建立健全檔案管理制度。特別要注重《檔案安全保管應急預案》《檔案安全管理目標責任制》等制度建設，使其具有較強的針對性和可操作性，以應對突發事件帶來的安全威脅。

（三）要注重提檔案管理人員的綜合素質。由于承包地確權圖紙檔案大都保存在鄉鎮檔案管理部門，且管理人員多為兼職，在檔案業務能力和安全意識方面仍存在著不足。各級檔案行政管理部門要加強對這部分檔案管理人員的培訓，提高責任意識和業務能力，真正把承包地確權圖紙檔案收好、管好、用好。

（作者單位：山東省檔案局 / 郯城縣檔案局）