現行增減掛鉤政策在城市周邊鄉鎮的應用

◎趙海鵬

?

現行增減掛鉤政策在城市周邊鄉鎮的應用

◎趙海鵬

我國正處于快速城市化階段，城市周邊的鄉鎮通過征地自然成為城市的一部分，從而獲得城市擴展紅利，城市周邊鄉鎮也將會因城市經濟發展和產業轉移的帶動而用地量激增。新增建設用地指標的緊缺對應著各類項目用地需求的急切，國土部門不可避免地會面臨保護與保障“兩難”困境。如何破解這一矛盾，筆者認為可從現行城鄉建設用地增減掛鉤政策中找到解決方法。

一、現行增減掛鉤政策

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理。實施城鄉建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展的重要管理措施，是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。

從20世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設用地置換、周轉等辦法，盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮建設用地不足的問題。2000年6月《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。國土資源部隨后發出《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》，第一次明確提出建設用地周轉指標，主要通過農村居民點向中心村和集鎮集中、鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決，對試點小城鎮可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》也提出，鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，國土資源部組織開展掛鉤試點工作，相繼出臺了一系列文件，明確了基本政策要求。自2009年起，國土資源部改變批準和管理方式，將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理，國土資源部負責確定掛鉤周轉指標總規模及指標的分解下達，有關省區市負責試點項目區的批準和管理。2016年3月，國土資源部印發《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，又將增減掛鉤賦予支持扶貧開發和易地扶貧搬遷的新功能。

二、現行增減掛鉤政策在城市周邊鄉鎮的實施過程中遇到的問題

城市周邊鄉鎮因緊鄰中心城區，經濟狀況普遍較好，特別是被列入城市發展規劃的地區，基礎設施配套也較為完備，土地市場價格較高，這使得增減掛鉤項目中建新實施較為容易。同樣因為緊鄰中心城區，鄉鎮閑散工礦廢棄地較少，農民所屬房屋較新、較好，特別是前期存在或正在實施城中村改造的城鄉接合部鄉鎮，增減掛鉤中拆舊工作進展尤其緩慢。

（一）重建新、輕拆舊，重指標、輕復墾。城市周邊鄉鎮實施增減掛鉤項目與偏遠地區鄉鎮的根本目的有所不同，并非是為了改善農民居住條件，而是為了彌補新增建設用地指標的不足。在增減掛鉤指標無法跨地域流動的情況下，從開始進行增減掛鉤規劃時就主要考慮建新區，輕視甚至刻意忽略拆舊區的相關工作。過分關注建新且資金充足使得建新迅速完成，拆舊復墾由于拆遷難度大、費用高且容易發生不穩定情況等原因，進度緩慢甚至停滯，使得增減掛鉤項目無法按期完工。

（二）項目管理程序有待改進，實施主體急需明確。按照現行增減掛鉤政策，各級政府特別是鄉鎮政府應該在項目實施中發揮主導作用。但是在實際操作過程中，由于部分地區增減掛鉤項目是由市級或市級以上政府主導服務于城區產業轉移、新型農村社區等民生項目，其中部分項目建新區存在被市政府征收的預期，鄉鎮政府作用不明顯、積極性不高，有關部門職責分工不明確，管理工作不到位。增減掛鉤項目涉及眾多群體切身利益，實施難度超乎意料，需要鄉鎮政府及各相關部門做大量具體工作。增減掛鉤項目實施過程中出現困難和問題時，可能會因主體不明確、內部管理程序問題導致項目被拖延。

（三）政策宣傳不到位，拆舊成本居高不下。城市周邊鄉鎮由于緊鄰中心城區，農用地轉用征收工作已經開展多年，且鄉鎮區域內閑散工礦廢棄地較少，居民所屬房屋較新、較好。由于增減掛鉤政策宣傳不到位，群眾并未充分了解增減掛鉤和傳統土地征收的區別，不理解增減掛鉤項目拆舊和征地拆遷的不同，這使得增減掛鉤項目開始實施時，相關群眾同意拆遷，但拆遷補償參照征收標準甚至對比城中村改造，使得拆舊成本遠超預期，甚至超過對應建新區周轉指標的收益。增減掛鉤項目實施主體無力負擔高額的拆遷費用，復墾工作更是無法開展，項目實施進度無法得到保證。

上述問題最終導致部分項目無法按期完成，違法用地現象大量產生。由于增減掛鉤項目多為各級政府主導，項目建新完成后，即使因項目逾期、周轉指標無法歸還變成違法用地，國土部門也無法按照常規對項目建新區采取執法行動，從而陷入保護耕地與保障發展“兩難”困境。

三、現行增減掛鉤政策在城市周邊鄉鎮的實施方案

城市周邊鄉鎮位于中心城區和農村的中間地帶，既為未來城市發展提供空間，同時又擔負著眼前農村集體組織生存發展的責任。由于優先保障中心城區是各級國土管理部門編制土地利用總體規劃的首要任務，因此無法將有限的新增建設用地指標充足地提供給城市周邊鄉鎮地區，用地指標的缺口現階段除極其有限的內部挖潛外，只能靠增減掛鉤來解決。

（一）加強政策宣傳，制定合理的規劃

在實施增減掛鉤項目過程中，各級政府最關心的是建設用地指標的獲取，農民最關心的則是拆遷復墾的補償是否滿足要求。因此在實施增減掛鉤項目之前，項目實施主體必須結合各級國土管理部門加強政策宣傳，使得各個相關利益群體充分認識到自身在實施增減掛鉤項目過程中的權益和責任，做到權責明確。同時，必須根據當地的實際情況，制定切實可行的補償標準和指標收益分配機制，要充分尊重各基層部門謀求發展的意愿，又要切實維護農民特別是被拆遷戶的利益，從而不斷提高各級政府特別是鄉鎮政府和農民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

（二）創新機制，擴大項目實施主體范圍

當前增減掛鉤項目的實施主體主要是各級政府，政府主導型的城鄉建設用地增減掛鉤運行模式存在有利于推進新農村建設、合理規劃產業布局、項目實施力度和監管力度都較大等優點，也存在著重視眼前利益、各部門權責不明晰、資金來源單一等弊端。應積極探索市場導向型的增減掛鉤運行模式，多方面、多渠道籌措資金，政府放權于市場，通過制定科學的管理辦法，引入有資質的建筑商和行銷商承建項目，甚至可以考慮讓擬用地的法人單位直接參與掛鉤項目實施，政府不再作為項目實施的主體，其職能應轉變為規劃引導和服務監管。只有這樣，在增減掛鉤項目的實施既可得到政府權威性保證，又因實施主體主人翁意識更強、多元化資金持續供給，而使得項目實施更加順利地進行。

（三）節余增減掛鉤指標跨地域有償流動

城市周邊鄉鎮主要功能之一就是為中心城區內產業特別是重工業的遷出轉移和未來城市擴張提供空間。隨著國土管理不斷強化，沒有建設用地指標，意味著所有的建設、所有的項目都是泡影，上級所有的考核指標、發展也就都成了空話。由此導致某些地區一味地追求建設用地指標，忽略了城鄉建設用地增減掛鉤的實質意義是優化用地結構，增加可耕作面積，提高耕地質量。在這種情況下，與其逼著鄉鎮政府實施幾乎無法完成的增減掛鉤項目，不如按照國土資源部印發《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》要求，打破原有增減掛鉤節余指標不出縣域的固有模式，鼓勵偏遠貧困地區增減掛鉤節余指標在市域甚至省域內有償流動，讓指標根據市場來定價，讓各個擬用地項目單位積極參與指標競爭，使缺乏資金的貧困地區通過實施增減掛鉤項目出售掛鉤指標獲得發展所需的資金收益，使急需指標的地區或項目獲得建設用地指標，使用地結構在市場的指揮下得到更好的優化。

（作者單位：新鄉市國土資源局開發區分局）