關于國有土地上房屋征收補償法律法規之探討與研究

文/許克軍 遼寧省錦州市松山新區國有土地上房屋征收辦公室 遼寧錦州 121013

關于國有土地上房屋征收補償法律法規之探討與研究

文/許克軍 遼寧省錦州市松山新區國有土地上房屋征收辦公室 遼寧錦州 121013

近年來，隨著改革開放的深入，我國的城市化進程逐步加快，舊城改造及城市建設取得了舉世矚目的巨大成就。在我國城市化不斷推進過程中，城市房屋征收成為了阻礙城市經濟建設發展的瓶頸。為了能夠更好的推動城市經濟建設，必須要對房屋征收工作進行深入的研究，改進《國有土地上房屋征收與補償條例》規定中所存在的不合理的地方，通過合理的補償來減少各種矛盾的發生。為此，在文中分析了《國有土地上房屋征收與補償條例》規定中房屋征收補償內容不合理的地方，探討了土地附屬的空間資源是否應該給予被征收人補償，并就公平、公正補償提出了幾點建議。

房屋征收；城市建設；補償

在城市房屋征收中仍然存在著打砸搶等方式的暴力拆遷，集體上訪、自焚、自殺或者暴力抗法事件時有發生，嚴重影響了社會和諧穩定，阻礙了我國社會主義經濟建設的快速發展。筆者認為，由于房屋征收條例有關補償方面的法制觀念滯后，沒有真正從房屋拆遷轉變到房屋征收上來，導致房屋征收條例規定補償的具體內容不合理，致使房屋征收補償額度低，這是房屋征收過程中產生矛盾和沖突的根本原因。《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）與《城市房屋拆遷管理條例》相比較，雖然房屋征收條例規定用縣級以上政府作為征收主體來取代了開發企業作為拆遷人的拆遷主體，把房屋拆遷的企業行為改革成政府的行政行為，從制度上完全消除了開發企業與被征收人之間直接的利益的矛盾和沖突，但是，由于征收條例沒有解決補償額度低這一根本性的問題，因此在房屋征收中矛盾仍然比較激化。

《國有土地上房屋征收與補償條例》在征收補償的問題上規定了應該遵循公平補償、決策民主、程序正當、結果公開的原則外，沒有根本性、實質性的突破，規定的征收補償的具體內容與《城市房屋拆遷管理條例》沒有任何變化，實行的仍然是：產權調換和貨幣補償，且產權調換是貨幣補償的一種特殊形式；補償對象是所征收的房屋，以市場評估價格為補償價格；評估時點都是房屋改造開始時的時點，即房屋拆遷許可證取得時間或者是政府房屋征收決定公告時間。房屋征收條例和房屋拆遷條例都沒有對土地使用權、土地附著的空間作為一種資源及其可能產生的效益給予充分的肯定和考慮，致使《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）規定的房屋征收補償具體內容不全面、不準確、不科學，造成征收補償額度不到位。

一、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）實施的征收補償辦法

根據《中華人民共和國憲法》第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。”第十七條規定：“做出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。”第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”第二十一條規定：“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。”

我國的《憲法》、《物權法》都規定了國家為了公共利益的需要可以依法對公民的私有財產包括房產進行征收并給予補償，《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）及以前實施的《城市房屋拆遷管理條例》，對房屋如何征收與補償都進行了具體的規定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）完全延續了《城市房屋拆遷管理條例》實行的房屋拆遷補償的辦法，即房屋產權調換和貨幣補償。房屋征收條例本意是，在補償額度上產權調換與貨幣補償是相等的，規定被征收人如果實行產權調換的“應當與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。”也就是說，產權調換是貨幣補償的一種實物補償方式。貨幣補償是以被征收房屋的評估價格為補償標準的，評估時點是房屋征收決定公告之日，這樣被征收人所得到的補償金額，實際上就是房屋征收前的市場價格，與房屋改造成果沒有任何關系。被征收人所得到的貨幣補償金額，在所征收房屋的地段上，改造后購買不到同樣大小的房屋，更不可能通過房屋改造來改善居住條件了。如果有改造居住條件的意愿，就必須實行產權調換。實行產權調換也有兩種方式，一是先進行貨幣補償，之后放棄原居住地較好的生活地段，再到生活條件相對較差的地段，可以購買到與原房屋大小相當的房屋；二是在原地段實行產權調換，在原房屋補償價格基礎上，還要以房屋改造后的商品價格增加出資。

因此，雖然原居住地段的生活環境即使得到改善，但是與被征收人沒有任何關系。也就是說，被征收人在征收前房屋的市場價格就是你的補償價格，開發改造的成果與你無關；被征收人所使用的土地是國家的，由土地所帶來的利好仍然與你無關。被征收人只有老老實實的搬家騰地方，否則就違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，違反法律法規的結果就是被強制拆遷。

二、《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的房屋征收補償內容不合理

《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的補償額度是否全面、準確、科學，決定著補償的額度是否合理，直接決定或影響著房屋征收工作能否公平、公正，能否依法有序順利進行。房屋征收補償額度不合理，其根本原因就是《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的征收補償的具體內容所造成的，它是如何征收補償的法律法規的理論依據。如果相關法律規定的征收補償的具體內容不全面、不準確、不科學，那么征收補償的額度就一定很低，這是必然的。我們首先來分析下面幾個問題，一個是房屋作為補償對象的評估價值如何構成，一個是補償的評估時點應該如何確定，還有關于土地使用權是否應該補償等。

1.房屋征收補償具體內容法律法規的相關規定

《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。”第十七條規定征收補償的具體內容：“做出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。” 第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”房屋征收條例的第十七條規定了征收補償的三項具體內容，其中第（一）項房屋補償是補償的主要內容，而第（二）、（三）只是過渡時期的補償，這項補償是天經地義的，用人家的地方攆人家搬走，造成很多麻煩，過渡時期的費用能不給人家補償嗎？事實上，房屋征收條例只給了房屋補償，而房屋的補償也只是房屋改造前的市場價值。應該說，這樣規定補償數量，好像符合邏輯和情理，實際上這種規定具有一定的蒙蔽性。因此，所征收房屋的價值有可探討的地方。

2.作為補償對象被征收房屋評估價值的構成與分析

《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）對被征收房屋的補償價格只有原則性的規定，而在建設部《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條是這樣規定的：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。” 按照這一條規定，我們來分析一下所征收的房屋價值的構成。也就是說，被征收房屋的價值主要是由四類因素構成：第一類因素是位置（區位、占地位置）；第二類因素是用途（房屋用途、土地使用權用途）；第三類因素是房屋狀況（建筑結構、新舊程度）；第四類因素是數量大小（房屋建筑面積、占地面積）。《國有土地上房屋征收評估辦法》規定的房屋評估價值是由這四類因素組成的。在這里，我們只需進行計算比較征收補償單位價格的高低，不必計算征收補償總的補償數量，那么就完全可以不考慮第四類數量大小的因素；第三類因素是房屋本身的建筑結構和新舊程度，我們可以假設完全是同一建筑結構十成新的新建房屋，充其量也就是建筑成本而已，而且由于現代物流的發達，各地建筑成本單位價格并無太大差距，事實上它在房屋評估價格中所占比例不大；第二類因素是用途，房屋和土地的用途有兩種，一個是規定的用途，一個是所使用的用途，在現實生活中，即使房屋產權證所登記的用途是住宅，但用于商服等其它用途的也不在少數，所以，實際上房屋和土地的用途是由房屋產權人如何使用所決定的，一般來講用途因素在改造前后一致，并不影響房屋評估的單位價格；現在，只剩下第一類因素是位置因素，在評估價格中房屋所在位置起著重要甚至是決定性的作用，換句話說，只要擁有了土地和土地使用權，房屋的有無已不重要。經過以上分析可以看出，第二、三、四類因素，在房屋評估價格中所占比例不大，房屋的價值主要是由房屋所在的位置決定的。同樣的房屋由于位置不同而具有的價格卻是天壤之別。因此，之所以房屋的評估價格高是由于房屋位置重要而決定的。

因此，被征收房屋價值的高低主要是由房屋和土地所在位置決定的。從理論上講，在房屋位置一定而其它條件不變或者可以忽略不計的情況下，房屋征收前的價值和改造后房屋價值相比只是相差了房屋建造成本的差價，而且在一定條件下它應該是一個常數。然而，現實的情況是，任何地段的房屋征收，改造后房屋單位價格與改造前的房屋單位價格的差價，都遠遠大于房屋建造成本本身的差價；而且隨著征收房屋所處的位置越好，評估的單位價格會越高，這個差價也隨之會越來越大。

3.《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）及《國有土地上房屋征收評估辦法》規定的評估時點對征收補償的影

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”《國有土地上房屋征收評估辦法》第十條規定：“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。用于產權調換房屋價值評估時點應當與被征收房屋價值評估時點一致。”

《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了評估被征收房屋價值的評估時點，并且規定了被征收房屋價值的補償必須高于或等于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，但沒有規定用于產權調換房屋的評估時點；《國有土地上房屋征收評估辦法》規定了評估被征收房屋價值和用于產權調換房屋價值的評估時點，實際上規定的都是房屋征收決定公告之日。

這樣規定貌似公平公正，實際上對被征收人是極其不公平的：

（1）評估時點規定本身已經說明，當政府房屋征收決定公告之日，就是被征收人失去土地使用權之時，而且所得的補償只是房屋征收改造前房屋的市場評估價值，與房屋改造成果無關。房屋征收條例如此規定，就已經把全國所有的被征收人排斥在享受公共利益之外，這樣規定本身就已經失去公平、公正。以土地公有制的名義剝奪被征收人的土地使用權，用這一土地進行改造，而改造成果與被征收人無關，這是赤裸裸的掠奪。如果改造成果為政府所有，政府有與被征收人爭利之嫌；如果改造成果被開發商竊取，那就是巧取豪奪。

（2）事實已經表明，房屋改造后要比改造前的商住條件、生活環境和基礎設施等各項功能強得多，起碼商住價值要得到很大的提高。把評估時點規定在改造前，即使規定房屋評估價值是當時的市場評估價值的最高值，也是不公平的。這實際是把失去土地使用權人與改造成果相分離，這與我們社會主義公有制和改善提高人民生活水平的目的是背道而馳的。

（3）產權調換房屋評估時點被規定與被征收人房屋評估時點一致，即房屋征收政府公告的日期，這項規定貌似公正，實際上卻是把房屋改造成果排除在外的一種做法，也是不公平的。

4.《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的土地使用權是否補償的概念模糊

首先，《中華人民共和國土地管理法》第二條第一款規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，第二條第四款又規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。” 第五十八條規定“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。” 在這里土地管理法原則性地規定了“對土地使用權人應當給予適當補償”。

其次，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”在這里征收條例規定的征收補償的原則是“公平補償”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定：“做出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。”同時，征收條例第十三條又規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”

從這里可以看出，雖然《中華人民共和國土地管理法》對國有土地使用權原則性地規定了給予適當補償，但是《國有土地上房屋征收與補償條例》對土地使用權是否補償、如何“適當”補償并沒有做出明確而具體的規定。

事實上，在實際工作中經常遇到這個問題，我們給予的解釋是：土地使用權已經給予補償，這個補償包含在所征收房屋的評估價格之中，根據是中華人民共和國住房和城鄉建設部制定的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條的規定：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。”然而，事實上這是一個兜底的條款，這條規定也只是“考慮”了土地使用權的補償問題，這是一個沒有量化的模糊解釋。我們已經分析過，事實上土地和土地使用權在房屋評估價格中占有非常大的比例，是房屋評估單位價格的重要組成部分。因此，我們的解釋很難讓被征收人滿意和信服。

三、土地附屬的空間資源是否應該給予被征收人補償

被征收房屋土地附屬的空間作為公共資源，可以帶來巨大的收益，應該給予被征收人補償，但是《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）完全回避了這個問題。政府進行房屋征收目的是，通過房屋征收收回土地使用權，重新分配和利用該土地及相應的空間資源，從而進行城市開發與建設。這個土地附屬的空間資源實質上是國家的公共資源，它帶來的利益是隱性的、潛在的、巨大的，是房屋征收與改造的前提條件和動力，否則進行房屋改造是不可想象的。它具體表現形式是，利用房屋征收獲得的土地及空間資源增加建筑容積率，政府通過增加建筑容積率來達到房屋改造的目的，而建筑容積率是由政府在自然規律許可的情況下可以任意規定的。

我國實行的是社會主義公有制，這些資源從理論上講是公共資源，應該是全民所共有。因此說，《國有土地上房屋征收與補償條例》應該考慮給予被征收人補償，即原土地使用權人有權享受或者部分享受房屋改造的成果。

實施《城市房屋拆遷管理條例》時，在“誰開發誰受益”的思想影響下，開發商因占有貨幣資源而獲取了這個隱性的、潛在的、巨大的空間資源，獨自占有了這個資源帶來的暴利。

由于相關的法律法規尤其是《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）沒有考慮空間資源帶來的巨大利益，致使房屋征收補償規定的具體內容不全面、不準確、不科學，損害了被征收人的利益，被征收人得到的補償被壓得不能再低。

四、進行公平、公正補償幾點建議

1.修正《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）的征收補償思路

應該說，《國有土地上房屋征收與補償條例》在拆遷條例的基礎上已經取得了很大進步，第二條就已經明確規定了應當對被征收房屋所有權人要給予公平補償。但是，在補償這個關鍵問題上，習慣性地延續了房屋拆遷條例的補償思路，沒有真正完成從房屋拆遷條例到房屋征收條例的轉變。房屋拆遷條例包括了所有公益與非公益城市建設項目的改造，而房屋征收條例規定只有在為了公共利益需要的情況下，才能征收國有土地上單位、個人的房屋，這就決定了房屋征收條例仍然沿用原來的房屋拆遷條例的補償思路是錯誤的。事實上，在市場經濟的今天，征收補償是否做到真正公平、公正，是解決房屋征收補償工作中利益沖突的最好辦法，而房屋征收條例有關征收補償的規定正確與否，是房屋征收工作能否做好的前提和基礎。

2.《國有土地上房屋征收與補償條例》應該修改完善關于征收補償的具體內容

（1）明確增加對土地使用權的征收補償

《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的征收補償是被征收房屋補償和其它一些過渡性的補償，修改后的房屋征收條例應該明確增加對土地使用權的補償，而不是所謂的把土地使用權的補償包括在房屋的評估價格之中。

（2）房屋征收評估時點以房屋改造完成后的日期為評估時點

房屋征收條例規定的評估時點是政府征收決定公告的日期，應該改為該建設項目預計完成的日期。開發商售房時，就是以建設項目預計完成的遠景規劃為售房條件的。只有把房屋評估時點改為該建設項目預計完成的日期，才能保證被征收房屋的補償價格趨向合理。

（3）《國有土地上房屋征收與補償條例》應該明確規定被征收人有權享受該房屋改造成果

土地附屬的空間作為資源，可以為政府帶來巨大的利益。這些土地資源是政府由于被征收人不得不放棄土地使用權而獲得的，被征收人有權享受房屋改造成果，這是一個相當復雜的問題，具體如何操作有待深入探討和研究。比如，目前房屋征收工作中，由于工作阻力太大，有的地方在實際工作中對原房屋采取了“拆一還二”的補償方式，事實上這就是被征收人提前享受了房屋改造成果的一種形式。

3.《國有土地上房屋征收與補償條例》應該明確規定不許開發企業以任何形式參與房屋征收活動

在房屋征收過程中，不確定將來的土地使用人，明確規定不許開發企業以任何形式參與房屋征收活動，真正做到房屋征收主體從開發企業到政府的轉變。從制度上杜絕開發商幕后操縱房屋征收活動和圈地占地的行為。

4.加強宣傳解釋工作

在房屋征收的法律法規相當完善的條件下，工作人員要加強宣傳力度，作好被征收人的思想工作，要耐心講解相關的法律法規，講清利弊關系，仔細算賬，讓被征收人做到心中有底有數。工作人員必須多次反復宣講，徹底講清講透。解決問題要講究策略、方式、方法，先易后難，“分化瓦解，各個擊破”，足一解決，對要求超越法律法規的極少數被征收人，也不要姑息遷就，一律公平對待，要讓先搬家的不吃虧、后搬家的也占不到便宜，以免造成征收補償的不公平，還要發動被征收人協助工作，形成輿論壓力，必要時依法訴訟。

5.加強法律法規的監督管理及完善司法救助

無論法律法規有多么完善，不真正認真執行都會出問題。必須建立一套完整的行之有效的房屋征收補償工作的監督機制，加強對征收工作人員的監督管理，必須嚴格按照法律法規執行，堅決杜絕征收工作中的腐敗行為，真正做到決策民主、程序正當、結果公開，做到公平補償。積極鼓勵所有被征收人充分發表意見和建議，進行全程、全方位的參與和監督，以保證征收工作依法、有序、有效地順利進行。同時，保障被征收人行政和法律的司法救助權力，為被征收人進行申訴和訴訟提供一切便利條件，最大限度地保證被征收人的利益不受侵害，以減少征收工作中矛盾與沖突。

結語：

我們必須承認，任何法律法規的完善都是經過很多人艱苦努力，堅持實踐，不斷思考、探索、總結經驗教訓的結果，都是大家集體智慧的結晶。房屋征收條例也是如此。即使征收條例再完善，由于人們認知的不同，也會存在利益的矛盾和沖突，但是終究會得到絕大多數被征收人的理解和支持，使房屋征收工作順利進行。以上是本人根據多年來從事拆遷工作的經驗，結合我國的實際情況，對我國房屋拆遷條例和國有土地上房屋征收條例關鍵而敏感的問題，提出自己個人不成熟的思考和建議，為我國的房屋征收工作能夠依法依規順利有序進行，維護社會和諧穩定，加快我國社會主義經濟發展速度獻計獻策，來貢獻自己的綿薄之力。

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