新常態視角下中小尺度理性規劃的思考與實踐——以2014青島世界園藝博覽會世園村規劃為例

文/孔德智、葛玉良、宿天彬 青島市城市規劃設計研究院 山東青島 266000

新常態視角下中小尺度理性規劃的思考與實踐——以2014青島世界園藝博覽會世園村規劃為例

文/孔德智、葛玉良、宿天彬 青島市城市規劃設計研究院 山東青島 266000

從新常態視角出發，首先總結出舊常態下中小尺度規劃在行政與市場、藍圖與過程、生態要素的破壞與尊重、近期與遠期等四個方面的常見非理性問題，然后結合2014青島世界園藝博覽會世園村的各層面非法定規劃和法定規劃的實際編制過程，及規劃實施情況，提出“多階段的市場介入與行政管控結合”、“規劃平臺化，引導過程化，整合動態化”、“將生態文明建設思想貫徹到規劃全過程”、“近期和遠期兼顧，控制增量，做足存量”等對策。以期在新常態視角下結合規劃實踐，總結出解決舊常態下中小尺度規劃非理性問題的可能路徑。

新常態；中小尺度規劃；理性；行政與市場；規劃平臺化

1、背景

與多年來粗放式的經濟社會發展舊常態相比，中國正從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，進入經濟和社會發展理性程度不斷提高的新常態。

2、“舊常態”下中小尺度規劃的常見非理性問題

2.1行政力量主導，市場參與乏力

中小尺度的城市用地，尤其是城市重點地段，常由政府組織編制修建性詳細規劃（修規），組織編制主體重行政思維，而實際的開發建設和使用主體往往為開發商和企業。因此造成了政府主導的修規重行政輕市場，面對市場開發主體的多元化，使修規的實際可操作性、對后續設計階段和實際建設的指導意義大幅度降低。但是，如果完全由市場行為主導相關的規劃編制和開發建設，也容易出現市場力量無法滿足公共利益并造成外部負效應的市場失靈狀況。市場主導與行政管控的結合是理性選擇。

2.2終極藍圖思維，過程引導和管控缺失

城市規劃尤其是中小尺度的規劃，長期以來重點關注的是物質形態的最終結果，而對城市建設的過程引導和管控考慮較少，最后以一張規劃總圖為主要的表達方式之一，成為終極藍圖式控制引導。這是一種理想狀態，即在特定階段或時間點下，影響城市建設的各層面要素關系都是均衡狀態，形成均衡狀態的完美合理藍圖。

2.3“近”有余而“遠”不足

中小尺度規劃往往是與城市建設近距離接觸的微觀規劃階段，宏觀尺度的規劃難以進行精細化考慮，也難以根據市場的具體要求和動態變化做出快速應對。但中小尺度規劃直接指導實際的開發建設，近距離接觸實際開發建設和市場的反饋，能夠彌補這一不足。“蘿卜快了不洗泥”，在過去的高速粗放式經濟增長階段，受到浮躁的社會大環境影響，以及“在位周期”影響下政績思維的短視，規劃的理性不斷降低。重點關注短期規劃效果和短期問題的解決而欠缺長遠視野，造成了土地、建筑、道路等資源利用的生命周期縮短，造成極大浪費。

3、“新常態”下中小尺度理性規劃的思考和實踐

2014青島世界園藝博覽會世園村規劃的主要內容

3.1項目背景

2014年青島世界園藝博覽會是經國務院批準，商務部批復同意舉辦，將國際性與長期性相結合的專業類展會。選址于青島市主城區東部，李滄百果山。世園村位于世園會園區東面，用地面積55.37公頃。

青島世園會園區用地面積較小，有“舞臺”無“后臺”，為了確保2014年世園會開園并正常運營，大部分后勤保障設施需在園區周邊設置。世園村是整個青島世園會重要的組成部分，將為世園會的指揮管理、參展服務、住宿接待等重要功能提供實施保障。

3.2項目主要規劃過程

世園村的規劃自始至終重視行政管控和市場需求的結合，通過理性規劃做足存量控制不必要的增量，避免規劃中非理性要素造成的城市建設浪費。規劃主要分為非法定規劃階段和法定規劃階段，雖然后續的建筑單體和施工圖設計階段不屬于規劃階段，但因與本次修建性詳細規劃同步展開，因此也將其納入主要規劃過程進行共同研究。

本項目在非法定規劃階段系統性的研究項目功能、建設規模、合理的選址等內容，并通過概念性方案征集，求證上述研究的合理性，修正前期研究和論證結果，為下階段的規劃設計打好基礎，明確正確的后續工作方向。進而由法定規劃階段進行深化和細化，在編制控規管理單元過程中，以控規單元的用地布局和指標為基礎， 同步進行修建性詳細規劃初步方案深度的規劃設計，驗證和修正控規單元用地方案和各項指標的合理性，進而確定規劃條件，完成土地招牌掛的前期規劃工作。彌補了控規往往依靠城市設計驗證指標，而城市設計深度較粗，使控規指標最終難以落實而反復調改的問題。最后，修建性詳細規劃階段重點解決世園村內具體的規劃管控內容及詳細布局，結合建筑單體和施工圖設計階段的同步開展，對修規方案進行動態修正。修規方案和建筑設計方案同步定稿，精準的指導實際工程建設。

結語：

在社會經濟發展步入新常態的宏觀背景下，直接指導城市建設的中小尺度規劃應不斷增強理性思維，逐步消除在久常態下形成的諸多弊端。同時應從僅僅關注實體空間布局和追求空間功能合理，向公共政策層面延伸，重點關注各層面相關利益協調，開發建設與自然生態的和諧。保障城市土地合理開發利用，對空間資源配置進行引導管控的同時，防止對市場過度干預，促進社會經濟的持續良好發展。

[1]基于規劃管理的概念性詳細規劃設計初探——以寧波江北區新馬路地塊修建性詳細規劃為例[J].浙江建筑，2013年，第30卷，第9期.

[2]劉慧軍．由控規局部調整引發的對當前控規編制的思考:以寧波市寧穿路地段史魏家地塊控規調整報告為例[J]．現代城市研究，2011(12).

[3]從悖論走向創新—淺談修建性詳細規劃對規劃條件的核定作用[J].規劃師，2012年增刊，第28卷.

[4]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國城鄉規劃法[S].2008．

[5]中華人民共和國建設部.城市規劃編制辦法[S].2006．

[6]中華人民共和國建設部.城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法[S].1992．