未辦理建設規(guī)劃許可證的違法建筑國土部門應如何應對?

◎ 陳戰(zhàn)杰

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未辦理建設規(guī)劃許可證的違法建筑國土部門應如何應對?

◎ 陳戰(zhàn)杰

2010年，我市未經土地征收，就將土地招標出讓了。招標時政府被欺騙，投標人找了3個同伙，冒充3個不同的法人，每個法人交保證金30萬元，一共90萬元。中標人叫李某，在尚未繳納土地出讓金的情況下，我局隨之給李某頒發(fā)了國有土地使用證。李某未辦理建設規(guī)劃許可證，就開工建設，現在已經建成18層高樓。李某因拖欠建筑單位1個多億工程款，被建筑單位告上法庭，該大樓現已被法院查封。

該案發(fā)案后，我局立即行動，配合法院處理。我們梳理了一下案情，我局工作出現失誤，應當盡快彌補漏洞，挽回損失，依法處置土地，使違規(guī)者不得利。但我們不知道應該怎么辦，請你指點，謝謝。

答復：

本案屬于工作失誤，這種現象在全國各地經常發(fā)生。你們發(fā)現問題，趕緊糾正，這種態(tài)度是十分正確的。就這個案子本身來說，不難解決。本案可分為以下幾個部分：

一、城市規(guī)劃是龍頭

關于建設與土地管理之間的關系，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里面規(guī)定得最清楚，基本原則是規(guī)劃是龍頭，建設許可在先，竣工驗收后方可辦理國有土地使用權證書。也就是說，規(guī)劃建設管理部門應當現身出面，國土部門緊密跟進予以配合。《土地管理法實施條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此都有規(guī)定。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關規(guī)定是第三十八條、第三十九條、第四十條。第三十八條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。

第三十九條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規(guī)劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，應當依法給予賠償。

第四十條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。申請辦理建設工程規(guī)劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。……

本案中，你局先為李某頒發(fā)了國有土地使用證，違反了程序。建設規(guī)劃部門有權查處其無規(guī)劃許可證建設的違法行為。

二、違法建筑由建設規(guī)劃管理部門依法查處

對已經建成的大樓的處置，依法應當由城市建設規(guī)劃管理部門查處，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

因此，由建設規(guī)劃管理部門核實該大樓是否保留。

三、法院拍賣土地所得應當首先償付政府

經建設部門核實，可以保留的，由法院拍賣土地使用權和樓房；不予保留大樓的，法院可以單獨拍賣土地使用權。

在這兩種情況里，政府是李某的債權人，而且是第一債權人，承建單位是第二債權人，根據規(guī)定，應當將拍賣所得首先償付第一債權人的土地出讓金，剩余部分方可償付第二債權人的工程款。

四、建設單位盲目墊資建設風險自己承擔

關于拖欠建設單位工程款的問題，這是李某與承建單位之間的民事糾紛，與政府方面無關。

在建筑市場，這類欺詐案件層出不窮，一般都是建筑單位墊錢建設，建成之后，開發(fā)商以賣房所得償付工程款，實際情況往往是房子遲遲賣不出去，工程款無法兌現，導致工人集體討薪，釀成社會事件。

在簽訂承建合同時，建設單位本來應當審查建設審批手續(xù)是否合法有效，難道叫你在中南海圍墻外修建門面房，你也敢承建嗎？你為什么不查看批準手續(xù)？建設單位為了承攬工程，沒有審查開發(fā)商是否有建設規(guī)劃許可文件，沒有查看設計書，惡意串通，心存僥幸，企圖以既成大樓，迫使政府就范，被不良商人“綁架”于非法建設鏈中，盲目承建，盲目墊資，遭受池魚之殃，咎由自取，風險應當由自己承擔，這與土地來源無關，與政府無關。

五、國土部門處置土地后應當直接辦理注銷登記手續(xù)

國土部門沒有收取土地出讓金，就已經為李某辦理了國有土地使用證，李某是法律意義上的土地使用權人，政府與李某之間是債權債務關系。

已繳納的投標保證金，按照招標時的約定，不予退回。

通過法院拍賣后，債務消失，應當及時辦理土地登記注銷手續(xù)。

可以按照《土地登記辦法》第五十條辦理，該條規(guī)定，有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：（一）依法收回的國有土地；（二）依法征收的農民集體土地；（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。

該條規(guī)定是“直接注銷”，這是政府單方面的行為。直接注銷之后，按《土地登記辦法》第五十六條辦理，該條規(guī)定：土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。

根據該條規(guī)定，注銷土地使用權后，應當通知李某持土地證書在限定的工作日內向原發(fā)證機關繳回土地證書，你們可在土地證書上加蓋“廢止”字樣；逾期不繳回土地證書的，可在當地媒體上公告廢止。

六、補辦土地征收手續(xù)

土地征收是政府行為，《土地管理法》及其配套法規(guī)規(guī)定是先征收土地再出讓，政府是農民集體土地與市場主體之間的中間人。國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》也明確要“白地”出讓，不得“毛地”出讓。《關于進一步做好征地管理工作的通知》等文件也再三規(guī)定要維護被征地農民的合法權益。不繳納土地出讓金的不得供地。

本案中，如果至今尚未辦理土地征收手續(xù)的，應當趕緊辦理，并按照征收土地時的補償標準和最高補償倍數予以補償，做到應補盡補，不能虧待了農民和農民集體。征收土地的資金從拍賣價款中扣除。

土地當然不能一直閑置，還得利用。關于土地使用權再出讓，由城市規(guī)劃管理部門按照城市規(guī)劃做出決定。如果規(guī)劃保留的，由國土部門按照《協議出讓國有土地使用權規(guī)范》確定出讓底價，由城市建設主管部門處置大樓，然后土地使用權連同已經沒收的大樓分別評估合并拍賣，拍賣所得由市政府處理；如果規(guī)劃不能保留的，由城市規(guī)劃管理部門拆除，土地儲備。

七、國土資源管理部門應當反思汲取教訓

本案沒有上級征收土地批準文件、沒有辦理征收土地手續(xù)、“毛地”出讓、采取招標方式出讓、招標走過場、對投標人資質審查自欺、標書審查自欺、投標保證金微少、沒有收取土地出讓金、沒有簽訂土地出讓合同等，每一個環(huán)節(jié)，連表面文章都沒有做，實在是匪夷所思。

征收土地必須有上級批準征收的文件，沒有文件是不能征收的，沒有文件沒有辦理征收手續(xù)更是嚴重的違法行為，沒有把住這個關，一般工作人員也難辭其咎，這是行政機關內部沒有擺正上下級關系所致。在征收、出讓土地的過程中，都有嚴格的程序規(guī)定，如果嚴格依法操作，騙子是無法得逞的。

《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》規(guī)定：凡未按規(guī)定足額繳納新增建設用地土地有償使用費的，不得下發(fā)用地批復和辦理供地手續(xù)。嚴格執(zhí)行國土資源部、國家工商行政管理總局頒布的《國有土地使用權出讓合同示范文本》和《國有土地使用權出讓合同補充協議示范文本（試行）》。土地出讓文件應當將住房套型限制、容積率、開工及竣工時限等規(guī)劃、建設、土地使用條件明確，并在國有土地使用權出讓合同中予以約定。加強對國有土地使用權出讓合同執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違約的要追究違約責任。切實加大閑置土地處置力度，應當征收土地閑置費的，要依法從高征收；應當無償收回土地使用權的，要堅決依法無償收回。嚴格土地登記管理。凡未繳清土地出讓金及有關規(guī)定費用的，不得發(fā)放土地使用證。加強土地使用權抵押登記管理，防范金融風險。

總之，本案出現的問題還可以補救，尚可化解。建議同志們從中吸取教訓，抱著對工作負責的態(tài)度，依法辦事，把工作做得更好。

（原載《國土資源170個怎么辦》）