未辦理建設(shè)規(guī)劃許可證的違法建筑國土部門應(yīng)如何應(yīng)對?

◎ 陳戰(zhàn)杰

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未辦理建設(shè)規(guī)劃許可證的違法建筑國土部門應(yīng)如何應(yīng)對?

◎ 陳戰(zhàn)杰

2010年，我市未經(jīng)土地征收，就將土地招標(biāo)出讓了。招標(biāo)時(shí)政府被欺騙，投標(biāo)人找了3個(gè)同伙，冒充3個(gè)不同的法人，每個(gè)法人交保證金30萬元，一共90萬元。中標(biāo)人叫李某，在尚未繳納土地出讓金的情況下，我局隨之給李某頒發(fā)了國有土地使用證。李某未辦理建設(shè)規(guī)劃許可證，就開工建設(shè)，現(xiàn)在已經(jīng)建成18層高樓。李某因拖欠建筑單位1個(gè)多億工程款，被建筑單位告上法庭，該大樓現(xiàn)已被法院查封。

該案發(fā)案后，我局立即行動，配合法院處理。我們梳理了一下案情，我局工作出現(xiàn)失誤，應(yīng)當(dāng)盡快彌補(bǔ)漏洞，挽回?fù)p失，依法處置土地，使違規(guī)者不得利。但我們不知道應(yīng)該怎么辦，請你指點(diǎn)，謝謝。

答復(fù)：

本案屬于工作失誤，這種現(xiàn)象在全國各地經(jīng)常發(fā)生。你們發(fā)現(xiàn)問題，趕緊糾正，這種態(tài)度是十分正確的。就這個(gè)案子本身來說，不難解決。本案可分為以下幾個(gè)部分：

一、城市規(guī)劃是龍頭

關(guān)于建設(shè)與土地管理之間的關(guān)系，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里面規(guī)定得最清楚，基本原則是規(guī)劃是龍頭，建設(shè)許可在先，竣工驗(yàn)收后方可辦理國有土地使用權(quán)證書。也就是說，規(guī)劃建設(shè)管理部門應(yīng)當(dāng)現(xiàn)身出面，國土部門緊密跟進(jìn)予以配合。《土地管理法實(shí)施條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此都有規(guī)定。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定是第三十八條、第三十九條、第四十條。第三十八條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。

第三十九條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退回；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。

第四十條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。……

本案中，你局先為李某頒發(fā)了國有土地使用證，違反了程序。建設(shè)規(guī)劃部門有權(quán)查處其無規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為。

二、違法建筑由建設(shè)規(guī)劃管理部門依法查處

對已經(jīng)建成的大樓的處置，依法應(yīng)當(dāng)由城市建設(shè)規(guī)劃管理部門查處，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。

因此，由建設(shè)規(guī)劃管理部門核實(shí)該大樓是否保留。

三、法院拍賣土地所得應(yīng)當(dāng)首先償付政府

經(jīng)建設(shè)部門核實(shí)，可以保留的，由法院拍賣土地使用權(quán)和樓房；不予保留大樓的，法院可以單獨(dú)拍賣土地使用權(quán)。

在這兩種情況里，政府是李某的債權(quán)人，而且是第一債權(quán)人，承建單位是第二債權(quán)人，根據(jù)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將拍賣所得首先償付第一債權(quán)人的土地出讓金，剩余部分方可償付第二債權(quán)人的工程款。

四、建設(shè)單位盲目墊資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)自己承擔(dān)

關(guān)于拖欠建設(shè)單位工程款的問題，這是李某與承建單位之間的民事糾紛，與政府方面無關(guān)。

在建筑市場，這類欺詐案件層出不窮，一般都是建筑單位墊錢建設(shè)，建成之后，開發(fā)商以賣房所得償付工程款，實(shí)際情況往往是房子遲遲賣不出去，工程款無法兌現(xiàn)，導(dǎo)致工人集體討薪，釀成社會事件。

在簽訂承建合同時(shí)，建設(shè)單位本來應(yīng)當(dāng)審查建設(shè)審批手續(xù)是否合法有效，難道叫你在中南海圍墻外修建門面房，你也敢承建嗎？你為什么不查看批準(zhǔn)手續(xù)？建設(shè)單位為了承攬工程，沒有審查開發(fā)商是否有建設(shè)規(guī)劃許可文件，沒有查看設(shè)計(jì)書，惡意串通，心存僥幸，企圖以既成大樓，迫使政府就范，被不良商人“綁架”于非法建設(shè)鏈中，盲目承建，盲目墊資，遭受池魚之殃，咎由自取，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)，這與土地來源無關(guān)，與政府無關(guān)。

五、國土部門處置土地后應(yīng)當(dāng)直接辦理注銷登記手續(xù)

國土部門沒有收取土地出讓金，就已經(jīng)為李某辦理了國有土地使用證，李某是法律意義上的土地使用權(quán)人，政府與李某之間是債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

已繳納的投標(biāo)保證金，按照招標(biāo)時(shí)的約定，不予退回。

通過法院拍賣后，債務(wù)消失，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理土地登記注銷手續(xù)。

可以按照《土地登記辦法》第五十條辦理，該條規(guī)定，有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：（一）依法收回的國有土地；（二）依法征收的農(nóng)民集體土地；（三）因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的生效法律文書致使原土地權(quán)利消滅，當(dāng)事人未辦理注銷登記的。

該條規(guī)定是“直接注銷”，這是政府單方面的行為。直接注銷之后，按《土地登記辦法》第五十六條辦理，該條規(guī)定：土地登記注銷后，土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)收回；確實(shí)無法收回的，應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上注明，并經(jīng)公告后廢止。

根據(jù)該條規(guī)定，注銷土地使用權(quán)后，應(yīng)當(dāng)通知李某持土地證書在限定的工作日內(nèi)向原發(fā)證機(jī)關(guān)繳回土地證書，你們可在土地證書上加蓋“廢止”字樣；逾期不繳回土地證書的，可在當(dāng)?shù)孛襟w上公告廢止。

六、補(bǔ)辦土地征收手續(xù)

土地征收是政府行為，《土地管理法》及其配套法規(guī)規(guī)定是先征收土地再出讓，政府是農(nóng)民集體土地與市場主體之間的中間人。國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》也明確要“白地”出讓，不得“毛地”出讓。《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等文件也再三規(guī)定要維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。不繳納土地出讓金的不得供地。

本案中，如果至今尚未辦理土地征收手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)趕緊辦理，并按照征收土地時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和最高補(bǔ)償倍數(shù)予以補(bǔ)償，做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，不能虧待了農(nóng)民和農(nóng)民集體。征收土地的資金從拍賣價(jià)款中扣除。

土地當(dāng)然不能一直閑置，還得利用。關(guān)于土地使用權(quán)再出讓，由城市規(guī)劃管理部門按照城市規(guī)劃做出決定。如果規(guī)劃保留的，由國土部門按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》確定出讓底價(jià)，由城市建設(shè)主管部門處置大樓，然后土地使用權(quán)連同已經(jīng)沒收的大樓分別評估合并拍賣，拍賣所得由市政府處理；如果規(guī)劃不能保留的，由城市規(guī)劃管理部門拆除，土地儲備。

七、國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)反思汲取教訓(xùn)

本案沒有上級征收土地批準(zhǔn)文件、沒有辦理征收土地手續(xù)、“毛地”出讓、采取招標(biāo)方式出讓、招標(biāo)走過場、對投標(biāo)人資質(zhì)審查自欺、標(biāo)書審查自欺、投標(biāo)保證金微少、沒有收取土地出讓金、沒有簽訂土地出讓合同等，每一個(gè)環(huán)節(jié)，連表面文章都沒有做，實(shí)在是匪夷所思。

征收土地必須有上級批準(zhǔn)征收的文件，沒有文件是不能征收的，沒有文件沒有辦理征收手續(xù)更是嚴(yán)重的違法行為，沒有把住這個(gè)關(guān)，一般工作人員也難辭其咎，這是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有擺正上下級關(guān)系所致。在征收、出讓土地的過程中，都有嚴(yán)格的程序規(guī)定，如果嚴(yán)格依法操作，騙子是無法得逞的。

《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》規(guī)定：凡未按規(guī)定足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的，不得下發(fā)用地批復(fù)和辦理供地手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部、國家工商行政管理總局頒布的《國有土地使用權(quán)出讓合同示范文本》和《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議示范文本（試行）》。土地出讓文件應(yīng)當(dāng)將住房套型限制、容積率、開工及竣工時(shí)限等規(guī)劃、建設(shè)、土地使用條件明確，并在國有土地使用權(quán)出讓合同中予以約定。加強(qiáng)對國有土地使用權(quán)出讓合同執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違約的要追究違約責(zé)任。切實(shí)加大閑置土地處置力度，應(yīng)當(dāng)征收土地閑置費(fèi)的，要依法從高征收；應(yīng)當(dāng)無償收回土地使用權(quán)的，要堅(jiān)決依法無償收回。嚴(yán)格土地登記管理。凡未繳清土地出讓金及有關(guān)規(guī)定費(fèi)用的，不得發(fā)放土地使用證。加強(qiáng)土地使用權(quán)抵押登記管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

總之，本案出現(xiàn)的問題還可以補(bǔ)救，尚可化解。建議同志們從中吸取教訓(xùn)，抱著對工作負(fù)責(zé)的態(tài)度，依法辦事，把工作做得更好。

（原載《國土資源170個(gè)怎么辦》）