新形勢下深圳城市更新回顧及思考

文/羅橋順 深圳市光明新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進中心 廣東深圳 518107

新形勢下深圳城市更新回顧及思考

文/羅橋順 深圳市光明新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進中心 廣東深圳 518107

針對深圳所面臨的“土地危機”，筆者分析了深圳城市發(fā)展空間形勢，回顧了城市更新歷程及成效，指出當前城市更新面臨的瓶頸，提出下一階段城市更新的思考和建議。

土地危機；城市更新；發(fā)展瓶頸；思考建議；深圳

一、深圳城市發(fā)展空間形勢分析

深圳經(jīng)過三十年的快速發(fā)展，城市規(guī)模和人口密度都高度增長，但快速發(fā)展積累的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，早期的粗放式發(fā)展也使得城市建設用地幾乎耗盡。從1986年到2000年，深圳GDP每增長1億元，土地資源消耗就相應增長24萬平方米；而在同期，香港GDP每增長1億港元，建設用地相應增長僅為2000平方米。

按照《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，深圳全市總面積1996平方公里，規(guī)定到2020年深圳全市建設用地規(guī)?？刂圃?90平方公里以內(nèi)，占比不到一半。但2013年深圳土地利用變更調查數(shù)據(jù)顯示：深圳全市建設用地已達957平方公里，已經(jīng)超出2020年規(guī)劃建設用地規(guī)模，已有5個區(qū)（功能區(qū)）現(xiàn)狀建設用地突破規(guī)劃規(guī)模，其中有三個位于中心城區(qū)。到了2014年，全市可建設用地只剩8平方公里。深圳所面臨的境況只能用“土地危機”一詞來定義！

2012年深圳市政府工作報告中明確指出“要以城市更新釋放發(fā)展空間，推動城市發(fā)展由依賴增量土地向存量土地二次開發(fā)轉變”。通過城市改造、科技創(chuàng)新等手段將資源一次性利用轉向循環(huán)利用和綜合利用，存量空間盤整可為城市發(fā)展的新資源。城市更新作為實現(xiàn)內(nèi)涵式增長的開發(fā)方式，是當前深圳踐行新型資源觀的重要途徑。

二、深圳城市更新歷程及成效

縱觀深圳城市更新的發(fā)展歷程，以重大歷史事件的發(fā)生為節(jié)點，大致可為四個階段。一是萌芽期（1993年—2003年）：以1993年深圳的發(fā)源地羅湖城改造為典型事件為起點，拉開了深圳舊改的序幕。二是發(fā)展期（2004年—2008年）：以 2004年10月28日深圳出臺《城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》為標志，開創(chuàng)了深圳市全面啟動城中村（舊村）改造工作的新局面。三是爆發(fā)期（2009年—2012年）：以2009年12月1日《深圳市城市更新辦法》的頒布為標志，深圳迎來了城市更新歷史性新階段。四是瓶頸期（2013年至今）：以2013年深圳開始試用新版《深圳城市規(guī)劃標準與準則》為標志，轟轟烈烈的城市更新工作開始降速前行。

深圳城市更新以“政府引導、市場運作”的原則，圍繞“城市更新單元”進行了政策和機制的多項創(chuàng)新，并以此為基礎構建了城市更新政策體系。近年來，深圳市經(jīng)濟社會發(fā)展對新增建設用地的依賴程度逐漸降低，土地利用逐步由新增建設向存量土地二次開發(fā)轉型。2010年79萬平方米，2011年91萬平方米，2012年148萬平方米，2013年數(shù)量最多，達到280萬平方米，2015年為256萬平方米，2016年計劃為220平方公里。2012年深圳存量用地規(guī)模首次超過新增用地，存量用地的供應比重，從2012年的56%逐步上升，2014年達到69%，2015年存量用地供應比例達到77.2%，2016年計劃為77.9%，連續(xù)5年持續(xù)上升。

三、當前深圳城市更新瓶頸

深圳城市更新從最早的舊村舊工業(yè)區(qū)更新慢慢發(fā)展到現(xiàn)在以城市更新來統(tǒng)籌所有的更新需求，體現(xiàn)了政府的一些意圖，即希望通過更新改善城市功能，提升品質，完善相關的配套。然而深圳的城市更新政策體現(xiàn)了較強的法制性和市場性。在實施過程中，強調政府與市場之間的“協(xié)商機制”，根據(jù)地方情況創(chuàng)新制度設計，量化重要的控制指標，如密度分區(qū)、保障房配建比重、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房比重等；依靠社會資本處理歷史用地問題，政府盡可能多地放權，交給開發(fā)商自行處理。

改革開放以來，在城市發(fā)展的各個領域，深圳積極向香港學習，重視市場化運行的效率，形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強勢”的城市治理文化。由于政府把大多數(shù)的建設內(nèi)容通過制度設計交給市場，短期內(nèi)政府經(jīng)營城市更新的成本低、風險小；但是長期來看，土地歷史遺留問題靠市場化來解決的方法最終還是會加重整個城市的運營負擔——城市密度提升，未來必然給城市帶來人口壓力、基礎設施運營壓力和資源壓力等，整個城市也將為城市更新支付更高的成本。根據(jù)市規(guī)劃和國土資源委員會發(fā)布的官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月全市已批準納入計劃的項目達431項，總用地面積37.1平方公里；完成規(guī)劃審批項目265項，用地面積約21.2平方公里；已批準實施項目用地面積約7.6平方公里，項目實施率為20%，個別區(qū)域如大鵬新區(qū)的項目實施率僅為7%。大部分城市更新項目依然面臨老三樣問題：拆不動、賠不起、玩不轉。

四、對深圳下一階段城市更新的思考和建議

深圳市要發(fā)展成創(chuàng)新型、國際化大都市，當前正面臨城市發(fā)展空間缺乏的難題，必須依靠城市更新來拓展空間。結合深圳城市更新發(fā)展瓶頸與特征，對下一階段的城市更新提出以下幾點思考和建議：

（一）強化規(guī)劃引領統(tǒng)籌

編制城市更新專項規(guī)劃是總結經(jīng)驗、完善城市更新工作內(nèi)容的客觀要求，是從總體層面謀劃城市更新近期、中期、遠期戰(zhàn)略部署的迫切需求。市、區(qū)聯(lián)動，獲批通過的市、區(qū)《更新專項規(guī)劃》將是指導城市更新工作的綱領性文件與行動指南，是城市更新單元計劃制定、更新單元規(guī)劃編制以及項目實施的重要依據(jù)。因此，規(guī)劃編制過程要自上而下與自下而上相結合，注重公眾參與和專家咨詢評審，增強規(guī)劃的可操作性和權威性。

（二）加強政府引導

深圳城市更新采取方式是市場化運作、政府引導，但市場化運作不能等同于完全由開發(fā)商運作，需要全社會的支持和理解。政府應該強力介入，比如建立指導性的拆賠比、強制售賣，確立解決拆遷糾紛的司法立法和司法途徑。在這方面香港政府和新加坡政府都提供了不錯的經(jīng)驗和模式，可供參考。此外，在城市更新領域，行業(yè)協(xié)會也發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)發(fā)展、扮演政府與企業(yè)橋梁的角色。

（三）審批管理權限下放

目前，深圳市城市更新工作仍處于多部門、多頭管理的局面，無論計劃立項、專項規(guī)劃審查等均需取得區(qū)舊改辦意見后報市城市更新辦審批。市城市更新主管部門職級較低，區(qū)級職能分散、責權不清，勢必造成更新項目審批環(huán)節(jié)繁雜、時間過長等問題。建議進一步把城市更新的審批權限下放給區(qū)一級政府，由區(qū)政府負責意愿征集、現(xiàn)狀調研、范圍劃定、可行性分析、簽署拆遷補償協(xié)議，報市政府審批。計劃獲批后，區(qū)政府負責與產(chǎn)權登記中心申請，限制被拆除房屋的產(chǎn)權轉移與抵押登記。

（四）夯實產(chǎn)業(yè)基礎

未來中長期時間內(nèi)，深圳最大的挑戰(zhàn)可能是“產(chǎn)業(yè)空心化”。倘若深圳也如香港一樣產(chǎn)業(yè)空心化，那么深圳城市的長期競爭力將會陷入困境。香港是深圳的前車之鑒。通過整治升級、拆建騰挪、功能調整等多種方式，引導舊工業(yè)區(qū)存量空間進行置換與優(yōu)化，嚴格控制“工改居”項目，重點支持“工改工”項目，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。一方面通為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放用地潛力，另一方面為產(chǎn)業(yè)配套與城市綜合服務功能提供建設空間。

（五）促進社區(qū)融合與認同

以城市更新為契機，增設或整治社區(qū)公共活動平臺，重整社區(qū)公共服務資源，塑造人性化的社區(qū)生活空間，促進不同人群交流與文化融合。加強城市更新與社區(qū)轉型的聯(lián)動，創(chuàng)建“新型現(xiàn)代社區(qū)”，增進社區(qū)認同感與凝聚力，推動社會結構轉型。同時，在城市更新過程中應注重社區(qū)情感的維系和文化的繼承，傳承地方文化，尊重傳統(tǒng)生活方式，保護社會生態(tài)系統(tǒng)，重煥社區(qū)活力。

[1］程磊.招商系基因下的未來城市——城鎮(zhèn)化下半場城市重塑模式報告[J］.中國房地產(chǎn)業(yè).2014.7