以色列農業生產特點和農業政策介紹

文│宗會來（農業部農業貿易促進中心）

以色列農業生產特點和農業政策介紹

文│宗會來（農業部農業貿易促進中心）

以色列地處亞洲西部，是亞、非、歐三大洲結合處，于1948年5月建國，現實際控制國土面積2.5萬平方公里。60%國土屬干旱地區，20%為半溫潤區，其余地區多被丘陵和森林覆蓋；年均降雨只有400～550毫米，50%國土少于150毫米，人均水源占有量不足400立方米，是世界人均水平的1/22；2014年人口813.2萬，其中猶太人占75.3%，其余為阿拉伯人、德魯茲人等。以色列城市化水平是94%，農業工人占全國人口1%左右；工業化程度較高，以知識密集型產業為主，高科技產業集中在國防工業、電子科技、醫療技術及農業，總體競爭力居世界先列。2014年國內生產總值（GDP）3041.94億美元，人均37043美元。

以色列農業具有自己的特點，曾是國民經濟的重要支柱，其發展經驗對我國現代農業建設有一定借鑒意義。

一、以色列農業生產特點

以色列在建國初期仍處于戰爭環境，加上大量移民涌入，經濟面臨巨大壓力，農業成為當時經濟恢復和發展的支柱產業。為實現糧食和農副產品自給自足，從20世紀50年代開始大規模墾荒、興建定居點，農業進入大規模發展階段。60年代，糧食基本實現自給并開始探索高科技農業之路。通過應用滴灌技術，沙漠改造成效顯著，可耕地持續增加，農業產量直線上升。70年代后期，推行經濟自由化，市場機制逐漸形成，農業生產結構轉變，開始利用高科技和現代管理手段提高效益，優勢農產品出口逐漸增加。80年代，農業實現產業化，從以糧食生產為主，轉向發展高質量的花卉、畜牧業、蔬菜水果等出口創匯的農產品和技術，逐漸建成了以農業高科技為支撐的工廠化和現代化農業管理體系，生產效率大幅提高。1990―2007年，農業產出提高60%，而投入只增長20%。

1.耕地與農業就業。以色列耕地94%為國家所有，由國家、猶太人國家基金會（JNF）及農業與農村發展部（MARD）分別管理，其余4%為私人所有。以色列耕地主要分布在北部濱海平原、加利利山區及上約旦河谷，農業用地38萬公頃，約占國土面積17%。其中，耕地29萬公頃，草場9萬公頃。由于降雨量少，以色列約52%耕地需要灌溉，面積從50年代3萬公頃擴大到1995年的19萬公頃，增加了5.6倍。1990―2008年期間，以色列直接從事農業生產活動的人數在7萬～8萬，主要包括家庭農場、以色列當地雇工及外籍工人，以及巴勒斯坦農民，其中國外籍工人有2.3～2.6萬人。1995年，農場有4.3萬家，其中小于1公頃的農場占19.8%，1～9公頃占75.7%，10～49公頃占3.3%，50～190公頃占0.4%，200公頃以上占0.8%。也就是說，大于1公頃的農場數量占全部農場的80%以上。到2008年，農場數量已下降至1.9萬家，平均耕地面積15公頃。

自建國以來，以色列農業產量增加了十幾倍，增速遠大于人口增速，農產品不僅能滿足本國需要，而且還有大量出口。農民收入也快速增加，90年代農場主人均年實際收入在3.3萬美元左右，2005―2007年高達5.17萬美元，不過2008年金融危機時只有1.8萬美元（名義收入依然達5.85萬美元）。農場主收入與技術進步、專業化水平與經營管理水平提高有重要關系，而農場數量大量減少也是其中重要因素。隨著社會經濟發展，農業在GDP中的比重逐漸下降，從50年代的60%下降到80年代的6%，直至2008年的2%左右，但農民貢獻率卻不斷提高，1955年一個農民只能養活15個人，2000年可養活90個人，2015年則可養活400人。

2.農業產業構成。以色列各地土地和氣候差異較大，作物品種多，主要分冬季和夏季作物。2008年，大田作物種植面積18.7萬公頃，其中14.3萬公頃為冬季作物，4.4萬公頃為夏季作物。冬季作物主要包括小麥、玉米、棉花、柑橘、葡萄、蔬菜和花卉，其中柑橘產量居世界前列。夏季作物主要包括棉花、向日葵、山藜豆、玉米、西紅柿等。

小麥生產主要滿足國內需要，2008年種植面積13.75萬公頃，其中80%的產量用于制作面粉，20%用于青貯飼料。受降雨影響，小麥單產年度變化在2.5～6.2噸/公頃。棉花主要用于出口，2008年播種面積5200公頃，不同品種的皮棉單產在2.2～5.3噸/公頃。以色列園藝業最為發達，在種植業中具有舉足輕重地位，1995年用地13.76萬公頃，雖僅占種植業用地面積的35.5%，但產值卻高達16.344億美元，占種植業總產值的79.94%（表1）。

以色列畜牧業發展很快，主要飼養豬、牛、羊（綿羊與山羊）、鵝、鴨、火雞、蛋雞等，家禽業、養牛業都是十分重要的產業部門，生產率都較高。其中，家禽業在全部農業生產中占20%，保證以色列為世界上人均禽肉蛋消費量最高的國家之一。2008年，奶牛與肉牛產值在農業總產值中占比為13.9%，平均每頭肉牛胴體重366千克，每頭奶牛產奶為11903千克，奶牛單產高于世界平均水平。畜牧業與種植業占總產值之比為4:6。

3.農業組織形式。以色列農業經營的組織形式主要包括集體農莊（Kibbutz），合作社（Moshav）及個體農戶（Moshava）。這三種經營主體占有耕地分布為35%、33%和32%，所創造產值分別占以色列農業總產值的32%、46%和22%。

以色列最早的集體農莊建于100多年前，1948年達到1477個，擁有人數5.42萬，2007年減少到267個。每個集體農莊人口200至2000人不等，平均擁有土地500公頃。基本特征是：土地等生產資料歸集體所有；所有收入（包括其成員在外面聘任所得個人收入）全部歸集體所有，農莊按月給農民發放生活津貼，生活必需品實行供給制，其余收入、積累主要用于擴大再生產；內部實行民主管理，由選舉產生的管理委員會管理農莊內部事務。Kibbutz曾為以色列建國和經濟振興發揮了重要作用，進入經濟自由化后，其弊端開始顯現，經濟逐漸衰退，活力大不如從前。有分析認為，正是市場經濟對傳統農業的沖擊，導致Kibbutz開始向現代高效農業體系轉化，其中一些開始從事跨業經營，包括工業與軍工產品生產，以及旅游業。

Moshav是以家庭為基本生產單元的合作社，最早建于1921年，2007年有441個，約25萬人，每個合作社有60至100個農戶，農戶擁有自己獨立的農場。基本特征是：土地和水資源所有權歸屬國家，政府向他們出租土地、房屋、田地，農戶有經營權，其他生產資料及收入均歸農戶。此外，以色列還有個體農戶，他們以村為單位但不是合作社，農民各自經營自己的土地，包括猶太人和阿拉伯人。

為保證農產品生產供應穩定、價格合理，1963年以色列建立了13個生產與銷售公司（Board），覆蓋柑橘、花卉、蔬菜、花生、禽肉、奶業等領域。這些公司負責生產規劃（定額分配、政策落實）、市場規則制定、生產價格制定，農業技術咨詢、推動科技開發，控制市場秩序等。這些全國性的農產品生產與銷售組織，負責70%以上的農產品的收購、加工和批發，年收入達20億美元。2006年頒布的一項法案廢除了部分生產與銷售組織，但依然保留了一些，包括奶業、禽肉、作物、蜂蜜、棉花、橄欖油、落花生等生產與銷售公司。

農場根據國家生產定額要求，市場需要及投入成本等簽訂產銷合同，只管種植和養殖，采購、運輸、加工、貯藏、購銷等工作由區域或國家層面的合作組織承擔，相當于訂單農業。以色列還有農產品出口組織，負責農產品出口，它在國外設辦事處，負責推銷產品，反饋市場信息。

4.農業科技與推廣。以色列農業技術的核心是追求農業資源節約、增產增效、優質環保，重點是對沙漠進行改造，以及開發適合于以色列自然條件的農畜品種。其中，以色列的農業灌溉技術聞名世界。

表1 1995年以色列種植業產值構成 億美元

為了開發沙漠地區，以色列將約旦河水和其他水資源引入北部太巴列湖，再從太巴列湖引水至南方干旱貧瘠的沙漠地區，將小規模、短距離的地區性水利系統連接成網。為了充分利用水源，以色列對城鎮工業和生活廢水進行凈化，對地下咸水資源進行淡化，以供農業需要。70年代末前，以色列農業87%的灌溉面積采用噴灌技術，80年代后，滴灌技術普遍應用于水果、蔬菜、花卉和棉花種植。滴灌對地形、土壤、環境適應性強，不受風力和氣候影響，肥料和農藥可同時隨灌溉水施入作物根系。之后，以色列又發展了自控灌溉技術，根據農田溫度、濕度、蒸發量、需水量、施肥量對作物提供所需水源，并對用水、用肥和用藥進行遙控。滴灌不僅節水、省肥及農藥，還可減少土壤鹽堿化。

以色列這些技術世界領先，它促進了耕地面積的擴大和作物產量的提高。例如，通過在內格夫沙漠地區含鹽堿度較大的地區采用滴灌技術，可以種植棉花、西瓜、番茄、椰棗等作物。滴灌效益是驚人的，傳統澆田方式85%水是白白蒸發而沒被作物吸收，而地表滴灌可把水利用率提高到80%，地下滴灌可提升到95%以上。現在以色列種植業90%的產值是來自灌溉農業。

以色列結合當地自然條件，還培育出能夠適應干旱缺水的農作物與農畜新品種。目前已培育出適宜于內格夫沙漠地區咸水生長的小麥、洋蔥、西瓜和番茄，抗干旱地區各種疾病的黃瓜、甜瓜、番茄、萵苣。例如，被譽為“甜酸類水果種植中的一場革命”的矮稈柑橘新品是農業科技的一項重要成果，不僅生長期耐旱，吸水量減少1/3，而且結果時間也比原品種提前一半，產量也明顯提高。又如，花卉生產效益也很高，一公頃溫室一季可收300萬支玫瑰，可產500噸番茄，農民年收入最高可達10000美元以上。科學家培育出的各種雜交棉花也非常有特色，不僅纖維長、結實，而且產量也高，同時還減少水需求。以色列還培育出適宜于亞熱帶養殖的畜牧品種，耐熱、高產，如弗里斯牛平均奶產量由建國初期的3900升上升到幾年前的11000升以上，家禽能適應嚴酷的氣候條件，耐熱、生長速度快。

全國有30多家農業科學研究機構，從事基礎性和應用性研究，涉及農業經濟、光合作用、植物保護、動物繁育、生物工程、灌溉排水、土壤侵蝕、加工儲藏等諸多領域。不少大學也設有一些專業性研究單位。此外，全國還有3500多個高科技公司，科研力量雄厚、專業分工細致，專門為農民提供農業發展和技術解決方案，保證各種資源得到最充分利用及相關技術與設施產生最大效益。

以色列的農業推廣服務機構（AES）隸屬于以色列農業與農村部，主要對政府農業技術推廣進行宏觀管理與政策調控，下設國家與區域農業即使推廣中心及相關專業委員會，覆蓋農業、畜牧業、園藝、土壤、機械、培訓等領域，與科研部門與農民保持著密切合作關系。常規的技術推廣工作，主要由區域農業技術推廣中心完成。

5.農民教育與培訓。以色列建國后，一直將人才教育與知識創新視為民族生存和國家發展的重要基礎，在建國初期，受教育水平最高的不是從事其他職業的人，而是農民，他們大都受到高中以上教育，甚至大學或專科，特別是從國外移民歸來的農藝師、工程師等，大多進入了農業部門。以色列猶太人中，接受中等教育的占70%，高等教育占38%，高于OECD（經濟合作與發展組織）國家平均水平。20世紀80年代后期，以色列建立了高度發達的全民教育體系，形成了一個學習型社會。90年代后，以色列用法律強化義務教育，5～18歲兒童或青年都接受免費教育。

對于農業教育，以色列已經建成一個系統的、多層次的農業教育和農民培訓體系，對農民進行終身教育。如國家成立了專門從事農業教育的專門培訓機構，如魏茲曼科學研究院、希伯來大學農學院、古里安大學應用研究所、以色列技術學院等，每年組織專家面向農民講授水利、氣象、農產品加工等方面的專業知識，同時還通過諸如短期培訓班、遠程培訓網絡系統等對農民進行不間斷的培訓。這些舉措對農業教育發展、農民整體素質的提高和農業技術成果的推廣發揮著積極的作用。

表2 以色列農業支持與補貼措施

二、以色列農業政策

農業在以色列經濟中曾發揮了關鍵作用，60年代，農業創造了國民收入的10%。為解決建國初期及之后幾十年里糧食短缺問題，以色列通過制定若干法律或政策，大力支持農業發展。政府對農業沒有整體的法律框架，都是單項法規。在建國后的10年里，先后出臺了系列相關法規，涉及土地管理、水源利用、排澇管理、植物保護、獸醫服務生產與銷售、農業投資、食品質量安全、價格保護等。

1.農業補貼措施。農業補貼是政府支持農業發展的一個重要措施，80年代初期，農業補貼水平位于世界前列，甚至超過了歐美等發達國家。根據WTO數據，1995年以色列農業補貼是2.91億美元，2010年依然保持2億多美元，補貼主要用于生產領域，如出口創匯生產，節水、節工、增效及環境保護、資源利用、自然災害救濟、農業保險及農業科研等（表2）。以色列國會于1980年通過了農業投資法，進一步強化了政府對農業投資補貼政策。

1980―1996年政府補貼農業投資的水平在20%左右。為推動機械化生產，2009―2014年政府補貼6200萬美元，對農民購買機械給予價格40%的補貼。對農業保險及其他意外災害的補貼，政府承擔50%的風險。

對農業用水進行補貼是以色列農業補貼的重要支出。1995―2008年，政府補貼在4200萬美元和1.68億美元之間，占農業預算支持的三分之一。主要形式是：對供水公司給予價格支持，對減少用水定額給予補貼，對改進灌溉技術給予投入支持。農業與農村部下屬的國家水源公司負責具體管理。

以色列對糧食倉儲的補貼很有特點。為保證糧食安全，以色列每年都將國內生產的小麥及飼料集中進行庫存管理，具體工作由農業與農村部負責。年景好時，以色列能生產能滿足國內消費總量25%的小麥。倉庫都屬私人經營，政府通過招標確定承擔庫存任務的倉儲公司，合同為期三年。倉儲公司根據進口糧食價格將小麥等購買下來并歸其所有，政府只提供倉儲費用和相關成本，以及負責對小麥數量和質量進行檢查。政府每年為此支出的費用約1100萬美元左右。

支持科技開發與推廣也是以色列農業補貼的重要內容，政府每年提供農業科研經費上億美元，占農業產值的3%，是世界上研究與開發較多的國家之一。政府和其他公共研究機構每年向農業研究機構和首席科學家基金提供大約4500萬美元經費，農業經營者以繳納銷售稅方式每年提供大約800萬美元經費，私營性商業機構每年大約提供2500萬美元經費，地區性組織及委員會每年投入500萬美元經費。另外，美國、歐美等還提供每年1200萬美元的研究與開發經費用于農業科研。對以色列農業推廣服務機構政府每年提供其運行經費的85%，約1200萬美元。

此外，補貼還體現在稅收方面。以色列稅法規定，農業項目，除所得稅外，在銷售稅、土地改良稅和財產稅方面享受優惠，如農業只征收0.5%銷售稅，但其他行業為4.5%；農業土地改良稅只按土地價值1.2%繳納，而其他行業則收2倍。

2.耕地使用管理。通過立法對土地進行管理是以色列保證農業發展的重要措施：一是加強審批管理，政府制定城鎮發展規劃時要充分考慮耕地保護，減少耕地擠占，所有與土地有關的開發計劃要經國家主管部門審批；二是規定農業用地只租賃不出售，租期49～99年不等。政府根據地理位置和肥力對土地劃分等級，并以此確定租金，租金每三年協商一次；三是多部門監管，由農業、衛生、環境等多個部門對農業生產與消費實施全程質量控制，保證農藥和肥料污染、農產品殘毒、農業廢物處理等符合有關標準。

同時，通過推廣可持續農業、生態農業建設及綜合防治管理，減少農業活動對環境的危害。以色列土地管理局主要負責國有土地分配與管理，土地管理局局長由政府指定但歸農業與農村部領導。JNF擁有以色列13%的土地，它是一個準政府機構，主要負責農村與農業基礎設施建設，如植樹造林、修建水庫、土地開墾等。

3.農業用水管理。1950年成立了國家水利委員會，負責制定全國水利政策、分配配額、用水計劃與資源發展規劃。自1959年以來，政府陸續頒布了水法、水計量法、水井控制法、經營許可法等系列法規，對水資源進行保護。水法規定：以色列水資源是公共財產，由國家控制；擁有土地產權并不同時擁有其土地上或流經其土地的水資源的權利。用水實行配額管理，配額內外實行不同費率。例如，農業用水配額前50%為每立方米0.1美元，其余為每立方米0.14美元。超過配額用水的前10%，價格為每立方米0.26美元，之外則為每立方米0.5美元。種植業平均用水配額每年大概在3000～7000立方米/公頃，水費約為360～840美元/公頃。為減少用水成本，控制用水總量，以色列大力發展節水農業，其沙漠溫室技術、優良品質選育、節水灌溉技術、廢水循環利用、微咸水灌溉等技術處于世界領先地位，這些先進科技使得以色列農業灌溉用水連續30年穩定在13億立方米，而產出與建國初期相比卻增長了12倍。

4.農業政策改革。為推動以色列經濟私有化、貿易自由化改革，提高以色列農業競爭力，以色列在過去幾十年里對相關法律進行了修訂，同時也陸續制定了新的法律。1985―1990年，以色列逐漸放松計劃管理，推動產業結構調整和市場化經營。例如，政府不再對農業制定生產計劃，對大田種植、花卉、馬鈴薯、西紅柿等取消生產定額；推動國有企業私有化、貿易自由化，削減公共補貼。90年代初，相繼廢除了對消費者的雞蛋和禽肉價格補貼制度，以及國營果蔬、肉類產品經營特許權等。90年代后期，完成農業用水定額制度改革，減少對農業的直接價格補貼。2004年以來，取消對水果、蔬菜產業的價格補貼，以及取消了除雞蛋、牛奶之外的生產定額制度。

以色列生產定額制度建立于80年代中期，主要用來規定蔬菜、作物、花卉、禽蛋、牛奶及羊奶等產品生產數量，以保證市場供應和穩定價格。例如，以色列奶業是政府重點支持與保護部門，其鮮奶產量受生產數量及固定價格控制，主要為避免生產過剩、保證生產效率及穩定奶牛收益。定額協定采取自愿簽署方式，該政策受奶業銷售計劃法保護，奶農、加工企業本著自愿原則與政府定額協定，自1960年以來，這一政策未發生較大調整。禽蛋產業也實施與奶業類似的定額定價政策。

盡管政府逐漸減弱對農業生產的計劃性管理，取消或調整了一些不合時宜的支持政策，但農業依然是以色列最為關注的產業。以色列一直在探索對農業發展更有效的措施，只是其重點與方式隨著經濟形勢變化而不斷做出調整。