二十年來的中國互聯網新聞政策變遷*

■　武志勇　趙蓓紅

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二十年來的中國互聯網新聞政策變遷*

■武志勇趙蓓紅

【內容摘要】 自1994年我國接入互聯網，互聯網新聞政策經歷了四個階段的變遷：一是互聯網建設初期，傳統媒體“自由觸網”，新聞宣傳“統一入網”；二是Web1.0時期，支持建設重點新聞網站，規范綜合性網站新聞登載和采編發布業務；三是Web2.0時期，細密限定綜合性網站新聞采編權，實行許可證制度管理網絡時政類視聽節目，同時加強網絡新聞輿論導向；四是媒體融合期，促進政務微博微信發展，規范即時通訊工具新聞傳播資質與內容，倡導打造新型媒體集團融合互聯網新聞。20年來，我國互聯網新聞政策的基本特點是立足于維護和強化主流話語、前瞻性缺乏、以限制為主要管理手段。

【關鍵詞】20年；中國互聯網；新聞政策；變遷

*本文系教育部留學回國人員科研啟動基金資助項目（2011）“中國新媒體政策演進研究”、國家社會科學基金重大項目“加快推進傳統媒體和新興媒體融合發展研究”（項目編號：14ZDA049）的研究成果。

第十六個記者節前夕，2015年11月6日，國家互聯網信息辦公室和新聞出版廣電總局聯合發放首批網絡記者證。管理部門強調“在新聞網站發放的記者證與傳統媒體發放的記者證是一樣的，具有同等的權利，也具有同等的責任和義務”①，這在一定程度上表明互聯網新聞生產與發布具備了與傳統媒體同樣的環境、同樣的功效。此舉是2014年10月《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》之初步落實。雖然發放對象僅限于人民網、新華網、央視網等14家中央主要新聞網站，遠遠未能滿足互聯網新聞發展的需求，但仍然可以看做是互聯網新聞管理政策來之不易的進步。

自1994年中國正式接入互聯網，至今已經20年。隨著互聯網技術的革新，互聯網用戶的增加，互聯網迅速成為中國民眾獲取新聞訊息的重要來源，也成為重要的輿論場域。與互聯網發展基本同步，中國管理互聯網新聞的政策亦從無到有，持續建立、健全和變革。當下，回顧互聯網新聞政策的變遷歷程，有助于我們立足現實、放眼未來，改進和優化互聯網新聞政策，在媒介融合發展之路上穩健進步。

互聯網新聞，指以互聯網為載體發布的新聞訊息，具備傳統新聞的基本要素，且具有互聯網信息傳播的特點和優勢。互聯網新聞政策是指指引、規范和保護互聯網新聞生產與傳播的方針、法規和管理措施。

過去的20年，互聯網技術從web1.0（網站）向web3.0（泛型數據庫）快速演進，互聯網新聞的傳播形式和傳播渠道日漸多元，存在文本、圖像、音頻、視頻等多種形式以及新聞網站、門戶網站、博客、播客、微博、微信、App等在內的多種傳播平臺和渠道。對照互聯網技術與互聯網政策的發展軌跡，可以發現，互聯網技術變革是引發互聯網新聞政策變化的主要因素，本文將以技術更新的節點為分期依據，分階段探討互聯網新聞政策的變遷情況。

一、互聯網建設初期的互聯網新聞政策（1994—1998）

改革開放以后，國內政治、經濟、社會和文化環境煥然一新，黨和政府堅定把握新聞輿論導向的思想和策略則繼續執行。與此同時，全球范圍內以信息化和網絡化為特點的知識經濟日新月異，全球化大趨勢不可逆轉。在這種強調輿論導向與開放迎合全球化的對沖格局中，1994年我國開通互聯網國際信道，實現TCP/ IP鏈接，與國際互聯網實現互聯互通，互聯網時代大幕開啟。這一時期對互聯網特性和規律的認識尚處于初級階段，互聯網新聞政策主要是規范媒體如何接入和使用互聯網。

1.傳統媒體“自由觸網”

互聯網起源于20世紀下半葉的美蘇競爭。1993年，美國白宮連接了互聯網，美國頒布《國家信息基礎設施法案》（US National Information Infrastructure Act），同年聯合國也接入互聯網。世界范圍內興起建設信息高速公路的熱潮。

1994年4月中國正式接入互聯網國際專線，而后中國公用互聯網（CHINANET）、中國教育和科研網（CERNET）、中國科技網（CSTNET）、中國金橋信息網（CHINAGBN）四大骨干網先后建成。1995 年1月，中國電信在北京及上海開通網絡信道，通過電話、DDN（（Digital Data Network）專線等方式，網絡服務商ISP（Internet Services Provider）開始面向社會提供互聯網接入服務。新聞媒體與互聯網的結合也迅速展開。1995年以《神州學人》《中國貿易報》《中國日報》為代表的紙媒成為首批走上互聯網，發布“電子報”或“電子版”的報刊。意在拓寬發行范圍、提高海外影響力。此后，一些中央和地方媒體也開始“觸網”。

2.新聞宣傳“統一入網”

互聯網從引入到高速發展只用了短短幾年時間，并一躍成為繼報紙、廣播、電視之后傳播新聞的第四媒介。②中國互聯網新聞相關政策在這一時期開始出臺。

互聯網接入中國一年后，1995年底，中共中央辦公廳就加強電腦資訊的國際聯網管理發出通知，首次對互聯網信息的利害作出評估，指出用好國際聯網，對擴大國際交流、推動經濟建設和科技發展具有重要意義。但由于管理措施薄弱，一些淫穢色情等有害訊息傳入國內，造成危害。因此必須采取有效措施，保障計算機信息系統安全。③1996年2月，國務院第195號令發布《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，明確要求“個人、法人和其他組織用戶使用的計算機或者計算機信息網絡必須通過接入網絡進行國際聯網，不得以其他方式進行國際聯網。”該規定是我國互聯網的第一個法規。

1997年3月，國務院新聞辦公室、新聞出版署發布《關于利用國際互聯網絡開展對外新聞宣傳暫行規定》，對網絡傳播作出嚴格管束，所有機構必須“在中央對外宣傳信息平臺統一入網”，嚴禁“自行在國外入網”或“自行通過其他途徑入網”。

事實上，要求“統一入網”的做法并不具備現實可行性。1998年10月，因互聯網“統一入網”造成信息擁堵，影響信息傳遞速度，國務院新聞辦公室和新聞出版署聯合發布《國務院辦公廳關于進一步加強對有關出版物管理的通知》，允許新聞宣傳單位，在將信息鏈接到中央外宣信息平臺的同時，可以申請獨立的域名，建立自己的網站。

歷經四年技術和能量的準備，就在傳統新聞媒體按部就班跨過“統一入網”等門檻加入互聯網之時，一批綜合性網站（商業網站）創立，積極開展新聞傳播業務，成為互聯網新聞新的發布平臺。這其中，包括“新浪”“搜狐”等網站。

二、Web1.0時期的互聯網新聞政策（1999—2002）

Web1.0時代，信息的傳播模式仍然是“網站→受眾”的線性模式，受眾主要通過互聯網瀏覽獲取資訊。因而，網站的點擊量成為網站盈利的關鍵，互聯網新聞則是吸引受眾點擊瀏覽的重要因素。網站建設和網站新聞內容都需要滿足受眾的信息欲求。在1999年政府上網工程的帶動下，重點新聞網站建設快速推進，同時一大批綜合性網站建立并進入新聞傳播領域。此一時期，互聯網新聞引起黨和政府的高度關注，互聯網新聞發展被納入國家戰略。互聯網新聞政策，開始著重于重點新聞網站建設、新聞與輿論內容管控、新聞發布與登載業務規范。

1.支持建設重點新聞網站

1999年，政府啟動上網工程。此舉加強了政府與民眾的溝通互動，也營造了有利于我國信息產業發展的“生態環境”，加速了互聯網產業的發展。同年10月16日，中共中央辦公廳轉發了《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》，這是中共中央關于互聯網新聞宣傳的一個指導性文件。文件從爭奪21世紀思想輿論制高點的高度，明確了網絡新聞宣傳工作的發展方向，并對網上新聞信息發布提出了原則規范。提出“適應世界信息化趨勢，抓住當前有利的時機，開展和加強國際互聯網絡上的新聞宣傳，努力建設有中國特色社會主義的網絡新聞宣傳體系，是黨的新聞宣傳工作一項重要而迫切的任務。”

2000年1月，國務院新聞辦召開首次互聯網絡新聞宣傳工作會議。3月初，時任中共中央總書記江澤民發表講話《加快發展我國的信息技術和網絡技術》。指出對信息網絡化問題，黨和政府的基本方針是積極發展，加強管理，趨利避害，為我所用，強調“努力在全球信息網絡化發展中占據主動地位”。這一精神同時體現在具體的政策中。3月底，中共中央宣傳部和國務院新聞辦公室共同制定了《國際互聯網新聞宣傳事業發展綱要（2000—2002）》，提出互聯網新聞宣傳事業建設的指導原則和奮斗目標是“積極發展，加強管理，趨利避害，為我所用”，并確定了首批重點新聞網站名單，包括人民網、新華網、中國國際廣播電臺網和中國日報網等。4月，國務院新聞辦網絡新聞管理局成立，此后各地新聞辦也相繼成立。2000年下半年，從國務院到信息產業部、廣電總局等相關部門出臺了多項政策，全力支持重點新聞網站建設。以重點新聞網站為主要網絡新聞與輿論陣地的傳播局面基本形成。

2001年至2002年兩年間，地方新聞網站與行業網站迅速整合，重點新聞網站的實力加強，保障了重點新聞網站的主流地位，也確保了網絡空間中主流聲音的響亮、暢通。

2.規范綜合性網站新聞登載和采編發布業務

1998年下半年，隨著獨立域名、獨立網站的開放以及Web1.0技術模式的成熟，強調內容聚合的“門戶網站”概念提出，綜合性網站（商業網站）迅速崛起，如以搜索起家的搜狐、雅虎中國、百度；平臺起家的新浪、阿里巴巴；游戲起家的網易、盛大等開始全面涉足新聞傳播業務，包括廣播電影電視類節目的服務。互聯網群雄逐鹿的局面逐步顯現，互聯網媒體的新聞傳播地位急速上升。

1999年10月，國家廣播電影電視總局發出《關于加強通過信息網絡向公眾傳播廣播電影電視類節目管理的通告》，規定各種信息網絡傳播廣播電視類節目，須報國家廣播電影電視總局批準。且傳播的廣播電視新聞類節目（包括新聞和新聞類專題），必須是境內廣播電臺、電視臺制作和播放的節目。明確規范了廣播電視類新聞節目互聯網傳播的核準機關、實體資質與節目來源。

2000年9月，國務院頒布《互聯網信息服務管理辦法》；同年11月，信息產業部頒布《互聯網電子公告服務管理規定》，這兩項政策的出臺表明政府對互聯網信息內容的規范逐步明晰具體。《互聯網信息服務管理辦法》和《互聯網電子公告服務管理規定》明確規定互聯網信息服務提供者不得制作、復制、發布、傳播的九大內容：

（1）反對憲法所確定的基本原則的；（2）危害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統一的；（3）損害國家榮譽和利益的；（4）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；（5）破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信的；（6.散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩定的；（7）散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的；（8）侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；（9）含有法律、行政法規禁止的其他內容的。

這九條禁載規定在以后幾乎所有的互聯網新聞政策中得到沿襲，成為互聯網新聞與輿論不得觸碰的“底線”。

2000年11月，國務院新聞辦公室和信息產業部頒布了《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，對從事登載新聞業務的互聯網站作出資質和運營規定。針對綜合性網站，《暫行規定》制定了以下準入條件：

關于登載新聞業務的核準：

綜合性非新聞單位網站依照本規定……從事登載新聞業務，應當經主辦單位所在地省、自治區、直轄市人民政府新聞辦公室審核同意，報國務院新聞辦公室批準。（第八條）

關于開展登載新聞業務網站的資質要求：

綜合性非新聞單位網站從事登載新聞業務，應當具備下列條件：（1）有符合法律、法規規定的從事登載新聞業務的宗旨及規章制度；（2）有必要的新聞編輯機構、資金、設備及場所；（3）有具有相關新聞工作經驗和中級以上新聞專業技術職務資格的專職新聞編輯負責人，并有相應數量的具有中級以上新聞專業技術職務資格的專職新聞編輯人員；（4）有符合本規定第十一條規定的新聞信息來源。（第九條）

要求網站從事新聞登載業務須經管理部門審批，具有規章制度、編輯機構、場所設備和專職人員，還必須“有符合規定”的新聞來源（即和專業新聞提供單位簽訂供稿協議）。

《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，對于互聯網新聞的采編發布提出如下要求：

第一，綜合性網站不得自行采編發布新聞。第二，綜合性網站登載新聞須與新聞提供單位簽訂協議。第三，綜合性網站登載新聞單位提供的新聞須注明來源和日期。第四，綜合性網站登載境外新聞須另行報批。

這一規定為我國互聯網新聞的內容管理打下了基礎，構成了網絡新聞內容管理的基本法規框架。這些規定的出臺，從管理對象而言，不再局限于體制內的“各新聞宣傳單位”，綜合性網站開始隸屬于“從事登載新聞業務的網站”。從內容規范而言，綜合性網站只能轉載具有新聞發布權的境內報紙、雜志、電臺、電視臺的新聞，不具備采訪權，不得擅自刊發報道，嚴重制約了綜合性網站的新聞業務開展和傳播功能發揮。平心而論，這些政策的規制，使綜合性網站在新聞登載方面處于相對不利的地位。

2003年的數據表明，全國獲得批準具有新聞登載權的網站150余家，形成了中央重點新聞網站為龍頭，地方重點新聞網站為骨干，輔以門戶網站的互聯網新聞傳播格局。④

三、Web2.0時期的互聯網新聞政策（2003—2009）

2003年，被稱為互聯網發展的分水嶺。Web2.0不僅帶來了技術的革新、網絡經濟的復蘇，同時所呈現的開放平臺、聚合信息、受眾分享理念，點燃了長期被壓抑的受眾熱情，博客、播客、SNS、WIKI等強調聯系性和工具性的受眾參與型應用飛速發展，網絡輿論空前活躍。據中國互聯網信息中心發布的發展統計報告，截至2003年底，我國上網用戶總數為5910萬人；2005年底突破1億，為1.11億人；2009年底人數上升至3.84億人。⑤網民人數快速增長。同時我國的人均GDP突破1000美元大關，社會整體步入矛盾凸顯期，社會分層明顯，群體情緒激化，互聯網新聞和互聯網輿論直接影響到意識形態和社會運行的安全與穩定。這一時期，綜合性網站采編權規范、互聯網視聽節目服務許可制度、網絡輿論導向成為互聯網新聞政策的關鍵詞。但在互聯網與生俱來的開放格局中強調限制與監管，實際上與技術發展、公眾期待和社會進步是不相適應的。

1.更細密規范綜合性網站新聞采編權

網民大規模擴展，網絡影響力高歌猛進之際，2005年9月，國務院新聞辦公室和信息產業部聯合發布《互聯網新聞信息服務管理規定》，取代2000年發布的《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，以適應互聯網新聞發展的新形勢。

《規定》嚴格區分了互聯網新聞信息服務單位的種類：新聞單位和非新聞單位。新聞單位具有新聞發布權，而非新聞單位（綜合性網站）只有新聞“轉載”權。另外新聞單位與非新聞單位合作設立互聯網新聞信息服務單位，視股權比例，新聞單位擁有的股權不低于51%的，視為新聞單位設立的互聯網新聞信息服務單位；新聞單位擁有的股權低于51%的，視為非新聞單位設立的互聯網新聞信息服務單位。

在新聞采編權方面，《規定》相較于《暫行規定》限制更加細密。首先，《暫行規定》中的“新聞”涵蓋面較廣，而《規定》中的“新聞”是指“時政類通訊信息”。第二，《暫行規定》中強調不得登載“自行采寫”的新聞，而《規定》中強調不得登載“自行采編”的新聞，原本綜合性網站依據托于自身定位進行“編輯”的權利受到一定的限制。第三，《暫行規定》指出應當注明新聞來源和“日期”，《規定》中明確要求“不得歪曲原新聞信息的內容”，以保證綜合性網站轉載的新聞信息“原汁原味”。

2.實行許可證制度規范網絡時政類視聽節目

播客（Podcasting），2004年下半年開始在互聯網上流行，以用于發布音頻文件。2005年初，視頻分享網站YouTube在美國創立，其巨大的成功，迅速影響國內互聯網傳播格局。音視頻為互聯網提供了一種新的更為“真實”“生動”的新聞報道方式。2005年10月13日上午，“神舟六號”飛船發射成功。除了中央電視臺新聞頻道提供了24小時全天候直播報道，各大綜合性網站亦同時推出了在線直播，此次觀看發射直播的觀眾達到5億人，成為網絡電視的一個發展“拐點”。時至2008年，國內P2P模式的網絡音視頻服務已臻成熟，互聯網上已然眾聲喧嘩、異彩紛呈。據中國互聯網信息中心第21次發展統計報告，2007年底，我國2.1億網民中，三分之二以上的網民經常使用網絡影視娛樂服務。

2007年12月，廣播電視總局、信息產業部發布《互聯網視聽節目服務管理規定》。《規定》于第八條對互聯網視聽節目服務單位資質作出明確要求，申請從事互聯網視聽節目服務的單位，首先應當是具備法人資格，為國有獨資或國有控股單位，且在申請之日前三年內無違法違規記錄。并且“還應當持有廣播電視播出機構許可證或互聯網新聞信息服務許可證。”許可證需向省（自治區、直轄市）電信管理機構或國務院信息產業主管部門申請。規定還嚴格管束視聽節目“上載”環節，“互聯網視聽節目服務單位不得允許個人上載時政類視聽新聞節目”，以應對自媒體影響力快速發展的局面。

視聽服務許可證的發放是廣電總局加強互聯網視頻新聞管理的重要舉措，這一政策的出臺也表明電信網、廣播電視網和互聯網之間的融合已是大勢所趨。

3.加強網絡新聞輿論導向

2003年被稱為網絡輿論年。從這一年起，互聯網輿論開始成為傳媒和社會關注的焦點。2003年“孫志剛事件”形成的強大輿論壓力，促使政府廢止1982年頒行的《城市流浪人員乞討收容遣送辦法》。2004年“木子美事件”、上海社保案等，讓博客進入中國民眾的視野。2004年9月，中國共產黨十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出高度重視互聯網等新型傳媒媒介對社會輿論的影響，加快建立法律規范、行政監管、行業自律、技術保障相結合的管理體制，加強互聯網宣傳隊伍建設，打造網上正面輿論的強勢地位。

2005年，博客大眾化的同時，社交網站紛紛涌現，網絡輿論場域和形態快速多元、多樣化。面對網絡輿論影響廣度和深度的增大，政策管理力度也在增強。2005年9月頒布的《互聯網新聞信息服務管理規定》，強調《規定》出臺的目的是“為了規范互聯網新聞信息服務，滿足公眾對互聯網新聞信息的需求，維護國家安全和公共利益，保護互聯網新聞信息服務單位的合法權益，促進互聯網新聞信息服務健康、有序發展”，旗幟鮮明地宣示了從保護國家安全、公共利益出發管理“網絡輿論”的方針。

《管理規定》將互聯網新聞信息服務單位登載、發送的新聞信息或者提供的時政類電子公告服務，禁止傳播的內容由2000年頒布的《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》中的9條增至11條，新增“煽動非法集會、結社、游行、示威、聚眾擾亂社會秩序的”“以非法民間組織名義活動的”兩條。這些內容的增加，可以看做是對互聯網輿論頻頻引發群體性事件情勢的應對。從2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出“加強互聯網宣傳隊伍建設，形成網上正面輿論的強勢”，到《互聯網新聞信息服務管理規定》首次從國家安全的角度關注網絡輿論，“網絡輿論”成為了這一時期新聞政策的關鍵詞。需要指出，這一時期面對洶涌而至的“網絡輿論”，黨和政府采取的支持重點新聞網站建設，限制綜合性網站采編權的管理策略，并未能達致預期效果。自2005年始，我國的網絡輿論事件實際呈逐年上升態勢。且在上述互聯網新聞政策頒行三年之后，2008年國內相關網絡輿論事件達到58起，約是2007年的三倍之多。⑥

此一時期，網絡輿論已然成為社會輿論的主陣地之一。黨和政府逐漸開始建立網絡輿論方面的規范。強調以人為本、執政為民，重視推動信息公開和網絡反腐，大力推進網絡輿論監督。

四、媒體融合期的互聯網新聞政策（2010—2014）

2010年—2014年，中國從微博元年邁向媒體融合元年。互聯網技術從Web2.0向web3.0過渡，以往單向接收訊息的受眾，轉變為收發合一的用戶。互聯網信息進入個性化定制時期。這意味著互聯網新聞的可管可控更加困難。龐大的互聯網用戶基數，以及新聞信息傳播渠道的多樣化和“朋友圈”化，要求互聯網新聞政策進行相應的變革。

1.促進政務微博微信發展

2010年被稱為“微博元年”。微博用戶從最初的“曬心情”，到積極披露社會事件。微博揭示新聞線索，傳統媒體介入進行采訪、核實，引爆輿論，成為眾多輿論事件的“常態”。微博對新聞輿論傳播產生了深刻影響。絕大多數用戶將微博作為一個重要的消息來源，微博也成為大眾傳播媒體跟蹤突發消息的重要線索源頭。

此一階段，伴隨著移動互聯網的進一步普及，個人互聯網應用呈現整體上升態勢，手機上網使用率達83.4%，超越電腦80.9%的使用率。手機終端逐漸成為第一上網工具。即時通信軟件后來居上，在高使用率基礎上繼續攀升，尤以微信的使用率為最高。⑦微信的傳播渠道具有私密性，但傳播的內容具有公共性。其用戶關系具有強粘性，其傳播范圍由點及面，短時間內即可世人皆知。如在北方霧霾、馬航MH370客機失聯等新聞傳播過程中，以微信為首的即時通信媒介迅速集結和發布信息，成為新聞流轉的新通道和輿論形成的新平臺。

2013年10月，國務院辦公廳發布《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，明確指出要“著力建設基于新媒體的政務信息發布和與公眾互動交流的新渠道”。要求各地區各部門積極探索利用政務微博、微信等新媒體，及時發布各類權威政務信息，“尤其是涉及公眾重大關切的公共事件和政策法規方面的信息”，并充分利用新媒體的交互功能，以及時、便捷的方式與公眾展開溝通。政務微博、微信成為與政府新聞發言人、政府網站并列的政府信息公開途徑。

2.規范即時通訊工具新聞傳播資質與內容

隨著互聯網技術的發展，即時通訊工具QQ、MSN、SKYPE、微博、微信等迅速崛起。中國互聯網信息中心第35次發展統計報告顯示，從2011年起，微信等即時通訊工具的使用率以每年超過10%的速率增長。截至2014年底，微信等即時通訊工具的網民使用率已達到90.6%，即時通信已經成為網民最基本的網絡使用行為。與此同時，即時通信產品也將整個產業鏈條打通，游戲、電子商務、O2O等服務都能夠通過即時通信終端入口到達用戶。用戶使用即時通信軟件獲取了多渠道推送的前所未有的信息量，也可藉由此通道反饋和發布信息，開展社會服務。在這樣的形勢下，對即時通訊工具的新聞傳播規范提上議事日程。

2014年8月，國家互聯網信息辦公室發布《即時通訊工具公眾信息服務發展管理暫行規定》，要求即時通信工具服務提供者應當“取得法律法規規定的相關資質”，若從事公眾信息服務活動，應當“取得互聯網新聞信息服務資質”；新聞單位、新聞網站開設的公眾賬號“可以發布、轉載時政類新聞”，取得互聯網新聞信息服務資質的非新聞單位開設的公眾賬號“可以轉載時政類新聞”。其他公眾賬號“未經批準不得發布、轉載時政類新聞”。《暫行規定》鼓勵各級黨政機關、企事業單位和各人民團體開設公眾賬號，服務經濟社會發展，滿足公眾需求。但對于公眾號，依然沿用新聞傳播資質限制的辦法，以維護傳統新聞單位、新聞網站和黨政機關等利用即時通訊工具發布時政新聞的優勢。

然而實踐證明，在新聞傳播領域，受眾、用戶面對一系列限制，所采取的“突破”行為，反而會促成新的媒體形式的出現或轉型。這是互聯網開放、互通、自由的屬性所決定的。

3.倡導打造新型媒體集團融合互聯網新聞

2013年，為順應傳媒業融合的大趨勢，新聞出版總署和國家廣電總局合并為國家新聞出版廣播電視電影部，在宏觀管理層面上實現了“條”的整合。

2014年8月，中共中央總書記習近平在中央全面深化改革領導小組第四次會議指出：“中央主要新聞媒體要走在融合發展前列，努力成為擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論”。會議通過了《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》。全國媒體融合發展勢頭強勁。如2013年10月，解放日報報業集團與文匯新民報業集團合并而成“上海報業集團”，報業集團斥巨資打造新媒體平臺——澎湃新聞。媒體集團的成立可以最大限度地掌控信息資源，推進媒體融合。透過媒體融合，可以將互聯網新聞框限于傳統新聞管理架構之中，牢牢掌握新聞與輿論的生產、傳播流程，維護主流話語和意識形態安全。

五、二十年來互聯網新聞政策的特點

全面、系統地梳理20年來我國的互聯網新聞政策所走過的歷程，可以發現以下幾個比較顯著的特點：

1.立足于維護和強化主流話語

1949年新中國成立以后，報紙、廣播完全公有公營，大眾傳媒是黨和人民喉舌的定位延續至今。保障和弘揚主流話語是新聞政策的根本目標。電視媒體產生以后，這一情形未有改變。至互聯網時代，掌控主流話語權依然是新聞政策的主要考量。1995年的新聞媒體“統一入網”政策；1999年明確互聯網新聞宣傳在于占領輿論制高點、在于建設以重點新聞網站為主的傳播格局的政策；2005年規定非新聞單位網站只有新聞“轉載”權的政策；2014年強調建設擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，以融合互聯網新聞的政策等等，都是維護和強化主流話語權這一管理思想在互聯網新聞領域的具體體現。這也是我國互聯網新聞管理政策的一個重要特點。

2.缺乏前瞻性

互聯網技術發展一日千里，互聯網新聞的傳播樣態和方式也日新月異。互聯網新聞政策的制定，受限于傳播技術發展和網絡新聞滲透力的難以把握和難以預測，往往缺乏前瞻性。如限制個人上載時政類視聽新聞節目政策、限制即時通訊工具發布時政新聞政策，皆是落后于業界發展實際，并有礙于互聯網新聞進步的做法。隨著網民大規模增加，互聯網新聞的突飛猛進，互聯網新聞政策的制定，如果仍然沿襲“資質審核”和“限制”的管控模式，無視互聯網隨時隨地突破界限的特質，不能夠將眼光放遠，有所預判，則政策效果不彰、不能促進互聯網新聞健康發展的狀況就難以改觀。美國等發達國家的互聯網新聞走在世界的前列，其互聯網政策有著諸多值得我們借鑒之處。比如對國家安全和個人隱私信息嚴格保護以及寬松的互聯網新聞發布環境。他山之石，可以攻玉，管理部門可以結合我國的國情，汲取發達國家互聯網新聞政策的先進性和科學性，為我所用。藉此提升我國互聯網新聞政策的前瞻性，出臺視野遠大、著眼未來的互聯網新聞政策，引領和推動我國互聯網新聞業的繁榮。

3.以限制為主要管理手段

在互聯網新聞發展之初，黨和政府曾就互聯網問題作出評估，認為網絡資訊混亂會造成危害，必須加強管理，維護公共秩序和社會穩定。這一思想一直貫穿在日后的互聯網新聞政策之中。具體表現在日趨細密地限制新聞采編權、嚴格地限定新聞傳播主體的準入資質等等。面對微信、微博等社交媒體首發和轉發新聞信息，采取的同樣是限制性管理手段。如限制非新聞單位開設的公眾號發布、轉載時政類新聞。這些規定，與互聯網開放、互通、自由的屬性是相沖突的。如在一些發達國家社交媒體只是社交媒體，功能比較單純。而我國的社交媒體卻成為了重要的新聞傳播場域和輿論形成平臺，熱衷于輸送熱點新聞和塑造焦點輿論，原因就在于我們的互聯網新聞限制性政策太多。當一個平臺難以承載多元信息和觀點的時候，信息與觀點就會尋求新的突破口，并以新的方式呈現。以限制為主要管理手段的做法在一定程度上成為互聯網新聞發展的桎梏，弊端多多，亟需改變。

注釋：

① 《國家互聯網信息辦公室、新聞出版廣電總局聯合發放首批新聞網站記者證》，新華社2015年11月6日電。

② 1998年5月，時任聯合國秘書長安南在聯合國新聞委員會上提出，在加強傳統的文字和聲像傳播手段同時，應利用最先進的第四媒體——互聯網（Internet）。自此，“第四媒體”的概念流傳開來，至2000年前后又被“網絡媒體”一詞取代。

③ 1995年12月31日，新華社播發《中共中央辦公廳、國務院辦公廳加強電腦資訊網絡國際聯網管理的通知》。

④ 閔大洪：《2003年的中國網絡媒體傳播影響分析》，http：/ / tech.sina.com.cn/ i/ w/2003 -12 -30/1016275192.shtml，2003年12月30日。

⑤ 據中國互聯網信息中心發布的第13次、第15次、第23次發展統計報告。

⑥ 鐘瑛、余秀才：《1998 -2009重大網絡輿論事件及其傳播特征探析》，《新聞與傳播研究》，2010年第4期。

⑦ 據中國互聯網信息中心（CNNIC）第34次《中國互聯網絡發展統計報告》。

（作者武志勇系華東師范大學傳播學院教授、博士生導師；趙蓓紅系華東師范大學傳播學院博士研究生）

【責任編輯：潘可武】