實踐與探索麗水市推進扶貧改革試驗的

浙江省麗水市農辦(市扶貧辦) (323000) 李煬德

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實踐與探索麗水市推進扶貧改革試驗的

浙江省麗水市農辦(市扶貧辦) (323000) 李煬德

麗水市既是全國首批扶貧開發改革試驗的三大地級市之一，又是浙江省扶貧工作的重點區域。麗水“扶貧改革試驗”搞得好不好，關系到麗水廣大低收入農戶的切身利益，攸關改革樣本的有效性、可推廣程度，影響到全省高水平小康社會的同步建成。近年來，麗水市扶貧改革試驗已初步形成了“麗水模式”，2015年全市農村常住居民人均可支配收入15 000元，同比增長10%，增幅列全省各市第一位，全市低收入農戶人均純收入8 401元，同比增長21%，增幅列全省第四位，62.48%的低收入農戶(低保戶除外)家庭人均純收入超過8 000元。

1.主要做法和成效

(1)創新扶貧開發方式，異地搬遷化農民為市民一是規劃引領、政策引導。制定麗水市農民異地搬遷規劃，開展異地搬遷小區建設與中心鎮中心村建設、村莊整治建設、農房改造建設、低丘緩坡開發等相融合的建設模式。實行差異化搬遷補助機制，完善搬遷安置以國有土地劃撥性質為主供地機制，出臺《關于異地搬遷購建住房和農房改造建設使用住房公積金的若干規定》，組建農民異地搬遷政府性公司，加快推進農民城鎮化進程。2000年至今，共搬遷農民34.4萬人。今年，全市實現農民異地搬遷5 886戶18 281人，整村搬遷117個自然村。

二是保護權益、統一戶籍。加快農業轉移人口市民化步伐，逐步取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度，農民進城落戶變為市民后，繼續保留其原有土地(山林)承包經營權，其在原戶籍所在村村經濟合作社中的集體資產收益分配等權益保持不變，擁有的股權可依法繼承或流轉。進城落戶農民與當地市民享有同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇。截至目前，全市已有近萬名農民在縣城落戶。

三是成立新社區、創新管理。在異地搬遷安置小區成立新社區，加強社區服務平臺建設，開展社區培訓和社區文化活動，社區居民委員會主任采取直接選舉方式產生，在任期內享受社區專職工作者同等待遇。

(2)全面推進產權改革，分權賦權化固產為動產一是著力推動農村產權制度改革。建立完善“1+X”農村產權制度改革政策體系，全市累計完成實測面積107.7萬畝，土地確權登記率達73.41%，工作進度位居全省第一；農村住房所有權登記發證7.91萬本，完成率158.19%；小型水庫確權發證57本，完成率132.56%，萬方以上山塘確權發證414本，完成率151.65%；土地流轉經營權證發證643本，完成率128.6%；林地流轉面積12.03萬畝，完成率120.03%，林地流轉辦證面積3.59萬畝，完成計劃的119.54%。

二是加快推進村經濟合作社股份化改革。通過“清產核資、摸清家底，界定成員、明確股東，確權固化、量化股權，搭建平臺、規范流轉”四步推進村經濟合作社股份化改革。截至目前，村股改數達到2 727個，實現村股改工作全覆蓋，工作進度全省第一。

三是穩步推進農村宅基地使用權改革。在符合“一戶一宅”法律規定的前提下，該縣允許本縣農村村民在縣域范圍內跨村進行農村宅基地使用權流轉，允許由村民委員會統一有償收回農村空閑宅基地，通過公開掛牌競標方式有償流轉。截至目前，宅基地發證數5.67萬本，超額完成年初3.69萬宗預測數的153.71%；云和縣已流轉宅基地使用權 178宗。

四是系統構建農村產權流轉交易服務平臺。建立市、縣、鄉三級農村產權交易服務體系，實行統一信息發布、統一交易規則、統一交易鑒證、統一網絡操作、統一平臺建設等“五個統一”管理模式。截至目前，全市建立市、縣、鄉鎮三級農村產權交易平臺172個，新增農村產權評估業務開展數247宗，新增農村產權經濟人212人，有效促進了農民資產變資金。

(3)創新農村金融服務，保權活權化資源為資本一是積極推進農村產權抵押貸款。以林權抵押貸款為切入點，在市縣兩級建立了以林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心、森林調查評價機構為主要架構的“三中心一機構”服務平臺，創新設計了林農小額循環貸款等多種貸款方式，建立了從林權評估、登記、抵押擔保到發生不良貸款處置的一系列制度機制，形成了林權抵押貸款“麗水模式”。全市三權抵押貸款累計發放16.83萬筆、202.11億元，余額達到82.77億元，比年初增加19.6億元，完成今年新增15億元目標的131%。

二是積極創新金融扶貧產品。下發《關于加快土地承包經營權流轉推進現代農(林、漁)業發展的意見》等文件，全面推進“三權”抵押貸款業務，初步構建了較為完整的農村產權融資體系。創建了127個“三權”抵押貸款村級示范點，推動“三權”抵押貸款擴面增量。引導金融機構集群創新推出茶園、石雕抵押貸款，小水電股權、農副產品倉單質押貸款，農民工扶持貸款等新產品，幫助農民發展生產、創業增收。

三是積極推進擔保體系建設。推進財政出資、行業協會組建、商業性運作、村級擔?；?個層次的農村擔保體系建設，推廣資金類、資產類、信用類、預期收益類4類擔保模式。全市已建立170個村級擔保組織，共為農戶提供貸款擔保7.55億元。同時，建立資金互助會，為農戶提供貸款服務。創新食用菌等特色險種，率先在全國實現森林、水稻、油菜、自然災害公眾責任險等政策性保險全覆蓋。

(4)完善大扶貧格局，“三位一體”化分力為聚力一是切實增強專項扶貧的針對性。首先完善結對幫扶體系。全市1 569個扶貧重點村由省、市、縣三級開展結對幫扶，2014年家庭人均純收入4 600元以下農戶實現干部結對全覆蓋。其次，大力發展來料加工。推進“麗水麗人”來料加工基地品牌建設，發展“麗人”來料加工發展總部經濟，幫助低收入農戶實現家門口就業。第三，實施殘疾人就業創業幫扶專項行動。近年來，累計扶持建立各級殘疾人扶貧基地111個，培育殘疾人來料加工點45個，全市農村殘疾人穩定從業達到7萬人。

二是不斷提高行業扶貧的有效性。大力培育發展農業特色產業。堅持把發展生態精品農業作為加快農民脫貧致富奔小康的重要基礎工程，按照“生態化規劃、標準化生產、品牌化經營、電商化營銷”要求，全市累計創建生態精品農業示范縣3個、示范鄉鎮40個、示范企業和合作社203家、示范家庭農場870家、生態精品農產品887個，注冊并打響了全國首個覆蓋全區域、全產業、全品類的農產品公用品牌“麗水山耕”，培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個百億級產業，實現了農業增加值增幅連續6年居全省第二，鞏固了農民持續增收的基礎。同時，加大低收入農戶免費培訓力度，提升農民素質?！笆濉逼陂g，累計培訓32萬人次，培養農村實用人才7.5萬人。2015年共培訓農民74 153人，其中農村實用人才15 339人。注重打造人才品牌。以“1+x”模式深化“麗水農師”和職業農民培育工作，打響了縉云燒餅師傅、云和師傅、松陽茶師等品牌，增強了農民外出就業創業能力。

三是努力營造參與社會扶貧的積極性。積極培育發展農家樂(民宿)鄉村休閑旅游業轉型升級。依托秀美山水、本土鄉村、特質人文三大優勢，以創建“健康、人本、精致”農家樂綜合體和鄉村特色民宿為引領，以助推農民增收為核心，全力推進農家樂(民宿)鄉村休閑旅游業轉型升級。截至目前，全市累計創建農家樂綜合體36家，發展農家樂經營戶(點)2 107家，從業人員2.65萬人。2015年共接待游客1 700萬人次，成為農民就業創業和脫貧致富的重要產業。大力推進農村電子商務業。積極創建全國電子商務進農村綜合示范市，推廣遂昌“趕街”模式，與阿里巴巴集團一起主辦了“第三屆淘寶村高峰論壇”，全市共創建中國淘寶村15個，促進農產品銷售和創業就業增收。全市已培育農村電子商務網店(企業)9 624 家，從業人員24 322人。2015年實現農村電子商務銷售額60.61億元，同比增長58.75%，其中農產品網上銷售額為23.41億元，同比增長41.89%。創新社會扶貧方式。如蓮都區開展了村企結對；青田縣成立“村級慈善幫扶基金”“僑石教育”發展扶貧基金，開展了“百名浙商(青商)結百村”活動；慶元縣在搬遷安置小區建設廉租房，創建了70個“村級慈善愛心基金”。

2.主要困難和問題

(1)農民異地搬遷難度加大據統計，全市農民異地搬遷人數呈減少趨勢，其中整村搬遷人數占比更呈遞減趨勢。主要原因：一是有搬遷意愿且有經濟實力的農民大部分已搬遷，未搬遷的大多數無能力搬遷。二是農民購(建)房成本增加。三是轉移就業創業難度較大。四是城鄉二元體制結構障礙還沒有完全突破。

(2)扶貧精準性有待加強一是低收入農戶量多面廣，造成扶貧工作難以精確瞄準、因戶施策。二是低收入農戶就業創業能力較弱，因災、因病返貧現象依然存在。三是扶貧重點村區位條件較差，發展后勁不強，扶貧效果不明顯。四是產業帶動不強。五是精準性金融扶貧較少。六是扶貧資金缺口大、管理分散。

(3)地方財政配套壓力很大體制機制創新涉及面廣、政策性強，許多改革還需要大量的財政資金配套。據云和縣測算，僅今年5 300人的戶籍變更、社會保障、公共服務配套等方面，就將增加800多萬元的財政支出，人口大縣的財政支出更大。

(4)扶貧改革合力氛圍不夠一是扶貧參與模式較為剛性。目前的扶貧開發模式以政府為主導，社會力量參與度不充分，低收入農戶自身作用難以充分發揮。二是部分干部認識不到位，存在畏難情緒。一些地方少數同志認為，改革試驗勞神費時、得不償失。三是群眾參與改革的積極性不高。

3.對策建議

(1)努力提高扶貧開發的精準性即精準識別、精準幫扶、精準管理、政策兜底。精準識別，在現有戶籍人口識別基礎上，根據省規定的扶貧對象識別辦法，精確摸清常住低收入農戶底數，按動態分類(戶籍、常住)電子化建檔立卡，做到有的放矢。精準幫扶，深入分析扶貧對象致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃，落實幫扶措施，特別注重“低保戶”“五保戶”“代際扶貧戶”等特殊群體扶貧，更加注重文化扶貧、衛生扶貧。精準管理，對貧困人口要實行動態管理，使穩定脫貧的村與戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象及時納入。扶貧工作是一項長期性、常態化工作。政策兜底，要確保貧困現象不出現反復，必須加強低保、救助等社會保障兜底。要進一步整合專項救助資源，實現“應助盡助、需助即助”，尤其是全市醫療救助比例同比要繼續提高，病種在原來基礎上要繼續增加。要進一步完善“支出型貧困”救助制度，對城鄉居民中因患病和教育支出較大的困難家庭，給予基本生活救助。要在低保、醫療救助、臨時救助的基礎上，開展教育、住房、就業、養老等救助，構建全面、立體的社會救助服務網絡。

(2)不斷創新“三大扶貧”開發機制一是創新搬遷扶貧機制。一方面要適時提高差異化補助標準，另一方面建議降低這方面的考核指標，把搬遷的重點集中在10戶左右的自然村上，并且鼓勵就近搬遷、公寓式集中安置。而對于保留的行政村，要通過提升鄉村公路、通訊網絡等基礎設施級別，提高其發展的承載力。另外，房屋拆除要全面理解和執行上級規定，可參考松陽的做法，將村居收歸集體所有，并將其進行修復改造，用于鄉村旅游開發、生產用房或應急使用。

二是創新產業扶貧機制。一要把提升發展農家樂民宿、來料加工、農村電商等新興產業作為幫扶和帶動低收入農戶增收的“新引擎”。二要支持經濟薄弱村和扶貧重點村發展集體物業經濟、資源經濟，增強村級集體收入。三要深入實施就業創業促進工程，打造一批可就業、有保障的項目培訓品牌。四要建立政府性抗市場風險調節基金、保險基金，對因自然災害或市場波動造成的低收入農戶經濟損失進行補助，提高農業產業抗風險能力。

三是創新社會扶貧機制。一要加大教育扶貧力度，完善對低收入農戶，特別是孤寡傷殘戶、獨生子女戶和女兒戶的助學、助困、助醫、助業、安老機制。二要完善“因村制宜、因人制宜，分級負責、分類幫扶，幫扶到戶、責任到人”幫扶機制，健全“一村一計一單位”“一戶一策一干部”等單位結對、干部結對、黨建結對、村企結對、僑戶結對等幫扶措施。三要建立扶貧志愿者制度，充分發揮各類慈善組織、社會團體作用，鼓勵有實力的企業設立扶貧公益基金，引導社會力量參與扶貧事業。另外，近期可推廣“幸福食堂”模式、三級聯動的村級慈善基金模式。

(3)深化農村集體產權制度改革一是加強保權。借鑒“云和股改”程序和經驗，在全市全面推進經濟合作社股份合作制改革，將集體資產量化到人，發放股權證。有序開展農村產權確權工作，在此基礎上，通過發放社員證形式以“一證”?！拔鍣唷?，確保農民土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體資產股權和原有涉及權益得到保障，以便農民帶“資產”進城入戶。

二是加快活權。健全農村產權交易流轉市場，培育專業產權評估組織、擔保組織，協調推進市縣間、部門間流轉平臺標準化“接口”建設，探索將農村產權流轉平臺對接電商平臺，以拓寬流轉渠道、提升流轉效率。

三是促進流轉。鼓勵具備條件的縣(市、區)可以進一步探索宅基地使用權流轉試點。借鑒云和試點經驗，對農村空閑宅基地，可穩妥地開展流轉，以優化土地資源配置，拓寬農民異地搬遷渠道，保障宅基地用益物權，增加村集體和農民的財產性收入。

(4)深化創新農村金融體制機制一是完善征信體系。加大對準市場化的相應機制培育力度，在原“農戶信用信息數據庫”的基礎上，擴充產權流轉信息、動態交易記錄等征信內容，加入林權、集體資產股權、土地承包經營權等內部“疊加增信”，以及加入機構擔保、個人信用擔保等外部“疊加增信”，有機合成標準化的農村信用增進(增級)機制，提升農戶貸款額度。二是增強金融支持。增強扶貧“普惠”的精準性，加快具有身份識別和金融服務功能的“愛心卡”的授信和貸款力度，加大為低收入農戶小額貼息貸款的貼息力度，讓扶貧金融政策真正惠及低收入農戶。三是強化風險保障。進一步完善農業貸款風險補償機制，完善政策性農業保險制度，如爭取把茶葉納入省政策性農業保險品種、提高農業保險省級財政補助比例等。

(5)繼續推進農民異地搬遷安置小區管理服務創新一是在加快農村集體產權確權、保權工作，這是推進城鄉戶籍制度改革，讓農民帶“資產權益”進城“安家落戶”的前置條件。二是認真梳理和加快推進與戶籍性質相關的配套制度改革，使有關政策與戶口性質相分離。三是落實安置小區屬地管理，讓異地搬遷進城農民不再“邊緣化”，真正實現生活方式轉變，無差別地融入社區和城市。四是財政要安排一定的資金，用于安置小區日常管理、工作人員待遇。五是在安置小區開展主任直選試點，進一步提升民主自治水平。六是結合需求，有針對性開展“就業創業”“融入社區”等各類主題培訓和社區文化活動，提升社區居民技能與文化素養。

(本文作者系中共麗水市委副秘書長、市農辦主任)

(本欄編輯：陳妙貞)