安徽省大別山地區生態補償現狀、問題和建議

張曉玲 周結斌

安徽省大別山地區生態補償現狀、問題和建議

張曉玲 周結斌

一、安徽省大別山地區基本情況

大別山位于安徽省、湖北省、河南省三省交界處，是長江與淮河水系的分水嶺。大別山區是我國典型的集山區、庫區、多省交界區、革命老區、貧困區、水土流失嚴重區于一體的特殊區域。安徽省六安市霍山縣、安慶市岳西縣及河南省信陽市商城縣是大別山區核心地區。

安徽省大別山區是淮河源頭重要的水源涵養區之一，是長江水系和淮河水系諸多中小型河流的發源地及水庫水源涵養區，也是我國重要的生態功能區和長江淮河中下游地區重要的生態安全屏障，該區蘊藏著豐富優質的水資源，境內梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、白蓮崖、龍河口六座大型水庫水資源總量達70.87億m3，水質Ⅱ～Ⅲ類，在滿足當地城市生產生活用水的同時，成為下游合肥、淮南等城市的重要水源地。境內淠史杭灌區是全國三個特大型灌區之一，范圍涉及安徽、河南兩省4市17個縣區。為修建水庫及淠史杭工程，淹沒土地45.6萬畝，移民30萬人；為涵養水源、保護水質，封山育林11.3萬公頃，退耕還林4.7萬公頃，建設水源涵養林7.3萬公頃。

六安市金寨縣和霍山縣位于大別山腹地，是五大水庫集中所在地。金寨縣境內有史河、西淠河兩大水系和響洪甸水庫、梅山水庫，兩大水庫庫容占大別山皖西五大水庫庫容的75.02%。霍山縣位于淮河一級支流東淠河上游，東淠河貫穿全境，佛子嶺、磨子潭、白蓮崖三大水庫鑲嵌其中，總庫容12.93億m3。兩縣境內水庫水質優良，生態戰略地位十分重要。

二、安徽省大別山區生態補償現狀

生態補償是以防止生態環境破壞、增強和促進生態系統良性發展為目的，以從事對生態環境產生或可能產生影響的生產、經營、開發、利用者為對象，以生態環境整治及恢復為主要內容，以經濟調節為手段，以法律為保障的新型環境制度，可分為廣義和狹義兩種。廣義的生態補償制度包括對污染環境的補償和對生態功能的補償。狹義的生態補償制度，則專指對生態功能或生態價值的補償，包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償；對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能、或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

目前安徽省大別山地區生態補償主要有安徽省淠史杭灌區大型水庫庫區經濟發展扶持資金補償、安徽省大別山區水環境生態補償、國家重點生態功能區一般性轉移支付補償和國家生態公益林補償等。

1.安徽省淠史杭灌區大型水庫庫區經濟發展扶持資金補償

1999年10月，安徽省設立了淠史杭灌區大型水庫庫區經濟發展扶持資金，以促進淠史杭灌區梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、龍河口五座大型水庫庫區經濟發展，幫助庫區移民盡快脫貧致富，保障庫區移民合法權益。

（1）補償范圍

補償范圍為淠史杭灌區史河、淠河、杭埠河三條主要河流的發源地六安市金寨縣和霍山縣，以及梅山水庫、響洪甸水庫、佛子嶺水庫、磨子潭水庫及龍河口水庫淹沒受損地區，包括金寨縣、霍山縣及六安市裕安區。

（2）補償資金來源

補償資金來源于以下四個部分：一是從淠史杭灌區農業灌溉水費中提取10%并提取水費外附加10%；二是從淠史杭灌區工業用水（不包括發電用水，下同）、城鎮生活用水水費外附加10%；三是從梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭四座電站發電上網銷售收入總額中提取17%；四是以工代賑資金、支援不發達地區發展資金和扶貧信貸資金等。

（3）補償資金分配及補償對象確定

從史河灌區農業灌溉用水水費中提取的資金和農業灌溉用水、工業用水、城鎮生活用水水費外附加的資金，全部分配給金寨縣；從淠河灌區農業灌溉用水水費中提取的資金和農業灌溉用水、工業用水、城鎮生活用水水費外附加的資金，按照金寨縣63%、霍山縣34%、六安市裕安區3%的比例分配；從杭埠河灌區農業灌溉用水水費中提取的資金和農業灌溉用水、工業用水、城鎮生活用水水費外附加的資金，全部分配給舒城縣。從梅山、響洪甸兩座電站發電上網銷售收入總額中提取的資金，全部分配給金寨縣；從佛子嶺、磨子潭兩座電站發電上網銷售收入總額中提取的資金，全部分配給霍山縣。

（4）資金使用方式

資金專項用于促進淠史杭灌區梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、龍河口五座大型水庫庫區經濟發展，其使用主要有以下四個方面：一是庫區移民農業綜合開發項目，重點是在短期內能夠取得較好效益，并能直接提高庫區移民收入的種養業項目和科技培訓、推廣農業實用技術項目；二是庫區移民集中居住地的基礎設施建設，重點是能夠直接改善庫區移民生產、生活條件的鄉村道路、農田水利、人畜飲水、文教衛生等基礎公益設施建設項目；三是庫區移民發展二、三產業，重點是開發當地資源的加工業和第三產業；四是不具備基本生活、生產條件的庫區移民戶的二次遷移。

2.安徽省大別山區水環境生態補償

（1）補償范圍

2014年，安徽省啟動實施安徽省大別山區水環境生態補償，范圍涉及上游六安市裕安區、金安區，金寨縣、霍山縣、舒城縣、安慶市岳西縣和下游飲用水受益區合肥市。

（2）補償原則

參照新安江水環境生態補償模式，經政府部門之間商定，由安徽省財政廳和環保廳牽頭制定了《安徽省大別山區水環境生態補償辦法》和《安徽省大別山區水環境生態補償資金管理辦法》，按照“誰受益、誰補償，誰破壞、誰承擔”的原則，以保護水質為目的，以水質監測結果為依據，對上游水源保護地區進行補償。

（3）補償資金來源

補償資金2億元，其中，省政府財政轉移支付1.2億元，受益地區合肥市出資4000萬元，受損區地方配套4000萬元。

（4）補償資金分配及補償對象確定

省級財政轉移支付的補償資金，按照流域面積因素，分配給對合肥市飲用水源保護做出貢獻的六安市和安慶市岳西縣分別為1.18億元和200萬元。該部分資金考慮的是上游已經為水環境保護限制了自身發展，投入了水資源保護成本，因而，該部分資金直接劃撥給上游受損的六安市和岳西縣。

由六安、合肥配套的資金的分配根據兩市之間制定的考核規則確定，兩市之間在跨市河流淠河總干渠設立考核斷面（羅管閘），根據考核斷面水質考核情況，確定補償主體。以高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷四項指標2011～2013年年平均濃度值為基本限值，測算補償指數，確定補償對象。補償指數測算公式如下：

式中：P為羅管閘斷面的補償指數；ko為水質穩定系數，考慮降雨徑流等自然條件變化因素，ko取值0.85；ki為指標權重系數，按四項指標平均，ki取值0.25；Ci為某項指標的年均濃度值；Cio為某項指標的基本限值。

若P≤1，下游合肥市配套資金全部撥付給六安市；若P＞1，或大別山區水系上游地區出現重大水污染事故(以省環境保護廳界定為準)，則上游六安市配套資金全部撥付給下游合肥市。

（5）資金使用方式

安徽省大別山水環境補償資金全部用于淠河流域水環境保護和水污染治理。主要包括：制訂流域生態保護和發展規劃，環境保護能力建設，城鎮污水處理及垃圾處置設施建設，農村面源污染防治，重點工業點源污染治理，生態修復工程等。其中：安排1000萬元用于對舒城縣的補償和補助；安排1000萬元用于市本級規劃編制、監測能力建設、淠河總干渠城區段截污等支出；其余資金按照因素法進行分配，綜合考慮來水流域面積、治理任務、流域內人口、干流輸水長度等因素，按一定比例分別用于對霍山縣、金寨縣、裕安區、金安區的補償和補助。

3.其他生態補償

（1）國家重點生態功能區一般性轉移支付補償

國家重點生態功能區一般性轉移支付補償是一種利用公共財政政策實施生態補償的做法。六安市金寨縣、霍山縣在全國主體功能區劃中被列為國家重點生態功能區大別山水土保持生態功能區,生態功能類型為土壤保持功能區，屬于限制開發區。2011年起，由國家以一般性財政轉移支付的方式對兩縣進行補償。2010～2015年國家累計撥付一般性轉移支付資金55792萬元。補償資金主要用于民生保障與政府基本公共服務、生態建設、環境保護等方面支出，在地方由政府統籌使用。資金使用效果由相關部門進行定期評估，分為環境保護及治理效果評估和基本公共服務改善狀況評估兩方面。

（2）國家生態公益林補償

2001年國家啟動了森林生態效益補償，設立了森林生態效益補償基金，各級政府依法用于公益林營造、撫育、保護和管理。中央財政補償基金作為森林生態效益補償基金的重要組成部分，重點用于國家級公益林的保護和管理。六安市納入森林生態效益補償面積597.71萬畝，其中，國家公益林面積362.96萬畝，省級公益林234.757萬畝，年生態補償8554萬元。

對于國家公益林，自2016年開始，國有林部分補償標準為每年每畝8元；集體林部分，補償標準為每年每畝15元。對于省級公益林，自2015年開始，國有林和集體林統一按每年每畝15元補償。對于地方公益林，市級公益林每年每畝補償11.5元，納入國家公益林部分，每年每畝再補助9.5元，納入省級公益林部分，每年每畝再補助8元。

補償資金主要用于管護補助支出和公共管護支出兩部分。在管護補助支出中，對于國有的國家級公益林，用于國有林場、苗圃、自然保護區、森工企業等國有單位管護國家級公益林的勞務補助等支出。對于集體和個人所有的國家級公益林管護補助支出，用于集體和個人管護國家級公益林的經濟補償。公共管護支出主要用于地方各級林業主管部門開展國家級公益林監測、管護情況檢查驗收、森林火災預防與撲救、林業有害生物防治、監測等工作。

三、存在問題

1.系統的生態補償制度體系尚未形成

由于目前國家生態補償尚在起步階段，沒有生態補償方面的專門立法，相關補償標準、測算方法等配套體系尚未建立，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性，導致地方難以形成系統完善的生態補償制度。一方面生態補償各參與方對生態補償的內涵認識不同，補償對象對水資源開發利用的權利和義務認識不清；一方面現有生態補償的范圍、補償主體、補償資金的使用、受益對象等方面既存在內容重疊交叉，又存在缺漏，不同利益群體對生態服務功能價值、補償主體、補償標準和補償方式等認識存在較大分歧，難以達成統一共識，補償主體與補償對象之間缺乏有效溝通協商機制。如補償范圍界定中，對于大別山水生態環境補償，同樣受益上游優質水源的下游淮南等地、以及從自身資源稟賦中受益的六安市的葉集區和霍邱縣沒有列入其中，而在淠史杭灌區大型水庫庫區經濟發展扶持資金中，六安市金寨縣、霍山縣、舒城縣、壽縣、霍邱縣、葉集區等水源地上游地區，同樣作為補償主體，以配套資金的方式參與到了補償資金貢獻中。

2.補償標準缺乏科學測算

現有補償缺乏對補償主體和補償對象之間系統的損益分析，對生態系統的服務價值、生態保護成本投入及發展機會損失沒有經過科學系統測算，基于行政協調層面和國家宏觀政策調節下的生態轉移支付補償標準缺乏科學性和說服力，補償標準普遍偏低，補償標準難以達成統一共識。如安徽省大別山水環境生態補償資金難以維持上游地區巨額的生態環境保護投入，上游地區生態環境保護壓力巨大。此外，大別山水環境生態補償補償未考慮上下游供水水量、水價等因素，指數制定未能反映來水年份動態變化的影響，補償標準在補償主體和補償對象之間難以達成共識。

3.補償政策制定缺乏動態調整和可持續性

國家重點生態功能區一般性財政轉移支付補償和安徽省大別山水環境生態補償政策制定未能隨著國家經濟水平的增長進行動態調整，受損地區與高速發展的下游地區經濟發展水平仍有較大差距，生態補償系統性惠民政策補償偏少，資金來源和補償方式較為單一，缺乏與庫區可持續發展的有機結合。現有補償大部分用于填補上游經濟社會發展的公共基礎欠賬，用于生態環境保護基礎設施建設項目，對為上游地區水土保持、水源涵養、水庫生態環境保護做出貢獻和犧牲的受損區農民、漁民、庫區人民、林區人民得到的補償相對于付出和貢獻則顯不足，因保護環境而關停的企業缺乏有效的安置補償措施。補償方式以資金補償為主，資金來源主要為政府財政轉移支付，資金保障程度不高，難以維系巨大的補償缺口，加之補償方式單一，對于貧困的庫區、老區而言，幫扶對口協作、促進產業轉型升級、人才培訓等橫向補償方式缺乏，沒有與庫區的經濟社會的可持續發展需求有機結合，難以形成造血式的良性補償，造成補償無底洞、補償無止境等問題。

4.生態補償缺乏效益評估機制和獎懲激勵機制

盡管誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復，誰污染、誰治理的生態補償原則獲得各界一致公認，但目前安徽省大別山地區生態補償資金的使用與生態保護的效果沒有直接掛鉤，除國家重點生態功能區一般財政轉移支付外，現有大別山生態補償政策沒有建立補償資金的生態保護效果評估機制與監督機制。此外，雖然大別山水環境生態補償政策建立了類似獎懲激勵措施，但實施過程中由于補償標準偏低，導致激勵機制難以發揮作用，大別山地區生態補償獎懲激勵機制尚未形成，受損區生態環境保護行為多迫于壓力，群眾乃至政府自發的環境保護積極性不高。

四、建議

大別山地區生態補償亟需從國家戰略高度制定系統的生態補償框架體系。現有安徽省大別山生態補償政策在一定程度上發揮了促進大別山庫區經濟社會發展和大別山地區生態環境保護的重要作用，但仍需不斷完善，建議如下：

（1）開展生態補償評估，系統梳理不同領域、不同部門現有的各項補償政策，進行系統分析評估，在此基礎上，科學制定大別山地區生態補償制度框架，完善相關配套法規政策，打破行政區域限制，科學確定生態補償范圍，明確補償對象，科學核算補償標準，探索多元化補償方式，建立補償主體與補償對象的良性溝通協商機制，推動建立補償保障機制，建立補償資金效益評估和鼓勵獎懲機制，形成完善的生態保護補償制度體系。

（2）建立大別山生態補償協調機制。協調不同領域、不同行業的生態補償工作，加強與發改委、財政部和相關職能部門之間的協調，促進補償相關方的溝通，成立補償監督機構，定期對補償工作進行監督檢查，評估生態補償實施效果，對資金使用情況進行審計，使大別山地區生態補償工作順暢而高效進行。

（3）完善生態補償投入機制。結合庫區生產實際，探索形成財政轉移支付、政策支持、技術支持等多樣化的綜合補償方式，促進上游補償對象的生產方式轉型升級，提高上游被補償地區的經濟發展水平和環保能力，幫助發展旅游產業、養老產業、新興環保產業等綠色產業落地發展，形成造血式的補償，推動生態補償促進經濟社會發展和生態環境保護可持續發展■

（作者單位：淮河流域水資源保護局233000）