我國南海海水養殖環境的集成管理研究

朱堅真++楊銳

摘 要：海水養殖業作為海洋漁業的重要支柱，而海洋環境則為海水養殖提供廣闊的空間資源，并影響其持續發展。本文在深入剖析南海海水養殖環境污染現狀的基礎上，指出南海海水養殖環境管理的重點是實現海水養殖業轉型升級，并從產業發展與環保關系、立法和創新執法難題、政府與社會的關系、技術與人才瓶頸等方面指明其難點。進而提出構建多主體聯合、多區域參與、多管理方式、高協調度的“三高一多”的南海海水養殖環境集成管理模式，以期實現南海海水養殖環境及其管理的優化。

關鍵詞：南海；海水養殖環境；集成管理

伴隨著近海捕撈及遠洋漁業增長放緩，海水養殖已逐步成為南海漁業的支柱產業。2013年我國海水養殖產量達1 739.25萬噸，占海水產品產量的一半以上。其中，廣東、廣西、海南三省海水養殖產量達417.46萬噸，占全國的近四分之一[1]。南海海水養殖在促進南海周邊地區經濟發展，提高漁民收入方面發揮了不可替代的作用。然而，陸地污染源的增加、海水養殖業自身的污染、海洋油氣開發泄漏以及赤潮等自然災害的發生，使得南海海洋環境持續惡化，海水養殖面臨著巨大的環境壓力。這將對南海漁業經濟發展以及糧食安全的保障產生直接的影響，因而海水養殖環境管理的優化尤為重要。

1 我國南海海水養殖環境現狀分析

1.1 南海近海海域水體污染、生態受損

當前南海海洋環境整體而言較好，但局部海域生態受損、水體污染較為嚴重，并且持續惡化。受污染海域多以近海海域為主，包括珠江口、汕頭港、湛江灣、雷州半島西南海岸、北侖河口等海域。這些海域無機氮、活性磷酸鹽、石油類以及一些重金屬沉淀物都大幅超標，海水質量未達到海水養殖所需要的第二類海水水質標準。圖1顯示了2005-2013年南海近海海洋環境質量和海水養殖單產的變化情況，由圖1可知，期間南海劣于第二類海水水質的海域面積不斷擴大，年均增長速度高達11.38%；而對應的海上養殖單產僅從12 812 kg/hm2增長至18 504 kg/hm2，年均增長率只有4.89%。近海海域環境污染的加劇直接影響到了海上養殖業的發展。同時，受赤潮和海上事故等影響，南海海域環境質量呈現較大的波動性，海水養殖單產也因此呈現一定的波動。在海域環境污染加重的年份，海上養殖單產往往出現增長放緩甚至下滑的情況。大致來講，海域環境污染同海水養殖單產呈負相關關系。

圖1 2005-2013年南海劣于第二類水質海域面積以及海上養殖單產變化情況

1.2 海域水體富營養化嚴重

海域水體富營養化是指大量的氮、磷、鉀等元素排入海洋水體，使有機物產生速度遠超過消耗速度并且發生積蓄，進而破壞水體生態平衡的過程。水體富營養化對水生生物有害，可能導致魚類的死亡，對海水養殖有重要影響。一般來講，海域水體富營養化來自外源性營養物質輸入以及內源性營養物質負荷兩方面。據監測，2013年南海區富營養化海域面積為11 390 km2，其中輕度、中度和重度富營養化海域面積分別為4 640 km2、3 560 km2和3 190 km2[2]。就外源性營養物質輸入而言，主要是工業、市政以及排污河等陸源排污的影響。圖2、圖3分別描述了南海地區陸源排污口的構成及分布狀況，由圖2、圖3可知，南海區120個陸源排污口中，市政類排污口數量占到了一半以上，其次是工業類排污口，工業以及市政排污成為了水體富營養化的主要來源；并且約有10%的排污口設置在海水增養殖以及漁港與漁業資源利用區，直接加劇了南海養殖海域的富營養化程度。由此凸顯了沿岸工農業發展布局、城市發展規劃、排污總量控制以及排污口設置合理化的必要性。

圖2 2013年南海區排污口構成情況

圖3 2013年南海區排污口分布狀況

與此同時，由于立法、執法以及監管不到位等因素的存在，南海區排污口超標排放的情況也較為嚴重。圖4顯示了2012-2013年南海區各類排污口的監測達標情況，在2012和2013連續兩年的排污口達標監測中，南海陸源排污口總達標排放率分別為66%和61.4%[2]，還有較大的提升空間；其中市政類排污口達標率最低，超標排放情況最為嚴重。就內源性營養物質負荷而言，海水養殖業自身的營養物、藥物過度使用等不科學、不規范的養殖方式，是導致海水養殖水體富營養化最直接的來源。海水養殖業必須實現養殖方式以及相關污水治理技術的升級，才能實現其可持續發展。

圖4 2012-2013年南海區各類排污口排污監測達標情況

1.3 赤潮和海上事故污染

圖5 2001-2013年南海區赤潮發生情況

海域水體富營養化、陸源排污、海水養殖業自身污染以及特殊的海洋水文等因素會引發赤潮。作為一種災害性現象，赤潮的發生會嚴重破壞海洋正常的生態結構，引起蝦、貝等海洋生物的中毒乃至死亡，引發食品安全問題，對海水養殖具有毀滅性的影響?？傮w而言，南海地區近年來赤潮發生的狀況有所緩解，但赤潮發生的次數和波及范圍都有較大的波動性，對海水養殖的威脅依舊存在。圖5介紹了2001-2013年南海區歷年赤潮發生次數和面積，由圖5可知2012年南海赤潮發生16次，約741 km2水體受污，為近5年之最。此外，海上事故也會造成漁業水域的污染，2011和2012年南海污染事故發生次數創新高（見表1），帶來的經濟損失也較大。因此，加強海域環境監測，對災害有效預警很有必要。

1.4 涉海工程和海洋油氣開采污染

涉海工程和海上油氣開采活動主要會影響近海海域沉積物的狀況，包括其產生的石油類和重金屬類沉淀物、鉆井泥漿、廢屑等污染。涉海工程由于其多處于河口、港口的近海地區，影響較大；海洋油氣開采區距離海水養殖區較遠，但由于海洋環境的流動性，也會有一定的影響。隨著南海區海洋油氣開采產能的擴大，2012和2013年生產污水排海量分別為14 101萬m2和12 588萬m2，鉆井液排海量分別為4.1萬m2和6.4萬m2，鉆屑排海量分別為8 909 m2和2.6萬m2[2]，污染在逐步加重。此外，南海傾倒區也有2012年的14個增加到了2013年的18個，南海海水養殖環境不容樂觀。

2 我國南海海水養殖生態環境管理的重點難點

2.1 實現海水養殖產業轉型升級

基于目前南海海水養殖環境的分析，綜合考慮其產業發展、漁民收入、政府部門的管理等方面，不難得出結論，南海海水養殖環境優化的重點在于實現其產業的轉型升級。

一方面，南海海水養殖以灘涂和海上養殖方式為主，灘涂養殖在養殖面積和產量方面都是最大的，但從圖6可知，2005-2013年南海海上養殖的單產水平卻一直是最高的。從產業發展的角度看，大力發展海上養殖是未來南海海水養殖發展的方向。這必然會對南海海域環境產生更強的依賴和更高的要求。另一方面，當前南海海水養殖的集約化程度還很低，深水網箱、普通網箱以及工廠化等集約化養殖方式經濟效益還比較差。圖7顯示，2005-2013年南海集約化養殖產出所占比重還很小，多年來一直低于5%。這致使海洋資源得不到有效利用，也使得制定有具體針對性的法律法規較難，加大了海水養殖環境科學管理的難度。此外，南海粗放、分散的海水養殖方式還限制了相關環保產業以及更多社會化力量的參與。

圖6 2005-2013年南海不同水域養殖單產變化情況（單位：kg/hm2）

圖7 2005-2013年南海集約化海水養殖方式產出及其所占比重（單位：噸）

2.2 處理好產業發展與環保的矛盾

與其它產業類似，處理好環境保護同產業發展的關系是海水養殖環境優化的第一大難點，即要達到環境保護同海水養殖業發展的平衡。自2010年以來，海水養殖業產值一直占到了南海漁業經濟總產值的17%以上，同時圖8顯示2009-2013年出售水產品和漁業生產補貼等漁業收入也一直占到了南海漁民家庭總收入的80%以上，因此海水養殖在滿足食品多樣性的市場需求、提高漁民生活水平、保障漁業經濟的發展等方面扮演著重要的角色。但另一方面，南海海水養殖環境的惡化也是不爭的事實，如若不加治理將影響海水養殖業的長遠發展，這都使得海水養殖業的發展承載巨大的壓力。因此必須要處理好海水養殖產業發展同環保的矛盾。

圖8 2009-2013年南海漁民漁業收入及其占家庭總收入比重（單位：萬元）

2.3 解決立法與創新執法難題

目前，我國還沒有針對海水養殖環保進行專門的立法，相關規定分散在漁業、海洋環保等法律以及部門規章中?？傮w而言，廣東省海洋立法工作相對到位，針對漁業管理、海洋環保、功能區劃等方面都出臺了專門的法律，立法覆蓋范圍較廣，更為全面。而廣西、海南兩省海洋立法工作就相對落后，涉及海洋生產活動的諸多方面都沒有相關法律規范，配套法規供給不足。相關立法工作盡管取得了一定進展，但還存在著綜合性立法匱乏、配套法規不完整、法律規定可執行性較差以及公眾參與在內的相關制度不健全等問題。同時，南海三省各自的具體法規、條例等存在諸多不一致的地方，很難形成體系，發揮應有的作用，因而需要進一步完善。此外，監督執法不力以及執法方式單一的問題也使得立法效果大打折扣，南海陸源排污超標排放嚴重的情況凸顯了執法的不到位。

2.4 正確處理政府與社會的關系

南海海水養殖環保是一項涉及范圍廣、綜合性強的工程，需要政府、海水養殖行業組織、海洋環保非政府組織、高校等科研機構和公民在內的多個主體運用行政、法律、經濟等多種手段共同推動。當前我國海水養殖環境管理主要還是由政府主導的單中心治理體系，海洋環保產業還未成型，市場化力量較弱，社會支撐服務體系尚未建立，南海地區也不例外。目前南海海洋環保仍以條塊式管理為主，多頭管理、部門利益紛爭等問題普遍存在，嚴重弱化了政府在海水養殖環保方面的職能。海水養殖環保產業技術基礎也較為薄弱，技術水平有待提高；相關技術成果產業化受阻，成果轉化堪憂；融資渠道和水平也都難以滿足產業發展的需要，金融環境較差，凸顯了社會支撐服務體系的薄弱。如何界定和發揮政府在海水養殖環保中的職能，嘗試構建涵蓋政府、海水養殖行業組織、海洋環保非政府組織和公民個人在內的多中心治理體系，成為了南海海水養殖環保的又一大難點。

2.5 破解技術與人才的瓶頸

海水養殖環境的優化要以科學技術和人才作為驅動。總體而言，廣東省的海洋科研實力較強，處于全國前列，廣西、海南兩省海洋科研實力則非常落后。廣東省科研機構及人員規模較大，僅次于北京、上海，廣西、海南規模最小。圖9、圖10分別描述了全國以及南海地區海洋科研人員學歷結構和課題構成情況。相較于全國，廣東省科技人員學歷結構較為合理，廣西、海南大學生比重過高，學歷結構有待優化；廣東省科研課題集中在基礎研究和應用研究方面，試驗發展和成果應用研究不足，廣西、海南科研課題總量很小，且主要集中在成果應用方面。同時，廣東、廣西和海南海洋科技專利申請都較少，所擁有的發明專利也較少。2013年全國海洋科研相關發明專利10 695項，其中廣東、廣西、海南共1 091項[3]，占全國的102%。此外，南海海洋科研經費來源較為單一，經常費占絕大多數，借貸款幾乎為零。解決南海地區海洋科研發展中存在的這些問題，有助于推動海水養殖環境的優化。

圖9 2013年南海地區海洋科技活動人員學歷構成情況

圖10 2013年南海地區海洋科研課題構成情況

3 構建我國南海海水養殖環境“三多一高”的集成管理模式

集成管理作為一種管理理念與方法，它強調系統整合思想，突出管理的一體化，把實現要素的整合和優勢互補作為其目標。近海海洋生態環境是一個由海域、流域以及海岸等子系統相互作用和影響構成的系統，海水養殖作為其中一種用海類型，其生態環境的治理和優化必然要遵從系統的、整體的管理理念和方法。構建“多主體聯合、多區域參與、多管理方式、高協調度”的集成管理模式，可以為南海海水養殖區域生態環境的治理和優化提供新視野和新思路。

3.1 多主體聯合

南海海水養殖環境的不斷惡化、“政府失靈”、管理中心單一化、社會支撐服務體系薄弱等問題都迫使海水養殖環境管理趨于系統化、整體化的思路和方法。因此，構建涵蓋政府、海水養殖行業組織、海洋環保非政府組織、高校等科研機構和公民個人等多個主體聯合的集成管理模式成為南海海水養殖環境管理優化的有益嘗試。

3.1.1 政府部門 就政府而言，在海水養殖環境多中心治理框架下，要充當領導者的角色，發揮規則制定和制度供給的作用。針對南海地區，首先應當設立南海海水養殖環保的綜合協調機構，建立聯席會議制度，統一領導廣東、廣西和海南的海洋環保工作，同時努力協調海洋局同環保局的工作，逐步改變“環保局不下海，海洋局不上岸”的局面；加強海洋環保協調機制的政策制定，逐步完善危機管理機制，不斷提升自身的管理水平；其次，環保部門可以通過授權、委托或者外包的方式把環境監測、評價等職能交由海洋環保相關非政府組織行使，政府簡政的同時發揮非政府組織等其他主體的積極作用；最后，政府還需構建南海海水養殖環保非政府組織及其公益活動孵化平臺，組織、引導非政府組織以及其他主體參與到南海海水養殖環保中來。

3.1.2 其他主體 就其他主體而言，海水養殖環保相關非政府組織要充當專業信息提供者、立法推動者、執法監督者的角色。海水養殖環保相關的非政府組織可以憑借自身具備的專業積累，為海洋環保提供專業化的信息服務，同時促進海水養殖環保相關立法，對海水養殖環保執法工作展開監督。南海海水養殖行業組織要充當海水養殖環保主體的角色，推動南海海水養殖產業的升級轉型，提高其集約化程度；接受政府部門的指導，認真落實各自省區的海水養殖規劃；加強海水養殖行業自律，提高從業人員環保意識，減少南海海水養殖內生污染。南海地區涉海高校及科研機構要充當智庫的角色，發揮各自領域的學科優勢，為南海海水養殖環境管理和決策提供智力支撐。構建多主體聯合、多中心互動的南海海水養殖環境治理體系，必將推動南海海水養殖環境管理的優化。

3.2 多區域參與

作為一個開放的系統，近海海洋環境深受沿岸工農業發展、城市規劃、海岸港口建設等人類活動的影響，因此南海海水養殖環境集成管理必然要求包括海岸、流域和海域等多個區域參與其中。

3.2.1 優化沿海地區發展布局 針對南海養殖水域環境受陸源排污及其超標排放影響較大的現狀，沿海各地市首先要在落實各自省所頒發的《海洋功能區劃》基礎之上，依據海洋功能區劃制定土地利用總體規劃，科學、合理布局沿岸地區工、農業以及其他行業用地，防止因工業布局不當引起生態破壞和環境污染；其次，要積極推進綠色生態農業，合理發展農業和養殖業，科學使用農藥、化肥等，減少陸源排污帶來的水體富營養化狀況；再次，沿海各地市市政部門做好污水處理工作，科學設置排污口，限制排污總量，嚴格排污監測工作，提高南海地區排污監測達標率。

3.2.2 落實海洋功能區劃 沿海各地市要制定和落實各自的海洋功能區劃，科學界定相應海域的功能，確定不同功能區的環境質量目標和標準，對南海近海海域環境實施科學有效的管理。首先，在對各自海域生態容量和養殖容量研究的基礎上，科學界定海水養殖發展的布局和規模，進而完善海洋功能區劃；其次，合理確定用海規模，推動海水養殖向深水海域發展，推廣普通網箱、深水網箱等集約化養殖方式。

3.2.3 開展海岸帶綜合治理 灘涂養殖作為南海海水養殖中面積最大、產出最多的養殖類型，其生產所依賴的海岸帶環境應當受到足夠的重視，這既是產業發展的要求，也是南海海水養殖集成管理的題中之義。推動南海海岸帶資源的綜合開發利用，就必須堅持以科學發展觀為指導，走可持續的發展道路，通過宣傳教育、法制法規建設、建立開發管理協調機制和綜合管理示范區，進而實現南海海岸帶資源的科學開發和利用[4]。廣東陽江海陵灣的海洋漁業資源可持續發展模式、廣西防城港的港口開發管理模式和海南文昌清瀾灣的海洋資源綜合利用管理模式，都是目前南海海岸帶綜合治理的有益探索。

3.3 多管理方式

作為一項系統性的工程，南海海水養殖集成管理需要多個主體集成法律、行政、經濟多種管理方式，共同推動海水養殖環境管理的優化和產業的轉型升級。

3.3.1 綜合性專項立法 在南海地區，廣東省海洋環保立法工作較有成效，制定了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理》、《傾倒區管理暫行規定》、《廣東省人工魚礁管理規定》、《廣東省淺海灘涂水產增養殖保護管理規定》等一系列條例，但缺乏綜合性的立法；廣西、海南兩省分別出臺了《廣西壯族自治區海洋環境保護條例》和《海南省海洋環境保護規定》，一定程度上填補了兩省在海洋環保立法方面的空白，但諸多具體領域的立法相對較少。而南海海水養殖環境管理中水域界定、核準、確權、環評、監管以及沿岸地區排污總量控制、陸源排污口設置、相關主體在各個環節的權力與責任等一系列問題都需要明確的法律規定，政府、非政府組織等主體要共同推動相關法律法規的完善。建議南海三省共同草擬出臺一部海水養殖環境保護的法律，將我國南海地區的海水養殖整體納入法律保護框架中。

3.3.2 加大制度供給 南海海水養殖環境的集成管理還要不斷加大公眾參與等相關制度、政策的供給。廣西省出臺的《海洋環境保護條例》首次提出鼓勵、支持單位或個人開展海洋環境保護公益活動、舉報污染損害海洋環境的行為、社會投資保護海洋生態環境，在公眾參與制度方面做出了嘗試。就公眾參與而言，它在各國環保實踐中已經非常普遍，但“目前我國環境保護中公眾參與制度還不完善，依然存在著諸如公眾的參與權不明確、參與的范圍和程度有限、公眾參與缺乏程序保障以及公眾的參與意識有待提高等問題”[5]。因此，要明確規定南海海水養殖環保中公眾、企業、非政府組織的參與權，采取靈活多樣的方式擴大其參與的范圍。同時做到信息公開，決策透明，為它們參與南海海水養殖環保提供法律以及政策的保障。

3.3.3 加強監督執法 南海地區陸源排污口達標排放率偏低凸顯了政府監督執法的不到位。南海沿海各地市應加強對所管轄海域環境保護的專項執法檢查，進一步加大對污染物排放控制、排污口設置和相關海域治理的監管力度和處罰力度。同時加強對海水養殖水域的執法檢查，改進有關技術管理措施，強化海水養殖水域環境監測工作，同時還要接受非政府組織以及社會公眾以及個人對政府部門海水養殖環保工作的監督。

3.3.4 優化海洋環?？蒲邪l展 首先，廣西、海南兩省政府要在加強科研經費投入的同時，建立海洋科研活動的社會支撐體系，引導更多的銀行、企業及其它社會資本流入海洋環?？蒲蓄I域，逐步改變南海海洋科研活動中經費來源單一的現狀，形成海洋環?？蒲信c市場的良性互動。從而推動涉海院校相關專業以及科研院所建設，充實南海海洋環?？蒲嘘犖椤Ｆ浯?，南海地區涉海高校以及海洋環保相關的科研機構、環保企業要實現科研從業人員學歷結構和課題研究結構的不斷優化，同時利用學科綜合的優勢，推動更多的海洋科研技術轉化，為南海海洋環保以及海洋經濟的發展提供技術支撐。

3.3.5 推動海水養殖業轉型升級 針對南海海水養殖業發展現狀，政府漁業及環保部門應當認真編制海水養殖規劃，不斷完善和更新海水養殖技術，給予從業者技術指導。南海海水養殖行業組織應當逐步擺脫對傳統高效養

s殖方式的路徑依賴的同時，推廣工廠化等新的養殖方式，提升其集約化的程度，實現規模經濟效應。同時還要積極研究具體養殖方式下養殖布局的優化問題，構建局部養殖水域的綠色生態，推動生態養殖的實現。

3.4 高協調度

多主體聯合、多區域參與、多管理方式并舉的南海海水養殖環境集成管理模式，其顯著特點就是內部各主體、區域、管理方式之間實現較高的協同度和交融度。因而構建適應性管理平臺是其必然要求。所謂適應性管理是克服靜態評價和環境管理的局限，通過對全體的管理，促進其學習和自身提高而增強有效適應不確定性的方式[6]，是圍繞系統管理的不確定性展開的一系列設計、規劃、監測、管理資源等行動，確保系統整體性和協調性的動態調整過程[7]。構建南海海水養殖環境高協調度的適應性管理平臺，就是要建立聯席會議制度、完善涵蓋政府、非政府組織、行業組織、科研機構等在內的多主體多中心的管理決策體系，法律、行政、經濟等多種管理手段并舉，針對沿岸各地市工農業發展、海岸帶以及海域環境展開系統的、整體的治理，從而實現南海海水養殖環境及其管理的優化。

參考文獻：

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The Research of the Marine Culture Environment Integrated Management in South China Sea