土地財政與我國城市“去工業化”

趙祥　譚銳

摘要：隨著收入規模的持續擴張，土地財政的經濟后果早已不限于財政體制本身，對我國城市產業結構的演進產生了越來越重要的影響。本文基于我國35個大中城市數據的實證研究發現。我國各級地方政府對土地財政的過度依賴對城市產業結構變動產生較大的扭曲效應。土地財政通過推高城市房價，容易導致大城市過度服務化和小城市產業空心化，從而引發城市的“去工業化”現象，對我國整體產業結構的升級不利。為了減輕土地財政對城市產業結構的扭曲。緩解城市“去工業化”對產業結構所造成的不利影響，要利用系統思維創新政府治理體系改革：第一，推進各級地方政府由發展型政府向服務型政府轉變；第二，建立事權與財權相匹配的公共財政體制：第三，建立完善房產稅征收和管理體系；第四，規范和擴大地方政府基于基礎設施建設的發債權：第五，完善農地征用補償制度，阻斷地方政府的賣地取財機制。

關鍵詞：財政收入；土地財政；房地產價格；產業結構；“去工業化”

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）01-0016-09

一、引言

自1988年土地有償使用制度確立和1994年財政分稅制改革以來，以土地出讓收入、房地產等相關行業稅費和土地抵押融資為主要內容的“土地財政”便成為我國地方政府財政收入體系的重要組成部分。特別是近年來土地財政規模迅速擴大，在我國地方政府財政收入中所占份額快速提高。例如，2010年和2011年全國土地出讓成交總價款分別為2.7萬億元和3.15萬億元，分別相當于2000年的48倍和56倍，占當年地方財政總收入的比重均為50%左右。

地方政府對土地財政的追求使得以房地產價格為主要內容的城市擁擠成本（congestion cost）上升過快，部分抵消了城市集聚經濟的好處，從而對用地需求較大的制造業發展造成了較大的負面影響。為了擴大以房地產業為主的營業稅稅基，地方政府采取多種傾斜措施推動本地區房地產及相關行業的發展。積極引導生產要素流向房地產業，造成房地產價格上漲，房地產及相關行業產出在城市產業結構中所占比例升高，對制造業部門形成了擠出效應。此外，為了在資源總量有限的條件下盡量擴大土地出讓收入規模，地方政府有較強激勵維持本地區房地產價格的上升態勢，這一方面提高了勞動力的生活成本，降低了勞動力的實際工資水平，阻礙了勞動力流動和城市人力資本的積累：另一方面導致企業生產經營成本上升，制造業投資水平下降。因此，我們可以合理地推測，財政分權安排和土地財政規模的持續擴大不利于城市制造業部門的發展，從而可能在中等收入階段就過早地引發我國城市的“去工業化”進程。那么，我們的這一推測能夠得到實際數據的驗證嗎？我國現行分權體制下土地財政對城市產業結構的動態演進究竟會產生什么樣的影響？對上述問題的回答構成了本文的主要貢獻。

本文聚焦土地財政、房地產價格與產業結構變動這樣一個邏輯鏈條，分析土地財政對城市產業結構的影響，對此，現有文獻還沒有予以足夠的關注。首先，雖然近年來研究土地財政的文獻較多，但文獻主要集中關注以下兩個方面問題：一是土地財政形成的體制性因素，如分稅制下地方政府財權和事權不匹配所造成的財力缺口等被認為是導致土地財政的重要制度性因素。二是土地財政所帶來的經濟影響。一方面土地財政對經濟發展具有積極影響，如擴大政府財力，推動城市化發展，促進投資和地區經濟增長等；另一方面土地財政也對我國經濟發展產生了一系列負面影響，包括房價上漲、財政風險積累、居民消費抑制以及城市土地擴張等⑤。其次，近期也有少量文獻關注房地產價格上漲對產業結構的影響。黃少安等（2012）在研究土地財政與企業稅收之間“租稅替代”的過程中。發現房價上升導致我國工業企業的利潤率下降。中國經濟增長前沿課題組（2011）基于我國省級地區數據的實證分析發現，地價上升過快導致各地工業GDP的比重下降，地價上升引發我國省級地區產業結構的“去工業化”趨勢。可見，現有文獻還未能將土地財政、房地產價格與產業結構變動納入到一個統一的分析框架中進行研究，本文計劃提出一個分析土地財政、房地產價格與城市產業結構變化的統一的理論框架，以揭示土地財政影響我國城市產業結構演進的內在邏輯與機制。并利用我國35個大中城市的相關數據進行實證檢驗。

二、分析框架

本文從外部經濟和擁擠成本兩個維度來分析土地財政對城市產業結構的影響。首先，經濟和人口的集中會在城市形成外部經濟效應。其來源有三：一是共享。城市集中而有規模的市場有助于供應者利用生產的內部規模經濟，允許廠商根據購買者的需求提供高度專業化的商品與服務。同時，城市基礎設施等生產資料的共享，降低了廠商的生產成本。二是匹配。城市較大的市場規模和良好的市場基礎設施可以降低要素資源的交易費用，提高市場供需雙方的匹配效率。特別是企業更容易招募到所需職工，勞動力也更容易找到就業機會，實現人力資本投資的市場價值。三是學習。城市密集環境中所具有的知識轉移基礎設施和制度、頻繁的人際交流，以及知識多樣性等特征，提高了知識創造、擴散和使用的效率，有助于廠商進行技術創新和勞動力提升人力資本水平。其次，經濟和人口的集聚也會給城市帶來擁擠成本。一方面，經濟活動的高度集中導致對土地、房屋與公共服務等非貿易品的需求急劇上升，從而引發各類非貿易品價格上漲；另一方面，廠商和人口的集中導致企業爭奪市場份額的競爭加劇。并引發交通擁擠和環境污染等問題。在此。本文集中關注城市擁擠成本中的土地和房屋價格（我們統稱為房地產價格）。房地產價格上漲既給企業帶來了巨大的成本壓力，降低了企業的營利水平，抑制了企業投資，也提高了勞動力的居住、通勤等生活成本，降低了城市實際工資水平，不利于城市人力資本積累。外部經濟和擁擠成本會隨著城市規模的變化而變化，二者不同的力量對比對廠商和要素所有者的區位決策具有不同的影響，并影響到城市產業結構的動態變化。

理論上講，外部經濟可以區分為兩種：一是源于行業內部的專業化經濟（MAR外部性），這時同行業的企業能從相互接近中獲得好處：二是源于不同行業相互溢出的多樣化經濟（Jacobs外部性），這時多樣化的產業集中會給企業帶來益處。外部經濟的類型不同，它們對產業的空間布局也會產生不同的影響，并最終會影響一個城市的產業結構。城市的外部經濟類型與城市規模緊密相關，小城市有限的市場規模難以支撐多樣化產業發展的需要，在小城市將不存在相互溢出效應的多個產業集中在一起只會導致成本上升而不會產生額外的收益。因此，每個城市都要專業化于一個可以產生外部性的部門，這時城市間的專業化分工實現了資源配置的空間效率，在給定總需求的情況下，專業化于不同產業的城市有著不同的最優規模。相反，大城市較大的市場潛力為多樣化產業的發展提供了足夠的需求支撐，因此隨著城市規模的擴大。產業結構的多樣性就越強，這時多樣化經濟就起著更為重要的作用。大城市相比中小城市而言市場潛力巨大，特別是多樣化的環境對于孵化新產業和新興企業的成長十分重要，新興部門通常在多樣化程度較高的大都市進入市場。在企業孵化成功進入可以進行標準化生產的成熟發展階段后，生產會出現分散化趨勢，企業逐漸向中小城市和外圍地區轉移，在那里它們可以更好地利用專業化經濟。

因此，我們可以將外部經濟類型與擁擠成本結合起來以分析城市產業結構變動的邏輯和機制。我們根據外部經濟類型和房地產價格高低的不同組合，構建了本文的理論框架，具體如下圖1所示。根據圖1，我們可以發現伴隨著城市規模擴張，城市產業結構演變存在四種類型和狀態，具體如下：（1）在第1象限，在城市化的早期，城市規模較小，專業化經濟居于主導地位，房地產價格也較低。此時，城市主要專業化從事標準化、技術成熟的加工制造業。（2）在Ⅱ象限，城市規模擴大，多樣化經濟效應作用增強，但房地產價格上升較慢。這時城市對外部資本和勞動力的吸引力較大，多元產業發展與技術創新活躍，有助于城市制造業與現代服務業的發展。（3）在第Ⅲ象限，隨著城市規模的擴大，房地產價格上升也較快，房地產價格的快速上漲對制造業部門產生了較大的不利影響：一是由于土地的壟斷供給，城市房地產價格實際上是一種壟斷價格，只有具有壟斷定價能力的廠商才能將上漲的成本進行轉移。相對于服務業來說，更多的細分工業行業屬于競爭性部門，它們會因為成本上升過快而失去競爭力，只有能夠將房地產價格通過加成定價的方式進行轉移的壟斷型企業可以規避房地產價格上升的不利影響。二是與服務業企業相比，工業廠商的用地規模較大，土地投入占生產成本的比重較高，因此。城市房地產價格快速上漲對工業廠商的不利影響更為嚴重。三是房地產價格上升意味著城市的生活成本提高，工人的實際工資下降，如果上升的生活成本不能被城市的外部經濟收益所彌補，勞動力就會選擇退出。特別是人力資本水平不高的中低端勞動力對抗生活成本上升的能力較低，他們更容易因為房地產價格上升從城市撤出。與服務業部門相比，制造業廠商需要雇傭大量的中低端勞動力，生活成本的上升限制了城市這部分勞動力的供給水平，這進一步加重了制造業廠商的困難。因此，在房地產價格過快上漲的情況下，城市工業部門產出相對服務業部門的比重勢必會下降，產業結構會出現“去工業化”現象。（4）在第Ⅳ象限，在城市規模仍然較小、經濟集聚水平較低的情況下，房地產價格上升過快，導致標準化、技術成熟的制造業廠商和中低端勞動力均難以在城市生存，城市制造業衰退；而由于小城市的市場潛力有限，服務業發展也會受到極大的限制，這兩種情況加在一起就會引發產業的空心化現象。

以上四種情形，從靜態來說可以視為不同城市化制度安排下城市產業結構存在的四種模式：第Ⅰ、Ⅱ象限是標準城市經濟理論所揭示的兩種模式，其中，第1象限代表了小城市專業化生產模式，即小城市專業化于標準化制造業發展；第Ⅱ象限代表了大城市多元化生產模式。即大城市成功實現了現代服務業和制造業的融合發展：第Ⅲ、Ⅳ象限則反映了城市產業結構演化對標準經濟理論的偏離，直觀地刻畫了兩種城市“去工業化”現象。其中，第Ⅲ象限代表大城市過度服務化發展模式，城市制造業衰退，而以房地產及其相關行業為代表的服務業膨脹；第Ⅳ象限代表小城市產業空心化發展模式，小城市服務業畸形發展，工業化進程受阻。此外，從動態視角來看，圖1描繪了不同城市化制度安排下城市產業結構演進的不同路徑：Ⅱ-Ⅱ的變動是標準經濟理論所闡述的城市產業結構演化路徑，伴隨著城市規模的擴張，城市產業結構成功實現了優化升級。而Ⅱ-Ⅲ（大城市過度服務化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市產業空心化）的變動是加入了制度變量后城市產業結構的演化路徑，這兩種路徑均具有較強的“去工業化”傾向。

三、土地財政影響城市產業結構的機制分析

在我國，城市房地產價格會受到市場機制和政府協調兩種力量的影響。一方面，隨著城市規模的擴張，人口和經濟活動的大量集中導致房地產需求膨脹，形成了推動房地產價格上漲的力量。另一方面。房地產價格還會受與城市化相關的制度安排的影響，特別是財政分權體制下地方政府的“土地財政”對城市房地產價格的影響尤為巨大。“土地財政”是指地方政府利用土地管理權而進行的相關財政收支和利益分配活動，即地方政府通過土地使用權出讓、房地產相關行業稅費和土地抵押融資三種方式獲取財政收益，擴大本級財政支出能力。“土地財政”的形成是我國經濟轉軌時期一系列制度安排共同影響的結果，它主要通過影響房地產價格來對城市產業結構變動造成影響。隨著我國地方政府對土地財政的依賴性日益增強和土地財政規模持續擴大。地方政府有極強的動機推動并維持城市房地產價格的上漲，導致城市產業結構沿著圖1中的Ⅱ-Ⅲ（大城市過度服務化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市產業空心化）演變，從而可能引發我國城市的“去工業化”現象。