社區建設　以人為本

■文|本刊記者

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社區建設以人為本

■文|本刊記者

加強社會建設和管理，創新社會管理體制，解決轉型期社會問題，實現中華民族的偉大復興，是我國各界廣泛共識，也是黨和政府在21世紀的戰略性決策和重要部署。中共十八屆三中全會提出要創新社會治理，改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾——社會治理被提高到前所未有的層面。

國家各級政府為了人民福祉，在創新社會管理方面進行了不懈的努力：始終強調要構建“以居民需求為導向”的社區管理和服務平臺，完善“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”的社會管理格局。

2015年3月5日，習近平在十二屆全國人大三次會議上參加上海代表團審議時強調：把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，建立一支素質優良的專業化社區工作者隊伍，推動服務和管理力量向基層傾斜，實現從管理向治理轉變。這已是他連續第二年在全國兩會上強調社區治理和基層建設的重要性及方向。

上海市委將社區治理和基層建設作為“一號課題”，以40余個“全國社區治理和服務創新實驗區”為代表，改革與創新正在全國各地紛紛展開。

所謂社區，是指由居住在一定范圍內的人們所組成的社會生活共同體。城市社區是指在特定的城市區域內，由一定規模的、從事各種非農業勞動職業人群所組成的基層社會。城市社區建設指的是城市基層社會在黨和政府的支持、指導下，通過調整、強化社區自治組織和其他社區組織，依靠社區力量，利用社區資源，整合社區功能，發展社區事業，改善社區經濟、社會和文化環境，把社區與整個國家的社會生活融為一體。

社區是現代城市發展的基礎，城市社區是城市管理體制的一個基層單位，同時是城市改革開放和社會主義精神文明建設的窗口，是居民群眾生活、學習、參與城市管理，享受政治、經濟、文化權利，實現養老、社會保障、醫療保健、終身教育等各種切身利益的最基層的管理組織。

作為社會學的一個基本概念的“社區”，被中國社會接納并寫進了中國最高級別的官方文獻中，其中蘊含的社會意義也許是非常深刻的，因為這可能預示著中國社會的一大結構性的轉變。

之所以將社區與中國社會的結構性轉變相聯系，是因為“社區”是當今中國規模最大的、覆蓋面最廣的可用作社會支持（尤其是對社會弱勢群體和貧困群體）和進行社會動員的組織資源。當然，與此同時，社區在中國也是一種尚未被充分開發利用的社會資本。對于以市場為目標的經濟體制改革和中國社會走向“全面小康”，社區資源的進一步開發利用可能是極為重要的。

作為民政工作的一個操作性概念，“社區服務”最早見于20世紀80年代中期。1987年，民政部部長崔乃夫提出：“在政府的倡導下，發動社區成員開展互助性的社會服務活動，就地解決本社區的社會問題，這就是社區服務。”這個定義代表了當時的實際工作者對社區和社區服務的理解。2000年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發了民政部的《關于在全國推進城市社區建設的意見》，要求進一步加強社區建設。2001年，民政部又下發了《全國城市社區建設示范活動指導綱要》及標準。2002年，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區建設現場會，進一步明確了社區建設的任務、目標、思路和要求。自此，城市社區建設工作全面推進。通過開展主題鮮明、內容豐富、形式多樣的建設示范活動，涌現出一批管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區，社

區的文明程度、居民整體素質和群眾的生活質量有了很大提高。

就此也明確了城市中“社會”的主要載體是社區，并將解決相當一部分社會問題和社會矛盾的重任寄希望于重新規劃和建設后的城市社區及群眾自治組織。

社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社會力量，利用社會資源，強化社區功能，完善社區服務，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量的過程。社區建設是一項新的工作，大力推進社區建設，是我國城市經濟和社會發展到一定階段的必然要求，是面向新世紀我國城市現代化建設的重要途徑。

社區的五大要素，除了“人群”和“地域”這兩大基本要素以外，排在第三層次的是“服務”；往上，第四層次是“認同”，或稱“社區意識”；再往上，排在最高層次的則是“文化”，或稱“社區精神”。從理論上說，只有全部具備了這五大要素，才是一個真正意義上的或者說是理想的社區。

社區建設堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以抓基礎設施建設為重點，以發展社區服務為龍頭，以方便群眾生活、提高居民生活質量為宗旨，進一步整合社區規模，健全管理體制，完善工作機制，強化服務保障，推進基層民主，維護社會穩定，促進社區建設健康發展。社區建設的宗旨是穩定、服務、發展。而社區建設的核心是民主自治，以社區居民為依托，讓廣大社區居民積極參與社區建設。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，要求通過推進基層群眾自治來加快社會治理創新，進而達到公民對政府及社會事務的參與監督和公共利益最大化保障的目標。作為社會治理創新的核心內容，公共參與意指公民個體和社會組織溝通

協商、合作等方式，共同參與社會公共事務管理、公共產品服務提供以及公共政策制定與執行的行為過程。就“自治”本身所蘊含的意義而言，對基層自治的推進，關鍵還在于是否能夠形成由廣泛主題參與的共治機制。

這樣的社區治理是指一個以社區營造為中心，以居民自覺認同的規則為基本行為規范，多方協同參與其中，共治社區“善業”的一種聯合行動。以社區、社會與政府等部門的多員共治為基本依托，為此，就要創新社區、社會與政府的結構，再造社區、社會與政府的功能。這是一項基礎性的工作，只有一個個社區不斷發育成長起來，才能夠使社會不斷發育成熟。

將社區自治作為社區建設的基本方向。社區是居民生活的共同體，實行自我管理、自我教育、自我服務，本質上是一個自治體。但多年來，我國城鄉社區建設都是在政府主導下推進的，這成為制約社區發展的一個重大障礙。社區營造的一個重要任務就是遵循社區發展規律，破解社區行政化難題，還原社區自治的本來面目。通過社區建設活動，增強居民的自治意識，提高自治能力，為社區科學發展創造良好條件。社區發展是一個多方位、連續漸進的過程，發展目標隨著時間和實踐不斷調整，只能在逐漸探索中吸納社區參與者的力量，以形成和諧穩定的社區發展前景。所以，培育社區中的居民個體和組織的參與意識，對于社區發展具有積極的意義。

將社區居民主動參與作為社區建設的重點。社區居民能否主動參與社區生活，不僅是衡量社區治理水平的重要標尺，也是決定社區活力的關鍵要素。社區居民參與不能采取原子化的個體方式，而應采取組織化的方式進行。這對于居民學會如何過公共生活很有意義。社區建設通過讓居民過有組織的生活，實現社會的再組織化。社區建設有利于提升社區居民的尊重、信任、協作、參與等共同體意識，改變其價值認知，使其以主人翁狀態投入社區建設和發展。

同時，社區建設還將社會組織作為重要抓手。社會組織將居民組織起來，以集體行動方式與政府組織互動，為社區居民謀取合理利益，并可以滿足居民多樣化的專業服務需求。社區建設以社會結構為基礎，社會組織為落腳點，社會制度為保障。為此，就要進行頂層設計，吸納基層社會實踐，夯實社會多元主體地位，構建社會多元利益協調機制，充分發揮社會組織的優勢，促進社會制度的不斷完善。從日本、韓國等國家的社區建設的實踐經驗看，非營利性組織是社區建設的一支重要力量，在一定意義上可以說發揮了主力軍作用。以日本為例，2012年，日本從事社區建設的非營利組織達到19784個，占非營利組織總量的42.7％。考慮到我國的現實，目前的當務之急是加快社會組織與社區的深度融合，為此有必要加大政府購買社會組織服務力度并建立各種類型的社區發展基金。

社區是國家治理的基礎，也是社會的基本單元，毫無疑義地成為國家與社會關系的一個縮影。社區建設能夠在最基礎部分推進國家社會關系的重塑，將國家治理和社會治理有機結合，對于推進國家治理現代化具有重大意義。

鏈接

社區建設的基本原則

以人為本，服務居民

不斷滿足社區居民物質和文化生活需求，提高生活質量和文明程度，把為社區居民和單位服務作為社區建設的出發點和落腳點。

擴大民主，社區自治

科學合理劃分社區，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。

資源整合，共駐共建

整合社區資源，充分調動轄區單位和社會力量廣泛參與，形成共駐社區、共建社區、共享社區資源的良好態勢。

責權統一，管理有序

健全社區組織，明確職責和權利，依法加強管理，寓管理于服務中，逐步增強社區凝聚力。

因地制宜，循序漸進

堅持一切從實際出發，實事求是、勇于創新、培育特色、樹立典型，有計劃有步驟地實現社區建設的發展目標。