中國低碳城鎮化的問題及對策選擇

劉強　李高　陳怡　歐陽慧

摘要：考慮到城鎮化是我國未來能源消費和碳排放增長的主要驅動因素，也是推動我國低碳發展轉型的重要著力點，本文在文獻調研和專家研討的基礎上，從空間布局、規劃、城市建設等領域分析了我國當前城鎮化進程高碳排放的主要問題。研究結果表明，我國當前規模城鎮化特點較為突出，存在盲目做大城市經濟總量和提高城鎮化水平的現象；城市空間蔓延增長矛盾突出，城市規劃在理念、指標和內容設置等領域均不能滿足低碳發展的需要；與城市建設密切相關的能源、建筑運行、交通領域未形成有效的低碳發展模式，城鎮地區能耗密度過大且能源結構以煤為主，城鎮建設低質低效、節能潛力未有效挖掘，低碳的公共交通模式和基礎設施建設不完善等。為積極推動低碳城鎮化，本文建議以建立針對能源消費和碳排放的總量約束和控制制度、健全低碳發展相關的法律標準體系、改變傳統規劃理念促進城鎮空間布局低碳發展、將低碳發展指標融入城市規劃體系、完善城鎮化低碳治理模式等方面為著力點，在滿足人民生活品質合理提升需求的同時有效控制城鎮化過程中的碳排放，破解城鎮化道路中化石能源消費和碳排放快速上升帶來的能源資源約束和生態環境問題，使推動低碳城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。

關鍵詞：城鎮化；低碳發展；空間布局；規劃；城鎮建設；對策

中圖分類號 X24 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）02-0042-05 doi：10-3969/j-issn-1002-2104-2016-02-006

氣候變化已成為威脅全球可持續發展的重大挑戰。當前，全球已經就在本世紀末將地表平均溫度較工業化前溫升控制在2℃以內的長期目標達成政治共識。根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告的結論，為在較大可能條件下實現兩度溫升目標，要求2030年全球碳排放水平回落至2010年排放水平，全球減排形勢十分嚴峻[1]。隨著我國工業化和城鎮化的推進，我國碳排放在全球排放格局中日益突顯。我國能源消費碳排放占全球比重從1990年的11%上升到2013年的27%左右，排放量已相當于OECD國家的排放量之和[2]。人均碳排放量高于全球平均水平并已接近歐盟人均排放水平，年碳排放增量占到全球年增量的60%以上[3]。而隨著我國工業化逐漸步入中后期，以及人民生活水平提升將帶來對建筑、交通行業基礎設施和服務需求的快速提升，未來城鎮化將逐步取代工業化成為影響經濟社會發展、氣候與生態環境變遷的重要力量，也將成為我國未來能源消費和碳排放增長的主要動因。如不能對城鎮化進程中的碳排放增長加以有效控制，我國的碳排放將難以在2030年左右達到峰值，并將進一步影響到全球碳排放控制目標的實現。此外，從國內可持續發展角度來看，應對氣候變化問題與能源資源約束、生態安全等制約我國可持續發展的重大問題存在著密切聯系，其核心是傳統粗放、高碳發展模式的不可持續性[4]，如果不能實現低碳城鎮化，環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢將難以得到根本扭轉，建設美麗中國的目標也將難以最終實現。

1 我國實現低碳城鎮化的重要性

工業化和城鎮化是過去推動我國能源消費和碳排放增長的兩大主要驅動因素，但總體來講工業化的影響更為顯著。1978-2013年間我國工業增加值增長了約22倍，是支撐我國經濟增長的主要驅動力，工業生產所帶來的能源消費和碳排放量占到了全國總量的70%左右[5]。從未來發展趨勢看，隨著我國工業化逐漸步入中后期，粗鋼、水泥等高耗能產品將在2020年前達到峰值，工業生產總量在國民經濟總值中比重將逐步減少，對勞動力吸納將出現零增長或負增長，而人民生活水平提升將帶來對建筑、交通行業基礎設施和服務需求的快速提升，城鎮化將逐步取代工業化成為“擴大內需的最大潛力所在”，也將成為未來能源消費和碳排放增長的主要動因。

國際上曾有學者預言，中國的城鎮化和美國的高科技將是21世紀帶動世界經濟發展的“兩大引擎”。但在注意到我國城鎮化帶來的經濟紅利的同時，也必須看到，城鎮化隱含著未來能源消費和碳排放的巨大不確定性。一方面，當前我國人均用能是美國的1/3和歐日水平的60%，明顯落后于發達國家水平；另一方面我國農村地區經濟和能源消費水平與城鎮地區還存在很大差距，城鎮地區年人均收入和人均生活用能分別是農村地區的4.1倍和1.4倍[5]。如何合理控制和滿足城鎮化過程中由于農村人口轉變為城鎮人口、農村用能水平向城鎮靠近和我國城鎮用能水平的進一步合理提升帶來的日益增長的能源消費需求，將是我國保障能源安全和有效控制碳排放的關鍵任務之一[6]。

城鎮化是一個國家經濟社會發展的自然歷史過程，受自然地理條件、資源環境承載能力和經濟社會發展水平的制約和影響[7]。因此，我國在推動城鎮化進程中，必須充分考慮全球碳排放控制以及我國自身能源資源稟賦較差、生態環境約束趨緊的國際國內背景。正是在這樣的背景下，2012年中央經濟工作會議提出，要走集約、智能、綠色、低碳的城鎮化發展道路，正式將低碳發展作為新型城鎮化的重要工作內容。2013年中央城鎮化工作會議進一步指出，城鎮化必須堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。

在城鎮化過程中推動落實低碳發展，關系著我國乃至全球經濟可持續發展，但目前還缺乏較為系統、深入的思考和研究。為此，有必要對城鎮化低碳發展所面臨的問題和可能的對策措施進行分析。

2 當前城鎮化高碳排放的主要問題

實現城鎮化低碳發展是關系到中國當前和長遠、涉及發展與民生的一個重大戰略，涉及城市形態、城市規劃、生產、建設、交通運行、能源系統等方方面面。以這幾個方面作為主要切入點，我國當前城鎮化高碳排放的主要問題包括：

2.1 城市發展模式不科學

由于受傳統的經濟發展方式影響，我國規模城鎮化的特點比較突出，即以工業化為主導，以做大城市經濟總量和提高城鎮化水平為主要目標，大力推進招商引資和土地批租。這種城鎮化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費、環境破壞等突出問題。一是一些城市盲目做大求洋。定位過于超前，脫離實際，建設急躁冒進，如我國658個城市中就有100多個提出，要建設國際化的大都市或國際化城市[8]。二是一些城市大搞造城運動。許多城市片面為了自身政績和面子形象需要，大力建設大廣場、大馬路、大花園、大園區等等形象工程。并且在目前的屬地化管理體制下，絕大多數城市在基礎設施建設方面仍未脫離基于自身利益考慮的獨立發展模式，無法按照設施的服務范圍進行規劃和組織，低水平重復建設、運行效率低下的現象較為嚴重。三是許多城市發展過程中片面追求工業的擴張。如不能基于本地特色促進低碳產業發展，在單位GDP能耗居高不下的同時導致產業結構調整碰到了極大的困難。

2.2 城市空間蔓延增長矛盾突出

一是不少城市空間快速蔓延，不斷侵蝕生態空間。2001-2012年間，全國41個特大城市的城市用地規模增長彈性系數（即城市用地增長率與城市人口增長率之比）達到2.28，是合理限值（1.12）的兩倍多，不僅比美國同類城市水平高出40%以上，甚至還高于印度水平[9]。此外，城市空間蔓延侵占了周邊的農業空間或生態空間，浪費了土地資源，增加了碳排放，其中建設用地的碳排放總量和強度均為最高，是其他用地類型碳排放強度的幾十甚至上百倍。二是就業和居住在城市空間結構上分離，居民平均出行距離大幅增長。大量開發區、新區、新城、大學城、物流園等經濟功能區規劃布局在城市近郊，功能單一，出現了如“有城無業”和“有業無城”等典型城市形態，前者以鄂爾多斯、鶴壁為代表，后者以河北廊坊開發區和北京順義區為代表，導致大量的“潮汐流”、鐘擺式通勤流、被動式的交通需求等。

2.3 城鎮規劃指導思想滯后

一是城市低碳生態功能和可持續原則尚未成為規劃的主導思想。當前我國城鎮化規劃理念大都是以“唯規模論”、“迅速提高城市化水平”、“增強城市經濟功能”等為指導，為片面提高城市化率和擴大城市人口規模盲目擴大城市用地規模，以行政命令侵占耕地，擴大城市（鎮）建成區面積，帶來城市的無序蔓延。二是城市規劃指標和內容設置滯后于低碳城鎮化的需要。當前城市總體規劃在落實國家宏觀碳減排目標方面缺乏應對的技術手段（如碳排放評估技術手段）和系統規劃方法，現有的低碳規劃探索仍主要從宏觀戰略角度，基于優化能源結構、調整產業結構、轉變生活方式等方面建立低碳城市構架，在規劃技術層面關于碳排放與城市規劃若干策略相關性研究一般都為定性的描述。在城市詳細規劃層面，規定性指標強調的主要內容是對土地使用強度和配套設施的控制，其他指標作為指導性指標，特別是對事關城市可持續發展的碳指標缺乏，其內容仍然不完善。

2.4 城鎮交通體系不符合綠色、低碳要求

一是城鎮道路網絡體系不夠完善。當前我國主要城市普遍存在道路網密度低、不同類型道路比例失衡、公共交通服務滯后、城市慢行系統出行環境惡化等問題。以北京為例，其公路網和鐵路網密度分別僅為3 km/km2和1.5 km/km2，遠低于東京、紐約等城市。大運量、便捷快速的城市公共交通系統建設仍然滯后，難以滿足居民增長的出行需求。與此同時，城市路網設計不合理，道路基礎建設往往以迎合小汽車的出行需求為出發點，“慢行”系統出行環境惡化[10]，極大地影響了居民選擇“慢行”系統的意愿，推高了城市的交通耗能。二是出行需求缺乏有效管理導致低碳出行占比同比下降。一方面，由于未形成合理的稅費體系，小汽車出行成本偏低導致小汽車出行占比不斷提升；另一方面，雖然很多城市通過鼓勵措施提升公共交通出行占比，但由于整體覆蓋范圍和服務質量有待提升，主要吸引的仍是原先采取步行和自行車出行的居民。三是車輛效率低下而新能源車輛推廣有限，加劇了化石能源消費的上升趨勢。我國交通燃油經濟性標準和質量標準仍較為落后，我國現階段客運車輛百公里油耗約為6.4 L[11]，效率遠低于歐盟、日本甚至是印度，而新能源汽車產銷量推廣進度有限，2012和2013年銷售量均不足總銷量的0.2%。隨著機動車數量的快速增長，機動車排放也成為城鎮空氣污染的主要成因之一。

2.5 城鎮建設低質低效，建筑運行節能潛力未有效挖掘

一是既有公共建筑節能改造潛力未得到有效挖掘。公共建筑在供暖、制冷、照明和其他用能領域均有較大的節能潛力，但由于缺乏有效的能耗監測、統計、公示體系和有效支持公共建筑節能改造的優惠政策，我國公共建筑的單位建筑面積能耗從2001年的16.5 kg標煤增長到2012年的21.9 kg標煤，能耗強度增長33%，能耗總量增長1.6倍[12]，成為城鎮化推進過程中增長最快的一類建筑能耗。二是科學持續的城鎮功能和空間規劃缺位的同時抑制不合理拆建的政策法規和相關審批程序不嚴格，使城鄉建設低質低效。我國城鎮建設長期陷于“大拆大建”和“重復建設”的困境。我們常以擁有許多世界之最而自豪，但我國在成為“世界上每年新建建筑量最大的國家”的同時，也成為“建筑壽命最短的國家”，建筑平均壽命只有30年左右。每年拆毀的老建筑約占既有建筑總量的40%，這部分建筑垃圾數量就已占到城市垃圾總量的30%-40%。隱含在建材生產、建筑建造和拆除、建筑垃圾處理這一全生命周期過程的能耗和碳排放量更是十分巨大。三是新建節能建筑發展速度不快且節能水平未達到預期目標。盡管節能建筑面積占比逐年呈上升趨勢，但2013年累計節能建筑面積占既有城鎮建筑面積的比重也僅達到29.63%[13]，且大多數在施工和使用過程中不能達到相關要求，許多地方政府投資建設的一些超大型、超高層建筑中能實現真正意義上的節能效果的微乎其微。

2.6 城鎮地區能耗密度大且能源結構高碳化

一方面，由于較高的人口和產業分布，城鎮地區單位面積能耗密度較大。城鎮地區能源消費占比高達75%-80%，并將隨城市人口和經濟比重的上升而上升。另一方面，我國能源結構長期以煤為主，煤炭占比長期保持在70%左右，而煤、石油兩類高碳能源則長期保持在90%左右[5]。盡管由污染排放造成的環境污染問題和碳排放造成的氣候變化問題是兩個不同的概念，但在我國當前能源結構下，兩者基本上同根、同源。在大氣污染方面，高的煤炭消費量成為SO2、氮氧化物、煙塵排放的主要來源，使各項污染物排放均居世界首位并主要集中在城鎮地區，這也是2013年我國92%的城市未達到國家環境空氣質量標準的主要原因，而由北京市PM2.5源解析顯示的2/3來自煤炭和石油的使用也為上述結論提供了佐證[14]。

3 推動低碳城鎮化的對策選擇

在我國經濟社會發展的宏觀背景下，推進城鎮化和控制碳排放兩個問題交織嵌套并互相作用。一方面，在推進城鎮化過程中必須切實控制碳排放，破解城鎮化道路中化石能源消費和碳排放快速上升帶來的能源資源約束和生態環境問題；另一方面，控制碳排放也不能以抑制城鎮化這一自然歷史過程或犧牲城鎮化進程中人民生活品質合理提升的需求為代價。因此，我國低碳發展的總體政策制度安排必須因地、因時、因人制宜，不僅將推進城鎮化、提升人民生活品質作為社會經濟宏觀背景予以重點考慮，城鎮化過程中也必須將控制碳排放作為重要關切，將低碳發展的理念、政策和措施貫徹下去，使推動城鎮化低碳發展成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。

基于上述認識，對低碳城鎮化有以下幾點對策考慮。

第一，構建針對能源消費和碳排放的總量約束和控制制度。根據國家對于低碳發展的相關要求，在落實節能和碳強度下降目標的基礎上，探索并逐步過渡到全國能源消費和碳排放的總量控制制度，提出全國碳排放總量的控制目標及其落實方案，以形成分階段、分地區、分行業強化低碳發展目標的倒逼機制。推動城鎮化過程中低碳能源的普及推廣，通過完善基礎設施建設、強化電力等清潔能源供應的形式全面推進城鎮地區的以電和以氣代煤，并在廣大農村地區鼓勵通過發展分布式太陽能、沼氣等可再生能源逐步改變農村居民的用能方式，嚴格控制城鎮化過程中煤炭消費的增長，力爭煤炭消費在2020年前達到峰值。

第二，健全低碳發展法律標準體系。一是加快應對氣候變化和低碳發展的立法進程，健全低碳發展相關法律的實施細則、運行機制和監督程序，并理順其與節能、可再生能源、循環經濟、環保、林業、農業等相關領域法律法規的關系。二是盡快制訂和出臺針對不同行業、技術、產品的溫室氣體排放強制性國家標準，推動建立符合我國國情的、科學合理的低碳技術和產品的評價準則和規范，定期發布技術和產品推廣、限制和禁止使用目錄，促進建筑、交通等重點行業低碳發展技術和產品的優化和升級。三是研究制定低碳產品推廣目錄。優先推廣低碳空調、冰箱和電視以及帶有低碳標識的平板玻璃、通用硅酸鹽水泥和電動機等產品，建設綠色建筑材料、產品、設備等產業化基地，帶動綠色建材、節能環保和可再生能源等行業的發展。

第三，借鑒“精明增長”、“緊湊城市”規劃理念促進城鎮空間布局低碳發展。一要大力推行城鎮建設空間的緊湊發展，促進土地的有效混合。二要大力推進“城市增長邊界”管理，限制用地無序擴張。三是大力推進公共交通廊道建設，以公共交通為導向規劃城市用地布局。四是加快實施分層次的空間策略，促進和引導城市（鎮）形成“有機分散、分片集中、分區平衡”的集約緊湊型空間結構，促進城市群形成“形態上分離、功能上一體、聯系上便捷”的疏密有致、開敞組團式空間結構。

第四，將低碳發展有機融入城市規劃體系。一要在規劃指標體系中加入低碳相關指標，如建筑節能率、建筑使用可再生能源比例、清潔能源使用比例、城市綠化率等，并突出重點，強調可操作性。二要在詳細規劃中將關鍵低碳指標融入城市控規的規定，并作為剛性要求落實到地塊開發建設中，建立針對規劃方案的碳排放評估技術，完善規劃編制、審批管理及實施后評價機制。三要在完善規劃編制、審批管理及實施后評價機制時，對規劃中低碳指標未達標的情況，形成問責機制并提出實時修正的方法。

第五，完善城鎮化低碳發展的治理模式。一是完善推動低碳城鎮化的財稅政策。綜合運用財政補貼、專項基金、稅收優惠、貸款貼息等多樣化的政策手段，加大對低碳能源技術研發以及合同能源管理等市場機制的支持力度，保障市場投資者利益、控制市場風險。二是加強市場手段的應用。按照全國性碳市場的建設步驟，將大型建筑和交通企業納入碳排放權交易，對于未被碳排放權交易覆蓋的低碳項目鼓勵開展自愿性碳排放交易。積極鼓勵在城鎮建筑等重點節能領域開展合同能源管理項目，完善相關的管理辦法，完善和強化對節能收益的保障機制，提高市場參與的積極性。三是全面激發公眾的主動參與意識。在尊重人的合理需求的基礎上加強對低碳消費的生活和行為模式引導，提升社會組織和公眾對政府低碳政策和行動的監督作用。

（編輯：劉照勝）

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Abstract Taking into account that urbanization is the one main driver of Chinas energy consumption and carbon emissions in the future and meanwhile a focal point to promote lowcarbonoriented transformation， the main causes of high carbon emissions in current urbanization process are analyzed from the aspects including urban space layout， urban planning and urban construction based on literature review and expert discussions. Research results indicate that current urbanization is featured with scalization and accompanied with the phenomena of blindly underlining the economic aggregate and urbanization level of cities. The barriers of Chinas urbanization process include but not limited to the following： Overly rapid spreading of urban space has resulted in prominent city diseases； urban planning cannot meet the standards of lowcarbon development in terms of concepts， indicators and content settings； a lowcarbon development mode has not been formed in energy， building and transportation sectors which are closely related to urban construction and management； urban areas are featured with large energy consumption density and coaldominated energy structure； urban constructions are of poor quality and low efficiency and are leaving with high untapped energysaving potentials； the lowcarbon public transport mode and infrastructure construction are still need to be greatly improved. In order to promote lowcarbonoriented urbanization in an active manner， the countermeasures are proposed and include the following aspects： to impose capandcontrol on both energy consumption and carbon emissions， to improve legal standards related to lowcarbon development， to change the traditional planning concepts and promote lowcarbonoriented urban space layout， with lowcarbon development indicators included into the current urban planning system， and to improve lowcarbon urbanization governance mechanism. By deploying such measures mentioned above， on the basis of satisfying the reasonable advancement of peoples living standard， the carbonemissions during urbanization process will be curbed， and the energy resource constrains and environmental problems arising from rapid increase of fossil energy consumption and carbon emissions will be effectively solved， thus making lowcarbon urbanization a natural historical process and an easy success.

Key words urbanization； lowcarbon development； space layout； planning； urban construction and management； countermeasures