公平施政：內涵、結構及其功能

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公平施政：內涵、結構及其功能

常泓，侯贊華

[摘要]公平施政是政治公平性的現實體現與實現方式，具有豐富的內涵，由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行為、公平施政績效四部分構成。公平施政能夠彰顯人的價值，促進人的自由全面發展；實現經濟社會協調，推進公平型發展；維護政治穩定，保障社會和諧；促進民主政治建設，推動政治發展。

[關鍵詞]公平施政；公平；公平政治

公平是對現存經濟社會關系內在要求的合理化與正當化，它廣泛存在于社會各個領域，是人與人、人與社會之間利益關系的反映。按照廣義政治論的觀點，政治是政治主體利用權力、制度、規則等政治手段對人的利益全局關系進行調節并對整個社會進行治理的活動，它在本質上“是關于人的生存利益關系的調控，是人的個性與社會性整合的必然結果”[1]（P9）。這決定了政治在促進經濟社會公平方面必將起到關鍵的影響與控制作用，而發揮了協調社會全局利益關系以促進經濟社會公平的政治形態即是公平政治。

公平政治是對政治公平屬性的表達，是政治公平職能的體現。實現公平政治的過程是逐步走向公平正義的過程，公平正義的實現同樣也離不開公平政治。公平政治的實現不是自然發展的結果，它需要現實實踐的轉化，作為代表公共權威、掌握公共權力機關的政府不可推卸地承擔起這一轉化的責任。對于公平施政的具體實踐來說，“政府的必要性在于：它是‘競爭規則’的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者”[2]（P16）。公平施政是政治公平屬性與職能的實踐體現，是實現公平正義的路徑選擇。

一、公平施政的內涵

概括來說，公平施政就是指政府公平地施行政務，進行公共治理，以實現經濟社會公平的活動與過程。公平施政內涵豐富，具體包括如下幾個方面：

（一）政府是公平施政的主體，公平施政必須通過政府來實現

首先，從政府的起源來看，作為社會公共利益的代表，設置政府的目的之一就是為了實現人類幸福的生活。亞里士多德曾說，“城邦的長成出于人類‘生活’的發展，而其實際的存在卻是為了‘優良的生活’”[3]（P7）。任何一個政府，如果“不以公眾的利益作為其獨一無二的目的，都不是好政府”[4]（P245）。社會公平正義的實現涉及民眾根本利益的維護、保障與發展，與設置政府的目的之間具有根本一致性。其次，政府作為公共利益的代表，其自身所具有的公共性特征的基本內涵就是要實現社會公平正義、切實履行公共服務和社會管理職能。另外，政府作為社會公共權力的直接行使者，具有能夠以權威手段支配社會一切人力、物力和財力的能力，這使得作為公平施政具體組織者與實施者的政府，不僅有責任，而且有能力從事民眾利益的維護與社會利益關系的協調。

（二）公平施政的客體是政府公平施政的作用對象，即施政的指向對象

一般來說，政府公平施政的客體主要是社會各種不公平問題。公平施政的客體具有廣泛性、復雜性、能動性，這是由公平自身的特點決定的。公平是一個貌似簡單實則異常復雜的范疇，具有豐富的內涵，它不僅指社會制度及規則的公正、平等，也指人與人、人與社會之間利益關系的平衡、合理或“相稱”；它不僅是人們對以利益分配平衡為核心的人與人之間社會關系的感受與評價，也是調節人們之間社會關系和財富分配關系的原則與規范；從橫向上看，它包括經濟公平、政治公平、社會公平；從縱向上看，它包括起點公平、過程公平、結果公平。因此，經濟領域中的城鄉差距、區域差距、行業差距、階層差距、分配不公、貧富懸殊、不公平競爭等，政治領域中的公民政治權利行使不充分、政治特權、貪污腐敗等，社會領域中的基本公共服務差距懸殊、文化教育差距過大、衛生醫療保障不公平、社會保障覆蓋率低、貧困失業人口過大等問題都是政府公平施政的對象。各種社會不公平問題客觀存在且處于不斷變化之中，具有能動性，會對政府公平施政的各項活動與行為產生一定的反作用，直接影響政府公平施政的過程。

（三）公平施政是政府的公共治理行為在公平領域的活動與反映，具體表現為政府奉行公平的施政理念，通過一系列制度、政策、措施的制定和實施以取得公平的經濟社會效果的過程，是政府針對經濟社會各個領域、各個層面的公平問題而作出的回應

公共政策作為“包含著一系列分配價值的決定和行動”[5]（P123），是政府公平施政的重要表現形式。公平施政不僅要加快分配制度改革，縮小貧富差距，避免兩極分化，建立公平競爭的現代市場經濟，也要推進政治體制改革，加大城鄉基層政權建設，推進政府機構改革、干部人事制度改革和事業單位改革，更要強化政府公共服務職能，推進基本公共服務供給體制與方式改革，實現公共服務均等化；不僅要逐步建立健全的社會利益協調機制、系統的社會保障體系，也要構建快速的援助體系、高效的社會風險應對機制、暢通的民意表達機制，更要加強各項體系、機制的制度化、常規化建設。

（四）公平施政本質上是對社會利益關系的調整與規范，是對民眾根本利益需求的滿足

馬克思曾說，世界是利益的天下，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。公平是各種利益在人們之間平等、合理的分配，公平的實現過程就是不斷協調利益關系、使利益關系逐步走向和諧的過程。公平不排斥利益差別，但強調利益差別應被限制在社會可承受、可容忍的范圍之內，不能造成社會利益結構的失衡與分化。公平施政以民眾的根本利益為依歸，以促進利益的公平分配為目標，通過對社會利益全局關系的規范與協調，減少社會各種不公平現象以及由此帶來的各種社會問題，防止利益差異在發展中衍生為利益對抗，使利益關系朝著有利于普通民眾的方向發展；維護民眾參與發展的權利和機會，使民眾公平地參與經濟社會發展過程，以促進民眾權利的回歸，從根本上維護公共利益的最大化，實現民眾根本利益與公共利益的統一。

二、公平施政的結構

公平施政是政府履行公平職能、實現經濟社會公平正義的活動與行為過程。從公平施政的實現過程來看，它由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行為與公平施政績效四部分構成，各部分有機統一，層層推進。

（一）公平施政理念

政府施政理念是指一定歷史時期內政府以何種價值取向、思想觀念施行政務，進行公共治理，它是支撐政府活動的精神基礎和智力支持。政府施政理念與一定社會的經濟基礎相聯系，同時受制于一定時期內居于主流地位的價值觀念并隨社會經濟基礎和主流價值觀念的變化而發生相應的變化。公平施政理念是指政府以公平為中心的施政準則與價值原則，具體包括權利平等、機會均等、分配公平、維護民生、公平型發展等價值追求與施政理念。公平施政理念直接影響政府公平施政各項制度與行為活動的具體安排。政府能否做到公平施政首先要以公平施政理念的確立與否為標準，要看這一理念是否以及在多大程度上得到了政府及其工作人員的認可與支持，是否在政府公平施政的實踐中得到了堅持與貫徹。公平施政理念是政府施政理念體系的重要組成部分，是推進政府公平施政、實現社會公平正義不可或缺的觀念基礎，它與政府其他施政理念相互影響、共同作用，一起構成了內涵豐富的政府施政理念體系。

（二）公平施政制度

制度“是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[6]（P3）。任何一個社會的穩定和發展，都必須依靠一套制度來調整和維系。有了科學合理的制度，社會才能在既定的軌道上正常有序運轉。公平施政與施政制度緊密相連。一方面，只有體現公平正義的制度，才能得到大多數人的認同和遵循，才能有效規范和調整社會關系、保證社會良性運行，使公平施政成為現實。另一方面，制度以其激勵、約束、協調等功能，規定著人們在社會中的地位與相互關系，為社會利益的合理分配提供準則和模式。制度對于公平施政與社會公平正義的實現具有根本性、長期性的保障作用。公平施政制度涉及多個層面，不僅包括規定政府公平施政性質的宏觀制度框架，還包括民主權利保障制度、法律制度、司法制度、公共財政制度、社會保障制度等涉及經濟、政治、文化、社會等各個領域的中觀制度，更包括技術轉讓、對口支援、房地產調控、調節個人收入所得等具體微觀制度。公平施政制度是政府公平施政的根本保障，對政府施政行為的塑造具有關鍵的控制與影響。

（三）公平施政行為

公平施政行為具體表現為政府通過其掌握的各種資源，綜合運用經濟、法律、行政等多種手段，將體現公平施政理念的公平施政制度具體化為施政實踐，從而實現經濟社會公平目標的活動。公平施政行為是政府公平施政的中心環節，直接關系到公平施政的效果。公平施政的理念、制度、政策等只有體現為具體的政府行為才有實現的實踐基礎，才能轉化為現實的物質力量，否則便只能成為一紙空文。公平施政行為的實現是一個復雜、動態的過程，包括公平施政各項制度、政策、措施的宣傳與分解、物質提供和組織準備、政策實驗、全面推廣與實施、協調與控制等多個環節。公平施政行為具有法定性和強制性，在全社會范圍內具有廣泛的約束力，社會成員與組織必須遵守執行。相對于政府其他施政行為，公平施政行為的內容具有特定的指向性，主要圍繞促進公平這一中心問題。公平施政制度的執行過程會受到施政制度與政策質量、執行主體利益取向與自身能力、公平施政方式、制度執行機制、監督機制等多方面因素的影響，因而會造成公平施政行為的偏差，影響政府公平施政的整體進程。

（四）公平施政績效

公平施政作為政府履行職能、進行公共治理的活動，其效果如何、是否以及在多大程度上達到預期目的，即公平施政的績效狀況必須得到充分的考慮與重視。公平施政績效是政府公平施政的結果，是政府公平施政整體過程的體現。就公平的實現而言，一方面，它要以經濟增長、生產力發展為前提和物質基礎；另一方面，公平對生產力具有反作用，公平為生產力的發展提供價值約束與保障。經濟社會發展的基本內容是增加人民福利，在發展的每一階段都要給人民群眾帶來實惠，使人民群眾共享增長成果。公平施政是實現最廣大人民群眾長遠根本利益的過程，它追求社會公平機制的構建與利益關系的和諧，必能促進經濟效率的提高和生產力的發展，有利于形成一個既有效率、又能實現公平正義的社會，能夠最大程度地實現發展基礎上的成果共享。因此，對政府公平施政的績效進行衡量也應該遵循公平正義與發展生產力相統一的原則與標準，任何追求單一的所謂公平或效率的施政均是片面的、不合理的，不僅不利于生產力發展，還會對經濟社會發展造成嚴重危害。

三、公平施政的功能

作為維護經濟社會公平正義的必由之路，政府的公平施政涉及社會各個領域，影響廣泛，其功能主要體現在如下幾個方面：

（一）彰顯人的價值，促進人的自由全面發展

公平施政對社會成員基本權利的保障，是對公民作為人的尊嚴的維護，體現了社會發展的基本宗旨——以人為本的基本理念；公平施政有利于促進公平社會競爭狀態的形成，能夠增強社會成員對競爭規則的認同和競爭結果的接受，激勵社會成員充分發揮自身潛能去爭取并保持競爭上的優勢地位，從而促進社會成員更高層次的發展；公平施政承認個體享有的天賦、能力以及具體貢獻等方面的差別，尊重個體的發展與選擇，并根據社會成員社會貢獻的不同而給予差別對待，體現了對自由理念的強調，包含了人類對自由的追求和對自身本質力量的肯定。政府只有完整地遵循社會公平的基本規則，才能建成一個真正意義上的現代公平型社會，實現恩格斯所說的“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況……所有人共同享受大家創造出來的福利……社會全體成員的才能得到全面的發展”[7]（P243）的理想。

（二）實現經濟社會協調，推進公平型發展

不以社會公平、全體人民共享發展成果為基礎的經濟社會發展是一種不均衡的、有限的發展。政府公平施政通過把公平作為發展的中心、在經濟社會發展中增進公平的方式，為經濟社會發展注入更多的公平因素，確保所有人的個人權利、政治權利和財產權利得到制度上的保障，能夠提高國家為全體公民服務的有效性，吸引更多的投資者和創新者，促進經濟高效率運行，使沖突減少，信任增加，制度更合理；能夠為社會成員創造平等競爭的環境，持續地激發社會活力，實現社會各個階層、各個群體之間的良性互動?？傊?，公平施政對于基本消除貧困，實現充分就業，使民眾享受更好的衛生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的閑暇時間和更和諧的社會氛圍具有重要作用，它不僅能夠促進經濟效率和質量的提高，實現公平型發展，更能夠促進公平與社會進步的良性互動，實現經濟社會的全面、協調、可持續發展。

（三）維護政治穩定，保障社會和諧

社會的穩定和諧與公平正義密切相關。正如亞里士多德所說，社會“所有這些內訌，都常常以‘不平等’為發難的原因”，都是“由要求‘平等’的愿望這一根苗生長起來的”[3]（P234）。政府公平施政不僅保障社會成員的各項基本權利，還在承認人們之間差別的基礎上通過財政、稅收、社會保障等政策工具整合與調節社會各種發展差距；在社會各個階層、各個群體之間實行互惠互利的公平規則，以促進相互之間的團結與整合，消除或緩解社會各個階層、各個群體之間的不滿和抵觸，避免惡性互動；維護社會成員發展機會的均等，保障其平等地參與市場競爭和社會發展，使社會秩序處于穩定、有序的發展狀態。因此，公平施政不僅能夠減少、緩解社會的失序、緊張狀況，還可以有效地“防患于未然”，從源頭上減少不穩定發生的可能性，為社會發展創造良好的秩序，而“只有在秩序的基礎上，社會才可能存續”[8]（P12）。

（四）促進民主政治建設，推動政治發展

從公平施政的過程來看，首先，“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對于大量的群體需要一無所知，也就不會有效地滿足這些需要”[9]（P110）。因此，公平施政要求政府要充分了解公民的各項利益需求，要求政府與公民之間的良性互動和公民對公平施政過程的廣泛參與。其次，由于“在幾乎所有的社會中，有錢有勢者的需要和偏好在官方的目標和優先考慮中得到充分體現。但對于那些為使權力中心聽到其呼聲而奮斗的窮人和處于社會邊緣的人們而言，這種情況卻十分罕見”[9]（P110）。政府公平施政必須以現代民主政治為依托和保障，在公共利益與個體、集團利益的博弈過程中實現公平正義的最大化。再次，政府享有公共資源配置的諸多權力，但是這些權力必須得到有效約束。因此，必須通過深化政治體制改革，以現代民主政治的方式確保權力介入社會公平實現過程的規范、有效。而伴隨著政府公平施政的順利推進，民主政治建設與發展的目標也在不斷的實現之中。

印度學者阿瑪蒂亞·森認為，聚焦于國民生產總值增長、個人收入提高、工業化和技術進步的發展只是一種狹隘的發展，是不恰當的。“發展必須更加關注使我們生活得更充實和擁有更多的自由?！盵10]（P10）發展的最終目的是使人們享有“有理由珍視的那種生活的可行能力”，增進全體人民的福利。政府公平施政揚棄“增長優先”、“效率優先”的傳統發展路徑，通過促進公平正義的施政理念、制度安排與行為、措施等的貫徹實施，試圖構建起一個公平型、共享式的發展模式，它不僅是實現經濟社會公平正義的必由之路，更是從根本上促進人們可行能力發展的路徑選擇。

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[責任編輯：索原]

[基金項目]國家社會科學基金重大招標項目（11ZD071）；湖北省社會科學基金重點項目（WT017）

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0033 -04

[作者簡介]常泓，華中師范大學馬克思主義學院講師，博士，湖北武漢430079；侯贊華，中共武漢市委黨校講師，博士，湖北武漢430023