構建和完善21世紀海上絲綢之路法律機制基本策略探究

楊海濤，蔣慧

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構建和完善21世紀海上絲綢之路法律機制基本策略探究

楊海濤，蔣慧

[摘要]共建21世紀海上絲綢之路是推動和深化我國與東盟及亞太地區經濟合作，實現各方共同繁榮發展的重大戰略舉措。該戰略的順利實施離不開相應法律機制的指引與保障，但相應機制的構建尚處于起步階段，其中在南海主權問題、貿易爭端解決機制、區域經貿合作、海上互聯互通與海洋合作等方面的法律機制存在著不同程度的缺失與不足，亟待整合各方力量，從地區發展實際出發積極構建和完善相關法律機制，從而為21世紀海上絲綢之路的建設與發展提供科學的立法指引與有力的執法及司法保障。

[關鍵詞]構建；完善；21世紀海上絲綢之路；法律機制；基本策略

2013年10月，中國國家主席習近平在訪問印度尼西亞時率先提出共建21世紀“海上絲綢之路”（下文簡稱“新海上絲綢之路”）的偉大戰略構想。同年11月，黨的十八屆三中全會將其正式確立為我國新時期重大發展戰略。這一戰略是我國適應復雜多變的世界發展新格局與經濟全球化發展的新形勢，主動開創和諧共贏的對外合作環境、構建開放型經濟發展新模式的重大舉措。該戰略是一項宏偉浩大的系統性工程，其實現需要多方面機制的構建與發展以及各方面力量的共同努力，在這其中，法律機制的構建與完善尤為重要，對于該戰略的順利實現意義重大。

一、構建和完善21世紀海上絲綢之路法律機制的重要意義

構建和實現21世紀“海上絲綢之路”戰略所依賴的各項基本制度需要通過相應的立法機制加以確立，同時也有賴于相應的執法與司法機制加以保障和實現，唯有此才能保障該戰略各項基本制度的相對穩定性并獲得普遍的遵守與有效的實施，繼而切實保障新海上絲綢之路的順利建設。

（一）新海上絲綢之路的建設需要法律機制的指引

建設21世紀海上絲綢之路是促進中國與東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等各大經濟板塊互利互惠、共同繁榮的宏偉事業，但其建設也面臨著諸多困難和挑戰。其中一個較大的挑戰就是新海上絲綢之路的參與國地跨亞、歐、非三個大洲，各國間的法律傳統、法律文化以及法律制度間存在著巨大差異。其中既有實行社會主義法律的國家，又有實行資本主義法律的國家；既有秉承英美法系傳統的國家，又有隸屬大陸法系的國家，還有一些國家具有宗教法律傳統，彼此間的法律差異如此之大，常常導致在共建新海上絲綢之路方面的合作面臨著許多障礙，尤其是部分國家不屬于世貿組織成員，其國內有關國際貿易的法律、政策與世界貿易組織的相關法律不一致，且不受其約束，由此導致諸多貿易壁壘的產生，因此亟需發揮法律機制在引導社會秩序方面的優勢以對之加以整合。與政策相比，法律機制在社會引導方面具有“連續性、穩定性與高效率”[1](P209)的優勢，而且“法律制度的目的是一種很有分寸、理智的目的，那就是使人類行為服從于一般規則的指導和控制”[2](P171)。因而需要積極構建和完善新海上絲綢之路的相關法律機制，促進各成員國之間訂立統一的多邊或雙邊法律條約，合理設定和協調各成員國間的權利和義務，引導新海上絲綢之路建設按照合理規劃與布局穩步發展，實現各國的和諧、共贏發展。

（二）21世紀海上絲綢之路的建設需要法律機制化解爭端

伴隨著世界格局和地區形勢的風云變化，21世紀海上絲綢之路建設面臨的外部環境日趨復雜，國家與國家之間、地區與地區之間的競爭也將更為激烈。加之受到領土問題、經濟問題、宗教與文化等多方面問題的綜合影響，使得新海上絲綢之路建設過程中難免產生各類爭端。而法律作為一種調解行為關系的重要社會規范，常常憑借其顯著的“外部強制可能性”而成為諸多社會爭端解決方式中最為直接有效的手段[3](P109)。因此，對于建設新海上絲綢之路過程中出現的各類爭端，其根本有效的解決途徑是積極構建和完善相關法律爭端解決機制，如參與國中的WTO成員國之間可以通過強大的WTO爭端解決機制來解決彼此爭端，中國與東盟各國之間可以借助CAFTA爭端機制化解彼此間的貿易紛爭等。實踐證明，法律爭端解決機制在化解爭端方面發揮著政治外交手段所無法替代的巨大作用。

（三）21世紀海上絲綢之路的建設需要法律機制的保障

21世紀海上絲綢之路在其建設過程中，一直面臨著來自領土糾紛、民族矛盾、宗教沖突、恐怖主義與極端主義的威脅、干擾和破壞。例如臭名昭著的索馬里海盜與東南亞海盜對新海上絲綢之路的主航道建設與正常運行構成了巨大威脅[4]。而這些干擾與威脅通常具有跨國性與地區性的特點，絕非憑借一國之力就可排除和解決，因而需要新海上絲綢之路參與國之間的通力合作。在此方面，法律機制可憑借其自身具有的規范性、普遍性與強制性等優勢發揮政策所不能替代的重要作用。具體來說，各成員國可通過雙邊或多邊條約形成相應的立法、執法與司法機制，借助法的強制力防止和排除各種不利因素的干擾，切實保障新海上絲綢之路建設的穩步推進。例如日本、新加坡、泰國、柬埔寨四國于2004年簽訂了《在亞洲對付海盜及持械搶劫船只案區域合作協定》，并據此形成上述四國反海盜的合作執法機制，對于打擊和遏制馬六甲海峽的海盜犯罪發揮了顯著作用[5]，這也彰顯出法律機制在排除航運干擾方面的重要作用。

二、構建和完善21世紀海上絲綢之路法律機制面臨的問題

當前，21世紀海上絲綢之路的建設剛剛起步，相關法律機制多是在該戰略正式提出與實施前后初步構建的，尚有許多不足之處亟需完善，另有諸多必備的法律機制缺失。具體來說，相關法律機制存在的主要問題如下：

（一）南海主權問題方面缺失具有約束力的國際條約

南海作為世界航運量第二大區域與21世紀海上絲綢之路的重要海上通道，其穩定與否關系到該戰略能否得以順利推行和實施的重要因素。眾所周知，部分東盟國家覬覦中國南海豐富的自然資源，不顧中國南海主權的客觀存在，肆意挑起南海主權之爭，破壞南海的和平穩定環境，繼而影響新海上絲綢之路的正常建設。目前，處理南海爭端主要依據的是2002年中國與東盟各國共同簽署的《南海各方行為宣言》。雖然該宣言對維護中國主權，保持南海地區和平與穩定，增進中國與東盟互信，保障新海上絲綢之路建設方面具有積極意義，并被喻為“一個和平的重大飛躍”[6]（P115），但由于該宣言僅僅是多邊性的政治文件，而非規范性的國際法律文件，其政治宣示性的文字表述沒有明確規定各方在南海方面的權利和義務，也未就引發南海爭端行為的責任作出明晰界定，因而對于南海各方并不具備法律拘束力，其承諾的實施完全依賴于各方的自律與國家間的政治、經濟與軍事博弈，因此實施效果非常有效，執行過程中也遭遇了重重的困境，無法根本改變南海地區的緊張局勢，尚不足以有效保障南海地區的和平與穩定。

實踐證明，僅僅依靠建立在政治宣言基礎上的外交手段來處理南海問題是不穩定和不可預期的，唯有將該問題置于國際法的框架之下并借助法律手段加以解決，才能保障相關問題能夠得到權威性、明確性與穩定性的解決，并有望實現南海問題的定紛止爭。有鑒于此，中國及東盟各國亟需在《南海各方行為宣言》基礎上，加快制定具備法律約束力、明確各方權利義務與法律責任的雙邊或多邊條約，以此促進和平穩定的南海新秩序的構建，為21世紀海上絲綢之路的建設營造穩定和諧的南海外部環境。

（二）貿易爭端方面缺失完善的爭端解決機制

21世紀海上絲綢之路的地理范圍廣闊，參與主體眾多，各地區、各國家之間的政治、經濟、法律制度與文化背景等情況差異巨大，經貿發展需求各異，因而在建設過程中難免發生各類貿易爭端，因而十分有必要通過設置相應科學、合理、高效的貿易爭端解決機制來公正、及時、有效地解決這些爭端。目前，調整新海上絲綢之路參與國貿易爭端的機制主要有三個：一是適用于WTO成員之間的WTO爭端解決機制；二是適用于歐盟成員國之間的EU爭端解決機制；三是適用于中國——東盟自貿區各成員國之間的CAFTA爭端解決機制。

在上述三種爭端解決機制中，前兩種機制相對完善，第三種CAFTA爭端解決機制由于建立和實施的時間不久，存在的問題較多，尚未有效發揮其應有的機制功能。具體問題表現為：第一，在爭端解決適用范圍方面，CAFTA爭端機制缺失對私人爭端主體的法律規則化調整，導致私人主體的合法商貿利益得不到應有的法律保護。第二，在爭端解決方式方面，CAFTA爭端機制對于磋商與調解（或調停）的法律規定較為欠缺，未就當事方的權利義務與相關程序作出明確性的法律安排，導致其可操作性不強。此外，在對仲裁的規定方面存在著缺失仲裁復審機制、缺失完善的執行監督機制等問題，嚴重制約了該爭端解決機制的合理運行。第三，在爭端解決機構方面的規定存在缺失，僅對CAFTA爭端機制建立具有協調、聯系職能的聯系點（秘書處）作出了規定，未對建立具有統一、權威的機制主管機構作出規定，這對于發揮機制的向心力與凝聚力具有不可忽略的消極影響。

（三）缺乏有效的區域經貿合作法律機制

建設21世紀海上絲綢之路的重要內容之一即是加強與推動各成員國在貿易、金融、投資、服務等領域的全方面經貿合作，而構建和不斷完善相關法律規范機制則是確保上述經貿合作得以長期穩定、合理有效開展的重要保障，也是建設新海上絲綢之路的重要保障。近年來，新世紀絲綢之路參與國在經貿合作方面成績顯著。以中國同東盟的經貿合作為例，2014年中國與東盟共簽訂經濟合作項目100個、國際經濟合作項目72個，合作發展形勢良好[7]。與此同時，新海上絲綢之路參與國之間通過雙邊或多邊協議已陸續構建起了一系列區域經貿合作法律規范機制，但相關協議條款的內容大都原則性過強、可操作性較弱，且缺失協議實施監督與約束機制，導致各國在遵守和履行協議方面具有較大的隨意性，如此，難以形成穩定有序的經貿合作秩序，不利于新絲綢之路的建設發展，亟待完善。

（四）缺乏有效的海上互聯互通與海洋合作法律機制

構建21世紀海上絲綢之路的一項重要戰略目標即是要加強與實現海上互聯互通，推進亞歐非海洋合作機制建設，促進各國在海洋經濟、環保、災害防止、資源開發、打擊海上犯罪與海事司法管轄等各領域的全方位合作，使新世紀海上絲綢之路成為連接亞歐非和平、友好、共同合作與發展之路。目前，構建新海上絲綢之路的海上互聯互通與海洋合作法律機制工作剛剛起步，相關機制還遠未完善，具體表現在：第一，缺少在雙邊或多邊合作框架下的較為完善的互聯互通協定；第二，缺失高效的海上互聯互通合作執行與監督機構；第三，缺失海上互聯互通信息共享及管理機制；第四，缺失海上搜救合作與救災合作機制；第五，缺失海洋污染防控合作機制；第六，缺失海洋資源開發與保護的合作機制；第七，缺失防治海上犯罪刑事合作機制；第八，缺失有效的海事司法管轄合作機制。上述機制的欠缺亟待彌補和完善。

三、構建和完善21世紀海上絲綢之路法律機制的建議

針對21世紀海上絲綢之路法律機制存在的上述問題，筆者建議應當結合新絲綢之路建設的實際情況與實際需要，加快制定具有法律約束力的南海問題多邊條約，積極構建和完善經貿爭端解決機制，全方位發展多層級的區域經貿合作法律機制、海上互聯互通與海洋合作法律機制，為新絲綢之路的建設提供科學的立法指引與強有力的執法與司法保障，具體建議如下：

（一）積極推進簽訂具有約束力的南海問題條約

如前所述，由于《南海各方行為宣言》缺乏法律拘束力，致使其實施效果較為有限，因此筆者建議應當加快制定具有法律約束力的南海問題雙邊或多邊條約。目前，由于東盟內部分歧較大，中國與東盟整體磋商和簽訂《南海各方行為準則》面臨著很大困難，時機尚不成熟，由此筆者建議可采取如下策略和路徑來穩步推進南海問題條約的簽訂與相關法律機制的構建：

第一，積極謀求和推進雙邊協定的簽署，促進中國與東盟成員國（尤其是與中國南海存在領海主權糾紛的東盟成員國）就雙方在南海的海洋疆界、島嶼及海洋權益歸屬方面的問題，基于平等互利的基本原則磋商和簽署相關雙邊條約，將雙方有關南海主權問題的處理納入到國際法的法治軌道中來。例如，中國與越南曾于2001年簽訂過《關于在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》，基本解決了北部灣海洋劃界和權益歸屬糾紛問題，這一成功案例值得借鑒與推廣。

第二，在雙邊協定基礎上進一步推進多邊協定的簽署。南海問題錯綜復雜，僅僅依靠雙邊協定遠未能解決相關領海糾紛，尚需在雙邊協定基礎上進一步由多個爭端當事國通過協商、談判來簽署解決有關海洋疆界與海島、海洋權益歸屬問題的多邊協定，以此力爭基本覆蓋主要的爭議點與爭議問題，最大限度地保障相關領海糾紛的公平解決。為此，可采取先易后難的策略推進相關多邊協定的簽署，即首先從爭議相對較小的西沙與東沙問題著手，隨后逐步推進到爭議較大的南沙問題。此外，筆者建議還可考慮采取分散協議的方式，將爭端涉及的多個區域分解開來，通過簽署多個協議對之逐一處理，以此加速有關問題解決的進程。

綜上，采取上述策略與路徑有利于避免以往“中國-東盟”二元談判模式出現的談判效率低、分歧巨大難以彌合的問題，有利于積極推進有關南海主權問題的多邊和雙邊條約的簽署與相關法律機制的形成，這將為今后最終制定《南海各方行為準則》并以此形成和保障南海和平的海上新秩序打下堅實的基礎，從而為建設21世紀海上絲綢之路營造穩定的南海外部環境提供強有力的法律保障。

（二）完善經貿爭端解決機制

針對適用于21世紀海上絲綢之路的CAFTA貿易爭端解決機制現存的一系列問題，筆者建議可以參照WTO與EU爭端解決機制的成功經驗，同時從中國與東盟各國的實際發展情況與需求出發，對CAFTA爭端解決機制從以下幾個方面予以全面完善：

第一，在爭端解決適用范圍方面，筆者建議參照WTO與EU爭端機制的經驗，適度修改《爭端解決機制協議》，將CAFTA爭端解決機制的適用主體范圍由主權國家適度擴展至私人商事主體，并通過限制性的法律規定以避免私人濫訴，同時完善CAFTA爭端機制在適用競合方面的規定。

第二，在爭端解決方式方面，筆者建議在CAFTA仲裁程序中增設仲裁復審程序，允許有條件的仲裁裁決復審，以此增強該機制仲裁裁決的公正性與合理性。此外，還應對CAFTA爭端機制中磋商與調解（或調停）的程序與當事方的權利義務做出明確性的規定，以此增強這兩種重要的爭端解決方式的可操作性。

第三，在爭端解決機構方面，筆者建議應當參照WTO與EU爭端機制的經驗增設CAFTA爭端機制的主管機構，并通過規定其統一性的機構建制（可考慮采用委員會制）與各項主管職能（主要負責討論和決定與爭端解決相關的一切事宜），實現該機構的統一性、專門性與權威性（但非具有超國家性的地位），以此增強CAFTA爭端機制的權威性、高效性與凝聚性，充分發揮其在解決貿易爭端方面的制度功能。

此外，對于新世紀海上絲綢之路中未能被WTO、CAFTA與EU爭端機制所覆蓋的國家與地區，筆者建議可參照上述三個爭端解決機制的經驗，并根據本國與本地區的實際情況，通過平等磋商達成相關的多邊協定，并以此建立起富有地區特色、能夠滿足地區貿易沖突解決需要的合理有效的爭端解決機制，從而為構建和諧穩定的新世紀海上絲綢之路貿易新秩序提供強有力的法律保障。

（三）積極構建有效的區域經貿合作法律機制

針對建設21世紀海上絲綢之路在區域經貿合作法律機制方面的欠缺，筆者建議應當優先發展和完善我國同東盟在區域經貿合作方面的各項法律機制，對此可以從如下幾方面著手：

第一，努力通過多邊協定構建開放型的金融與保險合作體系，加快實現人民幣自由結算和兌換，降低交易成本，完善各級金融組織體系，培育和發展多層次多元化的金融資本市場，推進相關國際保險業的穩步發展。

第二，努力推進中國與東盟貿易投資與關稅談判，加快簽訂關于進一步削減關稅、逐步消除貿易投資壁壘的多邊協定。

第三，加快完善外經貿服務支持體系，積極推進外經貿信用法律體系與知識產權法律機制的建設，加強對外經貿服務領域的企業信用管理與知識產權保護。

第四，建立健全外貿救濟體系，切實保護各國外貿企業的合法權益。對此，有學者建議應當建立多主體、多層次、多形式的國際貿易摩擦應對機制，并探索建立律師援助機制以提供企業的應訴能力[8]。

第五，探索構建跨國貿易委員會，負責監督和敦促中國及東盟成員國履行經貿合作協定義務，協調處理合作中出現的問題并提供相應解決方案。

此外，對于中國同新海上絲綢之路其他參與國家和地區的經貿合作法律機制的構建問題，筆者認為可以參照上述思路與對策并結合地區實際予以穩步推進，限于篇幅在此不多闡述。

（四）大力發展和完善海上互聯互通與海洋合作法律機制

針對建設21世紀海上絲綢之路在海上互聯互通與海洋合作法律機制方面的欠缺，筆者建議可以從如下幾方面著手予以發展和完善相關法律機制：

第一，在海上互聯互通法律機制方面，筆者建議在雙邊或多邊框架下通過簽訂一系列港口城市合作機制，實現港口使費互惠的制度化、常態化與報關手續的簡便化，以此促進海上旅客與貨物運輸便利化，推動和加強海關、檢驗檢疫機構的協調配合，有效地促進海上國際貿易的發展與海洋經濟等領域的合作。同時依據雙邊或多邊協定設立由各國交通運輸部門、海關部門與檢驗檢疫等部門共同組成的區域性的聯通機構，統一負責組織、規劃和監督區域內的海上互聯互通設施的建設，并通過建立信息共享與交流機制來不斷提升周邊國家港口城市的信息化水平，促進物流信息平臺的互聯互通，以此有效保障各方能及時通力處理建設過程中的各類突發事故。

第二，在海洋事故防治方面，筆者建議：一方面，應當積極促進新世紀海上絲綢之路參與國通過雙邊或多邊協定明確規定合作機關、合作形式、搜救聯絡、搜救過境等一系列事項，以此積極建立其有效的海上搜救合作機制，以應對各類海難事故，保障新海上絲綢之路的正常航運秩序與相關人員的生命財產安全。另一方面，新世紀海上絲綢之路各參與國應當積極加入和遵守《防止海洋油污染國際公約》等國際防止海洋污染公約，同時借鑒地中海海洋環境保護合作機制的經驗，探索建立適合本區域的海洋環境保護合作機制，以此形成海洋環境保護工作的合力，共同保護新海上絲綢之路的航運秩序與清潔的海洋環境。

第三，在海洋資源開發與保護方面，筆者建議為了保障新海上絲綢之路的可持續健康發展，應當積極敦促各參與國積極簽署海洋資源合作與保護的專業領域的合作協議。加快建立海洋資源合作開發與保護機制，及時設立海洋資源合作開發與保護基金，并合理設立相應聯系機制以協調相關合作，并通過設立專業合作委員會來指導和監督相關合作的開展與基金的使用。

第四，在防治海上犯罪刑事合作方面，筆者建議新世紀海上絲綢之路參與國應重點針對海盜犯罪積極構建地區性的反海盜合作機制，加強彼此間的刑事司法協助（特別是在引渡方面的合作）與信息交流，成立協調機構以整合各國力量對海盜犯罪實行聯合打擊，確保新海上絲綢之路的安全暢通。

第五，在海事司法管轄合作方面，筆者建議新世紀海上絲綢之路參與國針對現實存在的海事司法管轄沖突，應當在現有國際法框架下，遵循平等互利、彼此尊重的基本原則，積極通過雙邊或多邊協定并根據地區實際情況合理設置海事管轄權沖突的解決規則，并在此基礎上進一步形成海事司法管轄合作機制，針對新海上絲綢之路建設過程中遇到的共同問題開展良好的海事管轄合作，以此攜手開創互利共贏、共同發展的新局面。

[參考文獻]

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[7]李運濤，張文德.“海上絲綢之路”廣西啟航[N].中華工商時報，2014-09-22.

[8]劉松竹.推進中國-東盟經貿合作的思路及對策[J].經濟縱橫，2014，（12）.

[責任編輯：劉烜顯]

[中圖分類號]D920.0

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0070 -05

[作者簡介]楊海濤，廣西民族大學講師，法學博士；蔣慧，廣西民族大學教授，碩士生導師，法學博士后，廣西南寧530006