論社會管理中政府與社會組織協同共治關系的構建

溫子勤，胡輝華

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論社會管理中政府與社會組織協同共治關系的構建

溫子勤，胡輝華

[摘要]政府與社會組織作為社會管理的兩個重要主體，他們之間的合作互動關系及其狀況，在很大程度上決定了社會管理目標的實現程度。文章基于有限政府和社會協同理念，分析政府與社會組織在社會管理活動中具有目標一致、互相依托、優勢互補及職能協同的內在關系；闡述構建政府與社會組織協同共治關系的意義及機制，并提出構建這一共贏伙伴關系的基本前提和主要路徑。

[關鍵詞]政府；社會組織；協同共治；關系構建

在現代市場經濟社會，人們的活動領域大致包括政治、經濟和社會領域三大方面，由此，整個社會的組織亦可大致分作三大類，即第一部門政府組織、第二部門營利性組織（企業）和第三部門非營利性民間組織（我國官方稱之為“社會組織”），并形成政府、市場與社會三元社會結構。與此相適應，人們對整個社會的管理活動亦可大致分為行政管理、市場管理和社會管理三個子系統。

關于社會管理的概念，盡管學界的表述不盡相同，但其核心內涵是一致的，即社會管理不同于行政管理和市場管理，它是一項為滿足和協調社會公眾需要提供各種服務的管理活動。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面；根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。

社會管理的主體從廣義看包括政府、企業、社會組織和公民等多元主體。從組織層面看，由于企業組織以追求盈利為根本目的，政府組織和社會組織是社會管理的兩個最重要的主體。這亦可從我國官方對社會管理概念的表述中得到印證：“社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程?！盵1]顯然，在整個社會管理過程，作為社會管理的兩個最重要的主體——政府與社會組織，它們之間合作互動關系的狀況，在很大程度上決定了社會管理基本任務完成狀況和根本目標的實現程度。

一、政府與社會組織在社會管理中協同共治關系的確立

現代化和市場化的過程促使傳統社會向現代公民社會轉變。自1978年以來，中國經濟和社會發生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導的社會轉型，在促使我國經濟模式由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制的同時，亦促使政府與社會逐步分開，最明顯的社會變化之一是：一個相對獨立于政府和企業的公民自主結社、交往的社會生活領域悄然出現，并不斷發展。截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，比上年增長3.5%①參見http://www.mca.gov.cn/，2011-06-16。。它們的活動領域涉及科技、教育、文化、體育、衛生、環保、公益等社會生活的各個領域。此外，還有大量未在民政部門登記的草根社會組織，據調研估計，總數應在300萬家以上[2]。眾多民間社會組織的自發崛起，如同市場經濟自動催生眾多民營企業一樣，其根本原因在于現代社會不斷進步和發展的需要。這也同時表明，以高度組織化形式代替分散的公民個體形式，來表達各種利益訴求及服務需要，是現代社會的一個顯著特征。公民社會的出現必然產生如何處理好社會自我管理與政府依法管理之間的關系、保護公民權利與維護社會利益之間的關系、維持政府與社會之間的良性互動關系等一系列問題，這些問題對整個國家的社會管理來說，無疑都是重大的挑戰。

社會管理是我國政府的基本職能之一。社會管理的范圍廣大，內容涉及社會生活的各個方面。顯然，要想適應現代化社會的發展，滿足新的社會需求，解決新的社會問題，保障人們的生存權和發展權等權利，為這一龐大的社會生活系統提供更有效的管理和服務，只依賴政府的資源及力量是不可能實現的。在傳統的“全能政府”的管理理念和體制下，政府以“整個社會代表”的身份影響社會生活各個方面，無論從宏觀或是微觀層面，對于社會事務可說是“無所不包，無一不攬”。隨著現代社會發展，實踐證明這種一元化的社會管理模式，不僅造成政府運轉的高成本和低效率，而且削弱了社會組織應有的自我管理和服務的功能，亦抑制了它們的正常發展。從理論上分析，這種“大政府、小社會”的社會管理理念是錯誤的，其模式也是低效率的。

社會管理的客體主要是整個社會公眾及其事務，相對于政府組織而言，社會組織自發產生于社會公眾，是整個社會公眾及其利益和事務的直接組織代表，它們更貼近社會公眾，更能反映他們的利益和問題，并且能為他們提供最直接和及時的服務。因此，社會組織在整個社會管理活動中應起到基礎性的、普遍的和具體的決策和管理作用；而政府作為國家代表，社會管理的總責任人，主要職能是“掌舵”，把握社會管理活動的大方向，以宏觀調控的管理模式為主。兩個主體的優勢互補，協同合作，實乃天然合作伙伴。我國政府近年提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，亦反映出兩個社會管理主體之間的這種分工互補合作的內在關系。

如果說政府是社會管理和服務的頭腦或中樞神經，社會組織則是政府服務和管理社會生活的“左膀右臂”。社會組織之所以成為政府的天然合作伙伴，主因有三個方面：

第一，面對現代社會發展中的各種社會利益分化及公民社會需求多元化的新形勢和新問題，出現了政府與市場兩者同時失靈的現象。傳統的社會管理模式主要由政府組織來為龐大的社會提供社會服務和管理，不僅反應遲鈍、成本高效率低，而且出現諸多職能“缺位、越位、錯位”的狀況。鄧小平等國家領導人早已察覺這一弊端，然而直至近年，政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事。而市場機制下的企業組織和個人一般以逐利為天職，這種單純的自利傾向并不能自動導致社會公共利益的實現。在政府與市場兩者同時失靈的新形勢下，客觀上需要一種新的社會管理機制的出現。而自動產生于民間的第三種力量即社會組織，它們志愿主動地參與社會公共事務及其問題的管理，可以彌補政府失靈和市場失靈。

第二，社會組織的自身特點和優勢。學界公認社會組織一般具有“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性、非政治性”[3]（P3-4）等特征。社會組織的民間性、自治性、志愿性，是政府組織所不具備的，亦是其優勢所在。由于社會組織自發地產生于民間，其草根性使他們具有聯系基層社會生活的天然優勢，它們更了解廣大社區公民的需要和問題，能夠貼身即時地滿足公民的多樣化需求，解決他們的問題。社會組織亦猶如政府與社會公眾之間的“中介組織”，能比較及時客觀地反映政府的政策和公眾的訴求，這種上傳下達的反饋功能，可以成為政府社會管理決策的有效參考。社會組織的志愿性和公益性能夠吸引更多公民關注和參與社會管理，具有良好的社會動員能力和資源整合能力來推動社會問題的解決。再者，社會組織的結構一般采取層級扁平模式，運作靈活，常采用項目管理方式快捷提供社會服務，避免了政府組織因層級森嚴而導致的效率低下和對社會訴求回應性差等不足。

第三，政府與社會組織建立協同共治關系是雙方共贏的需要。在社會管理中，社會組織與政府的目的是一致的，即為社會提供更好的管理和公共服務。一方面，政府在資源和能力有限、社會分散且對公共服務需求不斷增加的背景下，可以借助社會組織的資源和能力，為社會提供更廣泛全面的公共服務，滿足社會公眾的需求。例如政府可以通過采購等法定方式，向符合條件的各種社會組織購買各種公共服務項目，即由社會組織向有資格享受政府項目的人提供服務，而由政府支付服務費用。另一方面，社會組織通過與政府協作，可以獲得政府穩定的資源和政策支持，例如政府補貼和撥款給社會組織，支持它的公益活動和項目，有利于社會組織更好地實現它的社會公益目標。社會組織還可以爭取政府的減免稅等優惠政策來支持自身發展。當然，社會組織同樣存在著“志愿失靈”的可能，亦需要政府的依法監管來幫助它恪守公共利益的立場，維護其社會公信力。因此，政府與社會組織二者各自具有優勢，彼此需要對方，不可或缺。

二、建立政府與社會組織協同共治關系的幾個基本前提

第一，創新社會管理理念，明確社會組織是社會管理的重要主體。任何領域的進步發展，理念的改變和創新是最關鍵的。社會管理理念直接影響到社會管理模式和制度等方面的構建。學術界提出了“有限政府”“服務型政府”，以“社會治理”代替“社會管理”等重要理念。然而筆者認為，為突出社會組織在社會管理中的重要主體地位，在社會管理的理念上，必須明確社會組織是社會管理的重要主體，而不僅是社會管理的客體。毋庸置疑，社會組織和民眾及其事務，都是政府管理活動的客體和對象，學界中不少學者僅僅將社會組織看成社會管理的客體，屬于社會管理的管制對象。然而，在現代社會發展的新形勢下，這種觀念不利于政府職能的轉變和更新，不利于政府與社會組織合作伙伴關系的構建，亦阻礙社會組織的正常發展，并使它們在社會管理和服務方面僅能擔當有限的拾遺補缺的作用。為此，在社會管理活動中，必須明確社會組織的地位有如政府，是社會管理的重要主體和政府的合作伙伴，它們在社會管理中的作用是主動的而不是被動的。我國官方對社會管理概念的表述，亦明確強調了社會組織在社會管理中的主體地位。這一理念意味著政府與社會組織不是主仆關系，而是合作伙伴關系。厘清這一點對于構建政府與社會組織的協同共治的伙伴合作關系十分重要。

第二，改革社會管理體制，建立“小政府，大社會”的服務型社會治理模式。我國計劃經濟走出歷史舞臺，實證了政府試圖在宏觀和微觀領域全盤掌控經濟活動的理念和做法是錯誤的。同樣，傳統的“大政府，小社會”的社會管理模式，不僅耗費國家大量的人財物力，而且效率低下，無法滿足現代社會對服務及管理的多樣化需求。進一步看，隨著我國改革進程的深入，會越來越觸及到各種利益格局的核心部分，由此引發的各種社會問題和矛盾亦會更加凸顯，這對于維系社會和諧穩定提出了新的嚴峻的挑戰。如果政府仍然主要依靠一元化的模式，去直接管理龐大的趨向多元化的社會，中間沒有相應的“緩沖地帶”，很容易集各種矛盾于一身。為此，必須從加快政府職能轉變為這一核心入手，推進社會管理體制改革，徹底實現由“全能政府”向“有限政府”的轉變，著力打造服務型而非管制型的政府，建立“小政府、大社會”、全社會參與的“共同治理”的社會管理體制，把原來由政府承擔的大部分社會管理職能逐步向社會轉移，將政府不該管、管不好、管不了的事情和問題分離出來，轉給各地區、各基層的社會組織和社會公眾去辦，政府職能才能真正向創造良好發展環境、維護社會公平正義的本位方向轉變。新的社會管理體制要求社會管理主體從一元到多元，形成上層政府—中層社會組織—基層社會民眾這樣多層次的、立體的社會管理體系。

第三，完善社會組織登記管理體制，加快社會組織的培育和發展。發達國家的經驗表明，建設有限服務型政府，實現政府社會管理職能轉移，社會組織的培育和發展是關鍵。社會組織自發產生于社會各個社區和基層，是廣大民眾利益訴求和服務需要的組織代表。要建立政府與社會組織協同共治的伙伴關系，為社會提供全方位的更多更快的服務，更好地實現社會管理目標，必須加快各類社會組織的培育。當前我國社會組織發展存在著數量少和質量不高等問題。在發達國家，民間社會組織數量十分龐大。“據統計，美國NPO/NGO組織的雇員已達1200萬，遠超過美聯邦和州政府的雇員人數，每100名美國勞動力中，約有7名受雇于NPO/NGO組織。此外，國際上每萬人擁有NPO/NGO的數量，法國為110個，日本為97個，中國則為2.1個。同時，中國NPO/NGO總支出只占GDP的0.73%，遠低于發達國家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平?！盵4]

迄今，我國對民間社會組織實施登記的依據，僅有國務院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會管理條例》。這些條例并沒有制定培育發展社會組織的具體政策，對社會組織的發展缺乏支持力度。此外，根據上述條例的有關規定，民間社會組織登記實行管理機關和業務主管單位雙重管理體制，導致一些民間組織登記困難，有些只好選擇到工商部門作為企業登記，這樣不僅不能享受到社會組織稅收的優惠政策，而且難以得到捐贈者的資金支持。為此，政府應該大膽調整和改革現行的社團管理法規，降低社會組織準入門檻，加大政府對社會組織尤其是公益服務性社會組織的資助和扶持，并為它們提供稅收優惠等政策，為社會組織的發展創造一個良好的制度環境，使它們在社會管理中充分發揮應有的作用。

三、構建政府與社會組織“協同共治”伙伴關系的路徑及機制

第一，明確政府與社會組織的職能分工，發揮兩者優勢互補的協同功能，構建服務型社會管理模式。在社會管理活動中，要構建政府與社會組織協同共治關系，首先應明確劃分政府與社會組織各自的主要職能，并在此基礎上充分發揮兩者之間的優勢互補的協同功能。根據“小政府、大社會”和共同治理的理念，政府作為社會管理的總負責人，其職能主要是“掌舵”，并為社會管理活動提供政策支持和服務資源；而社會組織作為社會公眾及其事務的組織代表，在社會管理活動中主要負責具體的“劃槳”作用，即直接承擔為社會公眾提供服務和管理的職能。社會組織是一個廣泛的組織體系，包括社會的各種行業組織、城鄉自治組織、公益慈善組織、社區組織以及居民群眾的自我服務組織等，它們是介于政府與市場、政府與公眾、市場與公眾以及各種不同公眾之間的中間力量。為充分發揮社會組織這種獨特的中介功能，政府應該賦予它們更多的社會協同和管理職能；社會組織所特有的志愿性和主動性，有利于其發揮“自我服務”和“自我管理”的作用。為此，基于政府與社會組織協同共治關系而建立的服務型社會管理模式，首先要求政府轉變職能，即從根本上“退出”直接的社會管理服務活動，把不該管、管不了、管不好的事務及其職能交給社會組織來“補位”和承接，把該社會做的事交給社會；政府一般只側重解決那些社會組織及公眾自身無法自我管理的社會事務和問題，正如經濟活動中“市場”與“政府”的關系一樣。這種服務型社會管理模式的重要特征之一是：政府直接向社會公眾提供公共服務的比重將逐步縮小，而通過政府向民間社會組織轉移職能和購買服務的比重將逐步擴大。政府與社會組織的這種功能互補、分工協同的合作伙伴關系，已被國外許多國家的實踐證明是行之有效的社會管理模式。近年來，國內部分地區正在踐行和發展這一模式，業已取得顯著成效。2010年深圳市政府的17個局委辦有87項政府職能和工作事項向社會組織轉移，并起草了《深圳市財政扶持社會組織發展實施方案》，擬加大對社會組織的財政扶持力度。2010年深圳市財政安排購買社工服務的經費達51億元，同時，將福彩公益金作為向社會組織購買服務的“種子基金”，目前已資助75個公益項目，金額達到3500萬元①關于印發《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》的通知，深辦[2008]66號）。。

第二，按照政府負責、社會組織運作、民眾參與的“三位一體”模式建立新型社會管理和服務體系。自2007年中共十七大以來，我國進一步明確了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理的總體格局。這一總體格局的整體思路，就是要把政府的力量和社會的力量融合起來，使政府組織成為社會管理的主導力量，社會組織成為具體實施社會管理的有生力量，廣大社區民眾共同參與成為社會管理的協同力量，形成社會管理和社會服務的三種互補合力，構建新型社會管理和服務體系。

“政府負責”，并不是政府包攬一切，而是要政府擔負起應有的責任，發揮其在社會管理和服務中的主導作用，不能“缺位”；政府必須履行其應該承擔的社會管理和公共服務職能；要主動為社會組織提供管理資源及服務平臺，把社會組織推向社會管理和服務的前臺，并為它們創造各種合作條件，使政府與社會組織形成有效的功能互補機制。“社會組織運作”，是社會組織借助政府提供的資源平臺，發揮其獨特的中介和橋梁功能，直接為周邊基層社區提供管理和服務，滿足各個社區公民的需要，協調和解決他們的問題和困難，并維系政府與社會之間的良性互動關系。“社會參與”，是通過政府與社會組織的互動和引導，使更多公民關注社會公共事務，并建立社區公民對服務需要和利益訴求等意愿表達的機制，激發社區公民有序主動地參與具體社會管理及服務活動。要在政府提供固定服務項目的基礎上，大力推廣“政府購買服務”等新的工作機制和運行模式，并由社會組織運作開展社區服務和管理活動，在社區內逐漸形成社會福利服務、社會互助服務和市場有償服務等相結合的多類型、多層次、覆蓋廣的社區服務網絡。值得一提的是，建立新型的“三位一體”社會管理和服務體系必須處理好兩個基本關系，即社會組織及公眾的自我管理、自我服務與政府對社會的管理之間的關系。社會管理和服務，首先應該強調社會組織及公眾的自我管理和自我服務，因為從根本來看，最廣泛持久起作用的、維持社會穩定和有序的自動調節機制，必定是社會組織和公民的自我管理。從這個意義上說，政府的主導作用及其責任，重點應該致力于提高社會組織和公民的自治能力和水平。其次是政府對社會領域進行必要的公共管理活動。當然,政府的社會管理職能區別于政府其他管理職能，它更側重于對社會組織及公眾自身無法自我管理的社會事務和問題，亦即政府的社會管理職能必須以社會組織及公眾的自我管理和自我服務為前提和基礎。

第三，建立和完善政府對社會組織的培育扶持和評估考核制度，使之更好發揮社會服務功能。培育扶持社會組織是構建社會管理中政府與社會組織協同共治伙伴關系的一項重要內容。只有發展更多的、健全的民間社會組織，才能夠承擔大量的公益性、福利性的社會事務，并使政府真正地從具體事務中解脫出來，從而實現社會管理體制改革的目標。為此，必須改革和完善現行的社會組織審批登記制度，逐步建立備案登記、法人登記、公益法人登記三級登記審批制度，并逐步實行直接到民政部門登記體制。在這方面廣東省的創新，為全國社會組織登記管理體制改革提供可資借鑒的經驗。深圳市政府在2008年出臺了《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》，規定對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記管理的體制，突破了社會組織雙重管理體制。廣東省出臺的《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》規定，從2012年7月1日起，除了特別規定和特殊領域，廣東省內成立社會組織，可直接向民政部門申請登記，今后，廣東各級政府可購買社會組織的服務。在財政扶持措施上，要加強運用已經行之有效的“購買服務”“政府資助”“專項扶持”等方式，加大政府對社會組織尤其是公益性社會組織的資助和扶持。

在加大政府對社會組織培育扶持的同時，亦須建立社會組織的治理和監管機制。要在法規上對社會組織進行合理的定位和分類，要切實改善社會組織的制度環境，逐步完善社會組織的內部治理和問責制度。社會組織的發展和成熟，既需要政府制定扶持社會組織發展的規劃和政策，也需要社會組織重視自身的建設，以保證社會組織的健康發展。隨著我國改革開放的程度日益增大，社會組織的數量也日益增多，社會組織在促進社會經濟和社會生活協調發展的同時，也出現某些社會組織借機斂財、傳播不良信息、擾亂社會關系等消極現象。為維護社會組織自身形象，提升公信力，要求它們完善治理機制是必要的。社會組織的問責，包括嚴格按照相關的法規和制度從事活動，接受政府主管部門的評估考核，接受社會輿論和服務對象的監督批評等。只有同時抓好對社會組織的培育扶持和評估考核兩個方面，才能使之更好地發揮社會管理和服務功能。

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[責任編輯：戴慶瑄]

[中圖分類號]C91；D63-3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0112 -05

[作者簡介]溫子勤，暨南大學教育學院講師，碩士；胡輝華，暨南大學公共管理學院教授，博士，廣東廣州530632