論國有商業銀行資本制度的創新——以優先股的引入為視角

李潤生，史　飚

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論國有商業銀行資本制度的創新——以優先股的引入為視角

李潤生，史飚

[摘要]國有商業銀行僵化落后的資本制度嚴重阻礙了其競爭力的提升，也妨礙了銀行業的市場化改革。我國應當以優先股的引入為契機，對國有商業銀行的資本制度予以創新，逐步實現國有資本和民營資本的混合，并將國有資本逐步改造為優先股，而將民營資本改造為普通股，并由其負責銀行的市場化運作。

[關鍵詞]國有商業銀行；資本制度；優先股；普通股

一、引　言

與其他眾多國有大中型企業一樣，國有商業銀行一股獨大，股權結構失衡，經營效率低下，現代公司治理機制難以有效建立，臃腫煩瑣的行政科層制和內部人控制現象并存，加之龐大的體積、密布的網點和壟斷的市場地位，國有商業銀行往往缺乏改革的壓力和動力。

在中國，國有商業銀行除了承擔賺取利潤的“份內之事”外，還兼而承擔各種政策性任務，包括承擔國企改革的成本、扶貧類貸款、針對下崗職工的小額擔保貸款、助學貸款等[1]，這模糊了國有商業銀行作為“市場競爭主體”的應有定位，也延緩了銀行體系市場化改革的步伐。國有商業銀行的一級資本缺口將越來越大，積累系統性風險隱患。據測算，我國國有商業銀行的資本缺口在2015年開始顯現，符合最低一級資本要求的缺口將超過5000億元；2016年至2018年則或將超過8000億元[2]。

而上述種種都與當下國有商業銀行單一的、落后的、僵化的資本制度有著深刻的聯系。黨的十八大及十八屆三中全會以來，銀行業改革明顯加速，混合所有制成為國企改革的方向，打破壟斷、實現利率市場化不可逆轉。筆者認為，于此背景下，國有商業銀行必須進行自我革新，以優先股的引入為契機，對其資本制度進行大刀闊斧的改革，引入更具活力和話語權的社會資本，方可提升競爭力，真正融入市場化的大潮。

二、國有商業銀行的資本制度現狀

（一）兩級資本的總體架構

為了防范類似2008年全球性金融危機的再次爆發，《巴塞爾協議Ⅲ》于2010年順勢推出。該協議對銀行資本范圍的定義更加嚴格，取消了《巴塞爾協議Ⅱ》中專門用于抵御市場風險的三級資本——市場風險所需資金應與信用風險同等對待而不再作為銀行資本，確立了兩級資本的基本架構：一級資本包括核心一級資本和其他一級資本，其中核心一級資本主要包括普通股、資本公積、盈余公積、未分配利潤、一般風險準備等，其他一級資本主要包括符合特定條件的優先股、永續債等；二級資本亦稱附屬資本，主要包括混合資本工具、次級長期債券、非公開儲備、普通準備金等。協議較大幅度地提升了一級資本充足率的要求，全球各商業銀行的一級資本充足率下限將由4%上調至6%，其中普通股構成的核心一級資本占銀行風險資產的下限將由2%提高至4.5%，這也就意味著1.5%的一級資本可由其他一級資本包括優先股予以補足。當然，優先股作為其他一級資本必須滿足特定的條件，具體包括：具備在持續經營及清算條件下充分吸收損失的能力；不包含股東方面的強制性的收益分配權和優先權，銀行在任何時候都具備取消分紅的自主權；銀行擁有贖回權，且贖回時必須得到監管當局的認可等[3]?！皳煌耆y計，自2011年初至2013年底，全球發行符合《巴塞爾協議Ⅲ》標準的優先股逾50筆，金額折合約490億美元，在全球發行的合格其他一級資本工具中約占70%，成為銀行補充其他一級資本的主要工具?！盵4]

2012年頒布、2013年施行的《商業銀行資本管理辦法》也對資本充足率的監管進行了相應調整，根據該辦法第22條的規定：商業銀行核心一級資本充足率不得低于5%，一級資本充足率不得低于6%，資本充足率不得低于8%。此外，商業銀行還須依據規定計提儲備資本（2.5%）和逆周期資本（0-2.5%）——由核心一級資本滿足，國內系統重要性銀行還得計提風險加權資產1%的附加資本，亦由核心一級資本滿足。由此，在現行《商業銀行資本管理辦法》下，商業銀行一級資本充足率應達到8.5%，國內系統重要性銀行應達到9.5%，而其中的1%可通過其他一級資本來滿足。但是，目前優先股是國內銀行補充其他一級資本的唯一可用工具。

就當下而言，國有商業銀行的一級資本主要由核心一級資本即普通股和留存資本等構成，其他一級資本工具尚未得到充分利用，這種單一化的資本構成狀況引發了一系列問題。

首先，增加了股票市場的壓力和負擔。誠如上述，國有商業銀行的資金缺口將在未來幾年急劇膨脹，補足一級資本、消弭金融系統性風險勢在必行。但是，我國的股票市場自2008年以來已經持續了近七年的熊市，“重融資輕投資”的畸形理念已經使股市不堪重負，投資者投資意愿受挫，如再使國有商業銀行通過股市“圈錢”，則很有可能繼續稀釋既有入市資金的分布狀況，拉低A股指數，削弱股票市場對實體經濟的支持作用。

其次，普通股的吸引力較低、融資成本較高。普通股由于風險較大，加之大眾投資者對國有商業銀行缺乏有力的監督制衡，吸引力偏弱。而且，普通股的融資成本明顯高于其他一級資本和二級資本工具。據測算，我國國有商業銀行普通股的融資成本約為12%～15%，遠遠超出次級債及其他混合資本工具的利率水平。“高資本對應的高成本影響了商業銀行資本補充的可持續性”[5]。從效益的角度出發，發行普通股對國有商業銀行來說并不是一個明智的選擇。

由上可知，國有商業銀行在未來通過發行優先股，補足一級資本缺口，改變單一的資本構成狀況，應是一個可行且合理的路徑。

（二）國有股一股獨大的股權分布狀況

根據學者對我國107家商業銀行（包括全國性商業銀行和地方城市商業銀行）股權分布狀況的實證研究，國有金融資本現金流權所占比重的均值為34.39%，更重要的是，在16家最具影響力的全國性商業銀行（民生銀行除外）中，國有股權都占比51%以上[6]。在這種高度集中的股權分布狀況下，國有股東依托其所持普通股行使表決權，過分控制商業銀行的運作經營，引發了一系列問題。

首先，國有控股式的科層官僚架構引發經營效率低下。國有商業銀行內部實行的是與行政科層類似的官僚架構，這種與身份捆綁的組織架構帶有明顯的官僚色彩，決策和執行層層上報，效率低下，與市場經濟天然的相悖。國有商業銀行職員附帶行政級別，其晉升、調動等與行政級別掛鉤，如此權力色彩濃厚的“市場主體”實在有些不倫不類！而且，國有出資主體的監督失位，導致利益與風險、權力與責任不協調，亦造成國有商業銀行經營活力和動力的缺失。

其次，與政府的天然聯系造成政企不分、行政壟斷。政府作為國有商業銀行的出資人，既為運動員，又為裁判員，明顯違背“自然正義”。一方面，政府過度的干預和控制會損害國有商業銀行的獨立市場主體地位，引發政企不分，政府中的官員竟然可以與國有商業銀行系統中的“官員”平級調動，世所罕見；另一方面，政府為了維護自身在國有商業銀行中的商業利益，又會設置繁多政策藩籬，阻止其他社會資本滲透銀行業，引發行政壟斷，2014年之前的18年從來沒有批準設立過新的銀行[7]（P89），民資和外資根本沒有參與競爭的機會。

最后，國有出資人的定位不明所導致的內部人控制及道德風險。國有股東的過分控制和監督乏力并存，這又極大地增強了銀行管理層的權力，易生內部人控制，滋生腐敗。國有資本雖名為“全民所有”，實則成為銀行內部人牟取暴利的私人工具，銀行高管坐領超高薪酬，卻沒有與之相稱的經營付出，形成既得利益集團，阻礙金融改革的進程。而且，從近年來頻繁曝光的國有銀行腐敗案來看，銀行高管的道德風險愈演愈烈[1]。

三、商業銀行優先股制度的發展現狀

（一）國際層面

在西方發達國家，優先股作為一種非常成熟的種類股份，有著悠久的歷史，幾乎與股份公司的歷史一樣久遠。演化至今，機制健全，運用頻繁。優先股是作為普通股的補充和對應面而出現的。一般來說，優先股在財產分配權方面具有優先特權，包括分紅優先權和剩余財產分配優先權，而往往為了利益之平衡，會限制其表決權，最常見的優先股是無表決權的優先股，《德國股份法》就單獨且明確地規定了此類優先股。當然，當下的優先股品類繁多，對其限制已大大降低，與普通股的界限亦不再分明，附帶表決權優先股、參與優先股、可贖回優先股、可轉換優先股等變種比比皆是。

優先股這種鮮明的特色使其尤其適合在商業銀行中運用。首先，優先股投資者往往是追求較低風險且較高收益的群體，這就要求優先股的發行人必須是經營業績穩定且擁有充足現金流的公司；其次，從發行公司的角度來說，通常只有資金需求量大且對權益資本有硬約束的公司才有發行優先股的絕對動力，否則，優先股會大大稀釋普通股的分配利益，這是普通股東所不愿見到的。同時滿足上述兩個條件的往往是資本充足率不足、面臨資金缺口的商業銀行。以美國為例，2013年上半年，美國有68%的優先股由商業銀行發行[5]。

（二）國內層面

現行《公司法》并沒有明確規定優先股，但為優先股制度預留了空間，該法第131條規定：“國務院可以對公司發行本法規定以外的其他種類的股份另行作出規定?！币簿褪钦f，國務院可以規定普通股以外的種類股份包括優先股，但未經國務院允許，不得發行。直到2013年11月30日，國務院才正式發布了《關于開展優先股試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），優先股試點工作正式啟動。該意見從16個方面較為系統地限定了優先股的基本特點和屬性，同時為商業銀行發行優先股預留了變通空間。而中國證監會于2014年3月21日發布的《優先股試點管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）則對《指導意見》進行了細化，以九章七十條的篇幅系統細致地規定了優先股的權利義務、適用主體、發行程序、交易轉讓和登記結算等方面的事項，優先股的試點工作進入具體實施層面。

為了應對商業銀行發行優先股籌集一級資本的特殊需要，中國銀監會和中國證監會于2014年4月18日聯合發布了《關于商業銀行發行優先股補充一級資本的指導意見》（以下簡稱《商業銀行指導意見》）。該文件對于商業銀行下的優先股制度進行了相應的改造，以符合《巴塞爾協議Ⅲ》和《商業銀行資本管理辦法》的監管要求。與通常意義上的優先股相比，商業銀行發行的優先股受限較多，利益明顯偏向于發行方，帶有鮮明的政策傾向性。具體來說，其一，商業銀行有權單方取消優先股的股息支付，無需支付違約金，而且未向優先股支付的股息不在下一年度累積支付。此外，應當指出，在中國，這種股息支付優先權的偏向性更為明顯。在西方發達國家，為了相應扭轉股息分配權上的不對等，股息是按季度支付的，即一年四付，而我國則為一年一付；其二，商業銀行具有贖回權，而優先股持有人卻不具有回售請求權；其三，商業銀行可以設定強制轉股條款，即當觸發事件發生時，商業銀行有權依約將優先股轉為普通股，以補充核心一級資本。強制轉股主要是為了在商業銀行核心一級資本損失達到一定程度時進行損失吸收，一般來說主要包括兩種情形：持續經營觸發事件，即核心一級資本充足率跌至一定比例以下，如5.125%；不可持續經營觸發事件，即出現法律規定的無法繼續經營或者破產清算等情形。

在以上試點文件陸續頒布之后，優先股發行工作在全國逐步展開，商業銀行雖不是排頭兵[8]，卻是理所當然的主力軍。2014年4月29日，浦發銀行公布了優先股發行預案，擬募資300億元，成為首家擬申請發行優先股的上市銀行。5月9日，中國農業銀行也公布了總計約800億元的優先股發行預案。隨后，中國銀行、中國工商銀行等多家上市銀行都陸續公布了優先股的發行方案。這也契合了國際上優先股發行的主要承載主體，對解決我國國有商業銀行的資金缺口問題、建設多層次富有彈性的銀行資本制度具有現實意義。

四、國有商業銀行資本制度改革與優先股制度的契合

那么，優先股制度和國有商業銀行緣何有如此親密的契合度呢？二者之間是如何以及在哪些方面相互吸引的呢？

（一）資本補充方面的契合

國有商業銀行日益加重的資金缺口必須通過某種途徑予以補足，尤其2013年開始施行的《商業銀行資本管理辦法》將一級資本及核心一級資本的監管要求大幅提高，銀監會更是對商業銀行滿足資本監管要求的具體期限設定了時間表[9]，部分國有商業銀行面臨較大壓力。于此背景，國有商業銀行有三種選擇：一是發行普通股，從根本上補足核心一級資本。但是，發行普通股的成本較高，容易引發控制權稀釋——這是原股東所不愿看到的，而且還將對我國本就羸弱不堪的股票市場造成不必要的壓力。二是發行金融債券。但是，我國金融債券市場門檻較高，融資能力有限，后續還債壓力也較大，而且無益于補足商業銀行的一級資本。三是發行優先股。優先股的發行成本較低，同時避免了對股市的沖擊，更重要的是，商業銀行下的優先股具有明顯的政策傾向性，商業銀行具有取消股息支付、單向贖回、強制轉股等多種特權，這也使得優先股具有作為商業銀行其他一級資本的合格條件，并在滿足觸發條件時強行轉變為普通股，保障國有商業銀行的系統安全。

（二）資金流動性方面的契合

優先股之“優先”主要在于分配優先權，包括股息分配優先權和剩余財產分配優先權，而在表決權方面則往往受到限制，這是優先股的標準配置。在商業銀行，優先股被強加了更多的限制，以保障金融安全，這種不對等的構造對滿足優先股東在財產方面的優先特權提出了更高的要求?？傊?，充足的盈利、充分的資金流動性以及靈活的盈余分配政策（尤其是現金分配）是保障優先股順利發行及運作的重要條件，而縱觀當下中國各行各業，銀行業尤其是其中的國有商業銀行是最符合上述條件的發行主體。國有商業銀行具有體積龐大的資金儲量，且其資金多為居民、企事業單位等的流動性儲蓄，資金鏈條運轉迅速，這為靈活的現金分配創造了條件。根據由中國企業聯合會、中國企業家協會評選的“2014年中國企業500強”的統計，雖然其中商業銀行僅占17席，但這17家銀行凈利潤合計為1.23萬億元，占500強企業凈利潤總和的51.0%[10]。因此，國有商業銀行有能力運用優先股這一資本工具。

（三）銀行多層次資本結構建設方面的契合

多層次的資本結構對于降低銀行風險水平、擴大銀行資金利用效率具有重要意義。國際層面上的商業銀行監管條約也是從層級資本的角度予以規范的，《巴塞爾協議Ⅱ》規定了三級資本結構，雖然《巴塞爾協議Ⅲ》出于安全的考慮嚴格定義了兩級的銀行資本架構，將原先的三級資本直接劃歸為負債，但是層級資本的基本結構并沒有變化，而且核心一級資本、其他一級資本、二級資本的充足率要求均有所提高。我國國有商業銀行一直存在銀行資本來源單一的弊病——絕大部分銀行資本以普通股的形式呈現，這不利于保證銀行資本必要的彈性，一旦普通股融資出現問題或者資本縮水，國有商業銀行將面臨巨大壓力。通過構建多層次的資本結構，國有商業銀行可以擴展融資渠道，擴大資金面供應，這對于銀行的市場化改革具有導向意義。新修訂的《商業銀行資本管理辦法》明確了核心一級資本（5%）、一級資本（6%）的充足率要求，為其他一級資本預留了1%的空間，足見其政策導向性，而現實中，國有商業銀行并無其他一級資本的利用形式?？梢?，打開優先股的閥門，利用優先股融資，是構建國有商業銀行多層次資本結構的關鍵步驟。

（四）管理權分配方面的契合

現代公司治理結構的建立離不開合理的股權結構，過分集中的股權分布與現代公司治理似有所不容。當然，這里所謂的股權結構主要是指具有表決權的普通股。優先股通常并無投票權①但并不排除附帶表決權的優先股，實際上，正是優先股對待表決權的靈活態度賦予了優先股以多樣態。，因而，優先股的數量一般并不會影響表決權的分布。國有商業銀行的一大弊病便是“一股獨大”，此種股權結難以形成有效的公司治理，易發公司“形骸化”的隱患。由此，優先股成為改變這種狀況的可選資本工具。具體來說，將部分乃至全部國家持有的普通股轉化為優先股，享有優先分紅權而放棄表決權，可以有效調整股權結構。就具體步驟而言，首先由銀行定向向國有主體發行優先股募集資金，然后以所募資金定向贖回普通股，進而調整國有資本所占普通股的比重?？梢姡瑑炏裙墒且环N相當靈活的調整資本結構的工具。另，國家過分控股往往引發官僚科層制，導致公司經營效率低下，市場化程度不夠，通過優先股工具的靈活運用，可以適當地引入民間資本，踐行混合所有制，增強銀行活力。具體來說，由銀行向民間投資者發行普通股，并用所募資金完成國有股由普通股向優先股的轉換，或者通過向民間投資者發行附帶表決權的優先股，引入民間資本并適當向其政策傾斜，增強其話語權，以實現管理權分配結構的調整。

（五）多層次資本市場建設方面的契合

構建多層次、全覆蓋的資本市場是通向現代資本市場的必由之路。資本市場的層次性保障不同的市場主體可以獲得適當的融資渠道，對不同大小、規模、質量的企業予以分類管理和引導，建立不同層次主體之間的交流和轉換機制。更重要的是，多層次的資本市場將迎合不同風險類型的投資主體的投資需求，為其提供更多的投資選擇，切實將我國現存的畸偏的“融資型”市場逐步轉向“投資型”市場。我國的多層次資本市場構建已經取得了一定的成效，主板市場、創業板市場彼此分離，主板市場內部的中小企業板亦具備相對的獨立性，“新三板”也在加速推進，債券市場雖然門檻較高，但制度框架基本形成。但是，仔細分析可以發現，與歐美發達國家相比，我國在股債的中間地帶的證券品種少之又少，缺乏競爭力，而兼容股權和債權優勢的中間層次產品又具有不可替代的優越性。無論對于融資者還是投資者，這種缺失都大大制約了我國資本市場層次性的深度構建。顯然，此時引入優先股制度，填補中間層次的空白，將是我國多層次資本市場深化和升級不可回避的一步。

五、國有商業銀行資本制度的改革建議

（一）現行銀行優先股運作的局限性

根據已經公布的國有商業銀行的優先股發行預案，我們發現，各大銀行仍然只是將優先股作為一種政策工具，借以解決資金缺口的壓力，卻缺乏以此為契機進行深刻變革的決心。如此一來，優先股制度的功用將大打折扣：首先，銀行仍然只是將優先股作為對傳統普通股融資的補充和部分替代，以銀行風險可控為本位，缺乏對投資者利益的足夠重視；其次，國有股一股獨大的股權結構難以改變，持有優先股的外部主體沒有表決權，無法介入國有銀行的內部治理，民營資本的活力無從激活，“混合所有制”實踐也將失去一個重要契機?？傊?，現有的銀行優先股思路過于保守，局限性較大，應當更加積極甚至激進地推進改革。

（二）一種有益的思路

優先股制度引入國有商業銀行改革的根本目的應當是調和國有資本和社會資本的話語權，理順國家干預和市場運作的關系，基本方向應當是在保持國有屬性的前提下使商業銀行更加深入徹底的市場化。只有市場化，只有充分競爭，才能真正激活我國僵化落后的金融體系。

根據學者的觀點，所處領域的不同將影響國有企業的競爭性程度。就部分公共服務領域而言，其具有自然壟斷的特征，不宜引入過分的競爭機制，以防資源浪費和基本公共產品的供需矛盾，如路橋、水電煤氣、通訊網絡等等，這些領域內的國有企業應接受政府監管，依法提供公共服務，屬于“非競爭性國有企業”；對于承擔特殊政策功能的國有企業，如承擔基礎工業、基礎設施建設、軍工、大飛機制造、糧食儲備等任務的國企，應當進行適度的競爭，在激發活力的同時保障政策目標的實現，這類國企屬于“部分競爭性國有企業”；其他領域的國有企業則需進行充分競爭，全面市場化，屬于“充分競爭性國有企業”[11]。根據銀行業發展的客觀規律及十八屆三中全會確定的銀行市場化的改革方向，國有商業銀行顯然屬于“充分競爭性國有企業”，因此，可以也應當對其進行充分的市場化，優先股則是一種重要的改造工具。

不過，筆者認為，以優先股制度對國有商業銀行進行市場化改造應當逐步推進，不可急功近利，應當逐步削弱國有資本對商業銀行的直接干預（主要是指表決權），從國有資本的絕對控股到相對控股，再過渡至社會資本的相對控股和絕對控股，甚至到最后將國有資本完全改造成優先股，排除表決權。同時，應當以特有制度保障國有資產的保值增值，保障國家對商業銀行的必要控制，如可以規定在涉及國有資產的重大事項上，國家股東享有單方否決權——即使是作為優先股股東，類似于英國的“黃金股”；可以規定國有股東享有依照法定或者約定的數目向監事會和董事會派遣部分監事和董事的權利等。

（三）改革的具體路徑

根據上文所述，我國國有商業銀行應當發行優先股，以彌補資金缺口，使銀行在未來始終滿足各級資本充足率的要求，這是必要的，亦是可行的。同時，應當以優先股這一重要工具改造我國的銀行資本結構，改革的基本方向應是：實現國有資本和民營資本的混合所有制結構，并將國有資本逐步改造為不具有表決權的優先股，而將民營資本逐步改造為普通股，由其主要負責銀行的日常經營。具體的改革路徑有三，應當齊頭并進，穩步推進：

其一，面向國有資本定向發行優先股，并利用所募資金，推動將國有資本下的普通股轉換為優先股或者予以贖回并注銷。

其二，面向民營資本發行優先股，并利用好所募資金。一方面將民營資本下的優先股轉換為普通股；另一方面推動將原先國有資本下的普通股轉換為優先股或者予以贖回并注銷，不過，此為權宜之計，應當盡量避免直接向民營資本發行優先股，防止改革異化。

其三，面向民營資本發行普通股，募集資金，應當盡量克制再向國有資本發行普通股。

以上三條路徑的結果均是降低國有資本的普通股持股比例而提高其優先股的持股比例，提高民營資本普通股的持股比例，逐步奠定其在銀行治理中的主導權。在此，有幾點應當注意：首先，此種改革路徑應當由政府部門利用行政權力強勢推進，國有資本是不會自愿放棄銀行管理權的，尤其在轉股和贖回時，政府應當以行政命令的手段破除阻力。其次，在改革的各個階段，應當保證銀行的各級資本充足率符合《商業銀行資本管理辦法》的規定，以免影響銀行的日常經營及風險控制。最后，改革的最終狀態應當保持普通股和優先股之間的適當比例，優先股不應超過總股本的50%①西方發達國家多對優先股的發行比例上限予以限制，以保持適當的平衡，防止優先股制度被濫用，侵害普通股股東的利益，如《德國股份法》第139條規定：“公司發行的無表決權的優先股不得超過公司基本資本的一半?！蔽鞣桨l達國家多對優先股的發行比例上限予以限制，以保持適當的平衡，防止優先股制度被濫用，侵害普通股股東的利益，如《德國股份法》第139條規定：“公司發行的無表決權的優先股不得超過公司基本資本的一半?！?，否則將會導致種類股份分布的失衡，并給銀行日后經營帶來巨大的分紅壓力，亦會損害普通股股東的利益。

應當指出，在完成上述改革時，應當通過修改公司章程給予國有資本適當的特殊保護，以維持其保值增值，而且，法律應規定該章程條款非經國有資本同意不可更改，具體來說：其一，國有資本可以在監事會或董事會中指派若干董事和監事，應以派遣監事為主，防止派遣董事引發不當干預。其二，直接關涉國有資本重大利益的決議，國有資本恢復表決權，并享有單方否決權。

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[責任編輯：劉烜顯]

[中圖分類號]F832.33

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0037 -06

[作者簡介]李潤生，中國政法大學民商經濟法學院法學博士研究生；史飚，中國政法大學民商經濟法學院教授，北京100088