轉型拉美的制度痼疾

李江春

進入21世紀，我們聽到了許許多多來自拉美的好消息：經濟迅速增長、政治社會穩定、不公平現象減少……10多年后，好光景消失了。2011年以來，經濟增速放緩，聯合國拉美經委會已經把拉美2015年的經濟增長預期調低到-0.4%;盡管墨西哥和中美洲還能保持增長，但不足以挽救整個地區衰退的命運。拉美最近4年的投資率僅為2010年GDP的19.2%，遠低于世界平均水平。巴西、智利、墨西哥和哥倫比亞等國貨幣大幅貶值，外國投資銳減。與此同時，政治嚴重對立成為多國政治生活的突出現象，來自反對黨和民眾的反對強烈沖擊著巴西、阿根廷、委內瑞拉和厄瓜多爾等國的中左派政府。總統再選熱席卷拉美，14個國家允許再選（可連任3屆總統或離任1到2個任期后再任），其中，委內瑞拉和尼加拉瓜甚至規定可以無限期再選。政治丑聞、政府失職、腐敗和經濟停滯引發新一輪從墨西哥到智利的抗議浪潮，暴力在整個地區蔓延開來，犯罪率居高不下，全球超過30%的殺人案件都發生在這里。貧困率下降的趨勢自2012年后被遏止，2014年貧困人口占總人口的28%，極度貧困率則上升0.3%。

現在還不是最糟糕的時候，新舊矛盾集中爆發，在短時間內斷難解決，向下沉淪的趨勢仍將延續，接下來的形勢會更加嚴峻。

這次拉美國家的遭遇是制度體系內部矛盾不可調和的產物，尤其是政治、經濟和社會福利制度綜合作用的結果。

沖突中的拉美

肇始于1998年的粉紅潮政治進入新千年后愈演愈烈，中左派在委內瑞拉、巴西、智利、阿根廷、烏拉圭、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜和秘魯等國紛紛執政。中左派歷來是中下層民眾的代言人，它們慣于推行有利于中下層民眾的政策，得到后者的支持。其中，民眾主義（即民粹主義，民眾主義是國內拉美學界的一貫譯法）政治和贊助政治作用極大。民眾主義政治鼓吹民眾優先，以民眾的利益為依歸，借此贏得民心;贊助政治則是政治精英利用手中的政治權力和資源，許以好處，換取民眾的政治支持。中左派深諳此道，技巧嫻熟，巴西的盧拉、委內瑞拉的查韋斯、阿根廷的基什內爾夫婦和玻利維亞的莫拉萊斯等人都是個中高手，其支持率曾長期居高不下。不過，民眾主義政治和贊助政治也往往成為中左派政黨及其領導人煽動民眾對抗現有體制，制造政治和社會沖突，試圖長期執政的工具。如前所述，當前一些拉美國家政治社會動蕩正是這一原因所造成的。實際上，民眾主義政治和贊助政治并非中左派所獨有，在選舉的壓力下，右派也會打著為民眾謀福利、謀發展的旗號，用政策做交易，達到勝選的目的。由于是出于私利，不管是左派、中間派還是右派，它們的政策多具有短期性和局部性的特點，勢必損害國家的長遠性、綜合性利益。

政治對立由來已久。拉美國家左派和右派的立場涇渭分明，執政黨和反對黨缺乏包容和妥協精神，互不相讓，常常制造對立甚至沖突;中間派孱弱，缺乏推拉左右兩極往中間靠攏的力量，難以起到關鍵少數的作用。這就導致左派和右派輪流執政，前后政策互不銜接，甚至要推倒重來。20世紀80年代的外債危機給右派提供了絕好的機會，它們在經濟社會領域推行市場化改革，初期取得一定成效，但從90年代中期起帶來極其嚴重的危機，此后，中左派政府對改革路線做出重大調整，當前的危機又為右派下一輪全面改革創造了條件。需要指出的是，中間派的影響極其弱小，人們往往將最近一波中左派結盟稱為左派。

總統制下的政治對立同樣不容忽視。拉美國家普遍實行的總統制有諸多缺陷：第一，總統有固定任期，是否與議會妥協無損其職位和權力，因而傾向于對議會采取強硬的態度，易產生政治危機和沖突。第二，總統和議會均經選舉而來，雙方的合法性都不容置疑，發生矛盾時正面對抗的可能性較大，當總統所屬政黨在議會成為少數時，兩個機構的對立將更為嚴重。第三，由于總統是個人選舉，是否建立政黨聯盟不那么重要，這在一定程度上助長了政治對立。第四，拉美國家的總統常常被稱為超級總統，和其他國家的總統相比，他們的行政立法權要大得多，在宣布國家進入緊急狀態、頒布行政法令、修改憲法和立法動議等方面獲得更多的憲法授權，導致國家權力失衡，誘發政治僵局。

所以，盡管拉美國家經歷第三波民主化浪潮后已經邁向民主鞏固時期，在諸多方面領先于其他發展中國家，但是，民眾主義政治、贊助政治、政治對立以及其他一些政治制度弊端根深蒂固，成為民主體制中深層次的結構性難題。對此，前美洲國家組織秘書長何塞· 米格爾· 因蘇爾薩在2013年10月得出的 “民主多，制度結構少”的結論可以說是最恰當的概括。世界銀行的世界治理指標也印證了這一結論。該系列指標包括聲音和問責、政治穩定和無暴力、政府有效性、管制質量、法治和腐敗控制等六大項，拉美目前的平均得分已經在世界平均水平之下，全面落后于中東歐，也僅在第一大項超過東亞。

拉美經濟結構危機四伏

20世紀八九十年代，拉美國家紛紛放棄原來的進口替代工業化發展戰略，實施以政府角色最小化、快速私有化和快速自由化為核心的新自由主義經濟改革，在短期內確實讓拉美享受到經濟快速增長的好處，但其消極后果很快呈現，到90年代末21世紀初，拉美危機四伏。

于是，拉美國家轉而選擇拉美經委會在1990年就倡議的新結構主義經濟改革方案。新結構主義并不完全否定新自由主義，而是承認市場在經濟中的首要地位，同時強調國家干預，試圖采取有選擇的、積極的促進出口政策，擺脫對能源、原材料和農產品等大宗商品的過度依賴，促進技術進步，提高生產率和產品附加值，增強綜合競爭力。具體包括：綜合貿易改革而非簡單降低關稅、貨幣緩慢貶值以促進出口并保持宏觀經濟穩定、經濟一體化、財政和金融刺激政策以及旨在提升產品競爭力的生產發展政策。一系列政策的出臺帶來了經濟繁榮，2004～2013年的平均增長率達到4.3%，不過，2011年后是遞減的階段，2014年僅為1.1%，2015年還會出現負增長。10多年間，受到新興經濟體尤其是中國快速發展、能源價格高企的吸引，拉美國家大多追求短而快的經濟成就，忽略了經濟結構調整。拉美能在2008年全球經濟危機中迅速反彈，除了受益于美聯儲的零利率政策外，主要原因就在于此。一旦這些條件不再具備，加上美元升值，拉美經濟便又陷入困境，而且復蘇的難度要大于2009年。

金融市場發育不全、基礎設施滯后和科技水平低下是妨礙拉美經濟持續增長的結構性難題。雖然拉美國家進入新千年后普遍實施新一輪金融改革，金融體制有了長足發展，然而，金融市場發育不全，銀行儲蓄率低，貸款額度低，債券和股票市場規模小，流動性不足，金融監管在功能、透明和問責等方面缺陷甚多，金融全球化程度過高。本地資金不足，嚴重依賴外國資本是長期以來拉美經濟建設的結構性難題。2006年后特別是2008年美聯儲采取零利率政策，大量外國資本流入，現在經濟衰退，大規模的、破壞性的資本流出恐難以避免。

拉美的歷任改革者往往迎合流行的意識形態，無意于長遠建設

拉美國家的基礎設施投資額長期偏低，1990～2001年的年平均基礎設施投資額僅占GDP的2.2%，此后10年是經濟繁榮期，這一比例有所上升，但也只有2.7%。投資率低導致基礎設施滯后，2012年，每100平方公里僅有公路3.2公里、鐵路1公里，裝機發電量310GW，2013年，每1000人中有94人接入寬帶互聯網。要滿足未來經濟發展和人們生活要求，拉美的年平均基礎設施投資額占GDP的比例需大幅提升至6.2%。

拉美地區研發投入長期偏低。早在1965年，拉美就召開了全球第一個地區性科技大會，提出至少要使研發投入占GDP的1%。2014年，巴西、墨西哥和阿根廷研發投入占全地區的92%，其中巴西的研發投入占GDP的比例達到1.2%，而墨西哥和阿根廷分別為0.64%和0.45%，全地區比例最低的薩爾瓦多、特立尼達和多巴哥以及危地馬拉僅在0.03%～0.04%之間。研發投入長期偏低致使科技水平明顯落后，進而影響生產力水平和產業結構，這就是拉美經濟發展一直嚴重依賴自然資源和初級產品的根源，也是經濟互補性差、區域經濟一體化高開低走的根源。

不管是早期的進口替代工業化，還是后來的新自由主義和新結構主義改革，改革者都把注意力集中在如何使各種經濟政策迎合當時流行的意識形態，無意于長遠的制度建設，或者是原有的制度作用很小甚至不起作用，無法從根本上解決結構性難題，其后果就是，結構性難題始終存在并某個時刻爆發，將拉美推向經濟危機。

高福利與高赤字

20世紀90年代拉美的社會福利改革與經濟市場化相配套，也朝著市場化方向發展，突出市場作用，減少國家干預。雖然社會開支占GDP的比例從1990～1991年的13.8%逐漸增加到1998～1999年的14.6%，但經濟和社會政策市場化的后果依然非常嚴重。到90年代末，多數國家的失業率上升，平均為10%;收入分配不公的現象依舊，基尼系數高達0.52，貧困率為43.8%（其中極度貧困率為18.5%），致使1980年以來的減貧行動“失去1/4世紀”;社會保險覆蓋率與1990年的水平相當，低于1980年。總而言之，拉美國家抵御社會風險的能力并無提高，低收入者和其他弱勢群體反而更加脆弱。

為了償還“社會債務”，拉美國家在90年代末21世紀初又開始新一輪社會福利改革，雖然市場仍然是社會服務的重要提供者和分配者，但國家的作用再次得到重視，福利國家因而呈擴張之勢。10多年間，社會開支持續攀升，在2012～2013年度占GDP的19.1%，這一比例已接近美國，在發展中世界居于領先水平。通過增加就業、規范勞動力市場、降低標準、擴大參與人員范圍、對各種項目進行補貼以及讓非繳費人員參與等一系列制度安排，社會福利的覆蓋率有所提高。和2002年相比，2011年65歲以上領取養老金者的比例增加了4.9%，達到41.9%，參加養老金和醫療保險的受雇傭者分別為54.4%和66.4%，提高了8.3%和11%。有條件的現金轉移項目始于90年代末，到2012年已占總人口的21.1%。不僅如此，社會福利也進入一些新領域，如幾乎所有國家都將受教育年齡提早到3～6歲，巴西、智利、哥倫比亞和烏拉圭等國給早期幼兒提供綜合護理。臨時性項目得以法律化、制度化也是一大成就，如烏拉圭的全國社會應急計劃轉變為家庭津貼制度，巴西的農村養老金和社會援助成為憲法性權利并得到固定的財政支持。整體來看，拉美的社會福利水平有了明顯提高。

盡管拉美國家的社會福利體系總體上還不如發達國家完善，但在投入水平、覆蓋人口、涉及領域、勞動保護和抵御風險等方面取得了令人矚目的成就，站在發展中國家的立場，過多指責其局部缺陷是缺乏全局觀的表現。拉美最大的難題在于，要完善社會福利體系，長期保持較高的福利水平，便不得不面臨財政赤字的危險。從2012年起，該地區社會開支的絕對值和相對值增幅都開始減緩，實際上，拉美國家在2009年就再次受到財政赤字的困擾，到2014年，財政赤字已占GDP的2.7%，不僅社會福利覆蓋率高的國家背負沉重的財政赤字，采取溫和社會福利體系的國家也存在財政赤字，2015年，形勢進一步惡化。

結語

新千年前后，粉紅潮政治應運而生，中左派政府以國家和民眾為主軸改造制度體系，擴大政治參與，推動民主進步;解決新自由主義經濟改革遺留的問題，培育綜合競爭力;重塑國家權威，提升社會福利水平，實現民主、增長和平等的多重目標，創造了“拉美的10年”。 然而，深層次矛盾不斷沖擊著制度體系。

首先，民眾主義政治、贊助政治和政治對立等根深蒂固，不僅降低民主質量，更使植根其中的公共政策具有鮮明的短期性和局部性特征，難以取得持久和全面的效果。在中左派執政時期，這些政治制度非但未消除反而愈加嚴重，經濟社會改革便失去強有力的政治保障，成果有限。

其次，調整經濟結構，走出中等收入陷阱是發展中國家的強烈愿望，然而，拉美的政治和社會制度環境不允許如此長遠的經濟戰略生存，金融市場發育不全、基礎設施滯后和科技水平低下等也制造了結構性障礙。反過來，短視的經濟制度安排會在經濟周期結束時破壞暫時的協調，給政治和社會帶來巨大壓力。

再次，福利國家的擴張是“民主紅利”，為中左派政府贏得聲譽和支持，擴大政治參與進而推動民主成長。提高社會福利水平雖有利于促進消費，增加經濟活力，不過，這種積極作用抵消不了因此而造成財政赤字給經濟增長帶來的消極后果。隨著時間的推移，福利國家和經濟增長之間的關系越來越緊張，中左派政府備受其害。

最后，在上述多重深層次矛盾的作用下，中左派政府建立的制度體系漸漸運轉不靈，需要新的協調性力量來維持，但由于積重難返，更多時候需要以危機來終結舊的制度體系，然后建立新的制度體系取得新的協調和平衡，帶來新的希望。這就是拉美的宿命。

2015年底阿根廷和委內瑞拉的右派勝利確實為新舊制度體系的轉換開啟了機會之窗，然而，最終決定制度體系和國家命運的不是口號，不是標簽，不是淺表變化，而是深層次結構。制度體系給予拉美左派和右派相同的空間，無法解決結構性矛盾的國家將會再次陷入失望-- 希望-- 失望的循環中。對于阿根廷新總統馬克里以及其他右派領導人來說，僅僅“讓我們改變”是不夠的，民眾的真正希望在于制度體系的結構性變革。

拉美病，根在制度體系。愛德華多·加萊亞諾曾經痛斥殖民主義者切開拉美的血管，多年以后，拉美人也許還會仇恨外部世界，現在看來，深切反省，解決制度體系的深層次矛盾才是治本之道。可是，誰有好辦法？

《拉丁美洲被切開的血管》的作者加萊亞諾已于2015年逝世