以擴權強鎮思路引導基層行政體制改革

吳輝球　楊華宏　萬翔

摘要：我國很多發達地區鎮（街）的經濟實力、區域面積、人口規模已經與其現實面臨的行政職權、機構配置和公共服務出現不相匹配，改革當今基層行政管理體制成為現實需要。本文對鎮（街）需要擴權的動力、現狀和困難進行分析，提出擴權強鎮引導基層行政管理體制改革，破解基層政府在發展經濟和服務社會事務方面權責不等的尷尬困境。筆者認為區域經濟體制的改革，在國家層面沒有重大政策突破的前提下，更多的應該還是順應宏觀政策的走勢而不是尋求地方政策的突破。所以，基層行政管理體制改革的重要目標還是可以繼續聚焦到擴權強鎮的方向上來。

關鍵字：擴權強鎮 行政體制 改革 基層

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）01（b）-0000-00

隨著市場經濟的深入發展，我國鎮（街）發展明顯增速，一些發達地區鎮（街）的經濟實力、區域面積、人口規模已經基本接近一個小型城市的規模。但是，由于政府層級和政治體制帶來的行政職權、機構配置和公共服務等方面的諸多牽制和矛盾開始逐漸成為這些鎮（街）后續發展的瓶頸和障礙。筆者認為區域經濟體制的改革，在國家層面沒有重大政策突破的前提下，更多的應該還是順應宏觀政策的走勢而不是尋求地方政策的突破。所以，基層行政管理體制改革的重要目標還是可以繼續聚焦到擴權強鎮的方向上來。

1鎮（街）經濟發展需要擴權強鎮

1.1市場經濟發展成為擴權強鎮的源動力

市場經濟體制下，鎮域經濟得到了快速繁榮發展，經濟要素對政府優化創業環境、降低創業成本、構建配套服務體系、推動組織創新等職能轉變提出了更高的要求。經濟要素成為擴權強鎮最為根本的源動力，推動經濟、社會的轉型。

1.2鎮（街）政府的政治需求是擴權強鎮的主導力

鎮（街）政府作為最基層的一級建制政府，在現實的體制環境背景下，也是理性的利益主體，對于政績和發展的追求是必然的，更是主動實踐的。鎮（街）政府成為行政管理制度變革的重要推動力量。

1.3現實問題的壓力是擴權強鎮的驅動力

隨著鎮（街）經濟的發展、人口的集聚、產業的提升，傳統的鎮（街）行政管理體制在基建、戶籍、土地、行政服務、綜合執法等方面無法全面適應新情況的變化和公眾的要求。由各種因素促動和現實矛盾倒逼的合力直接驅動治理模式的改變。

2擴權強鎮的現狀和面臨的困境

2.1權力的合法性問題

在權力下放過程中，“依法”是放權的前提，所有的放權，都不能突破法律的底線。但是，現實中又普遍存在“明放暗不放、放小不放大、放虛不放實、放差不放好，先放后收”等現象，擴權強鎮改革放權亟待規范。這也是我們在放權體制改革中遇到的尷尬問題。

2.2政策資源支持問題

土地、財稅、人力資源等區域經濟發展有重要影響的要素指標實行自上而下的等級化配置或集聚，更多地向國家級、省級經濟技術開發區和縣城傾斜集中，同時即便有政策也存在市（縣、區）和鎮反復博突和磋商而導致執行中產生問題，使得經濟發達鎮的要素支撐遠遠無法滿足其發展所需。

2.3權責利匹配問題

縣（市、區）政府職能部門的權限逐步下放，但相應的人員尤其是專業技術人員如果沒有“人隨事轉”，基層的工作人員數量與工作任務不匹配、素質與要求不相稱之間就會突出。同時，對鄉鎮放權，在極大地提高基層鎮政府行政效能的同時，給基層鎮黨委和政府的用權方式、用權能力帶來了全新的挑戰，權力的直接性、利益性和終端性使得用權風險明顯增大。

2.4各部門協調問題

鄉鎮重要的職能應該是用掌握的權力不斷加強社會管理，用不斷增加的財力為老百姓提供更多的公共服務。但對上級部門而言，放權不是放棄責任、放棄服務、放棄指導，一放了之、放之不管。

2.5體制保障問題

擴權強鎮改革是一種地方治理，公眾參與制度創新應成為其中的一個重要內容。但實踐中公眾在政府制度改革中的作用還沒有得到充分體現，制度創新層次較低，公眾仍然是被動地接受改革的政策和結果。

3以擴權強鎮思路推動行政體制改革

3.1依法依規穩步推動

黨的十八屆四中全會提出要“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。擴權強鎮要按照“依法推動、穩步實施”的原則進行，要把擴權強鎮與建設服務型政府、提升管理水平、依法依規保障推動相結合。要根據鎮（街）發展實際，突出功能定位、區域特色和發展重點。要積極爭取省級立法權的行使，來明確鎮（街）可以通過委托授權等方式獲得部分縣級管理權限，以解除擴權強鎮的法律障礙。

3.2注重制度設計的引領

擴權強鎮是一項全新的治理改革，涉及調整縣（市）與鎮（街）、政府與公民等多維利益關系，要加強頂層設計和摸著石頭過河相結合、整體推進和重點突破相促進，才能不斷地把改革引向深入。因此，要重視上下系統配套，加快建立結構合理、配置科學、程序嚴格、監督有效的權力運行機制，促進鎮（街）依法行政。不能關起門來出政策，要主動深入群眾，問計于基層，傾聽民聲民心，全面了解現實的難題，然后再展開制度設計，使制度設計既符合黨的大政方針，又現實可行。

3.3注重要素功能的完善

擴權強鎮改革的終極目標是建立服務基層的公共服務型政府。擴權本身不是改革的目的，提升基層政府管理創新和公共服務的能力、增強政府責任意識、更好促進城鎮建設和發展才是改革的意義所在。因此，進一步建立健全以公共服務為導向的鎮（街）政府績效考核機制，考核內容更多地涉及民生事業、生態環境、教育醫療等公共服務項目，將“數字考核”變為“素質考核”，大力推進鎮（街）職能轉變，不斷提高其社會管理和公共服務水平。

3.4注重權力運用的規范

上級職能部門在放權擴權同時，必須堅持分工明確、權責一致、放管結合，加強指導和監管，實現無縫銜接，確保權力依法依規運行。鎮（街）也要加強權力規制，做到科學分權、合理確權、公開運權和全面督權。建立健全用權監督機制，明確界定權力內容，規范用權流程，打造鎮（街）權力規范與效率并行、責權義利匹配、規制與創新并存的良好格局，提高鎮（街）行政效能、實現鎮（街）政府由全能政府向法治政府轉變。

3.5注重城鎮發展的方向

城鎮化過程是一個人口、要素和基礎設施集中集聚的過程，也是現代化的必然要求和主要標志。城鎮化能充分釋放國內消費潛力，是我國未來近十年轉型發展的主要優勢和動力。鎮（街）要順勢而為、抓緊機遇，按照新型現代化小城鎮建設的目標，切實加快構建城市導向型的政府，加快發展步伐，促進經濟、資本、科技、人口等要素向鄉鎮集聚以及公共服務的多元化發展，突破鄉鎮行政管理的體制障礙問題，提高城鎮化質量，真正實現人的城鎮化。

“強鎮擴權”賦予了經濟發達鎮（街）部分縣級管理權限，有利于新型城鎮化建設和城鄉一體化。但是強鎮擴權過程中也存在不少的問題，各地應該結合實際，以戰略性、整體性、系統性設計與思路，謀求改革的深化，以全面綜合配套改革整體推進，促進地方社會經濟又好又快地發展。

參考文獻：

[1] 任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社，1998年版。

[2] 劉伯龍、竺乾威：《當代中國公共政策》，復旦大學出版社，2000年版。

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