電價(jià)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

●林小飛 胡少輝 范先國(guó)

電價(jià)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

●林小飛 胡少輝 范先國(guó)

電力市場(chǎng)化改革使世界電力工業(yè)的效率大大提高。英國(guó)是最早實(shí)施電力市場(chǎng)自由化的國(guó)家，法國(guó)更強(qiáng)調(diào)用戶的選擇權(quán)，日本允許部分電力公司分地區(qū)壟斷，美國(guó)根據(jù)市場(chǎng)引入了PJM模式。不同國(guó)家電價(jià)改革具有不同特點(diǎn)，我國(guó)的電價(jià)改革不僅應(yīng)根據(jù)國(guó)情特點(diǎn)，積極穩(wěn)妥、審慎推進(jìn)，還要借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)，改變補(bǔ)貼方式，制定更合理的居民階梯電價(jià)機(jī)制等。

電價(jià)改革 電力市場(chǎng)化 電價(jià)

電力電價(jià)改革的目標(biāo)是在具有自然壟斷屬性的電力市場(chǎng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，理順價(jià)格關(guān)系，引導(dǎo)電力供需基本平衡，提高效率。總體上，世界各國(guó)從20世紀(jì)90年代以來就開始嘗試多種方式進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，電力市場(chǎng)化改革大大提高了許多國(guó)家電力工業(yè)的效率，電力生產(chǎn)徹底改變了過去供不應(yīng)求的局面，電力的商品屬性基本得到體現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量也明顯改善。

我國(guó)電力價(jià)格改革計(jì)劃一經(jīng)出臺(tái)就受到廣泛關(guān)注。改革計(jì)劃的核心是如何修訂出完善而透明的電力價(jià)格機(jī)制。合理的電力價(jià)格是電力市場(chǎng)的基石，它有助于電力市場(chǎng)上企業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)，使其達(dá)到高效運(yùn)行的效果。因此，吸收國(guó)內(nèi)外電力價(jià)格形成機(jī)制和改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)實(shí)施電力價(jià)格改革，保障電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展落到實(shí)處具有重要的借鑒意義。

一、國(guó)外電價(jià)改革的典型經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)電價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)電價(jià)改革與電力市場(chǎng)化改革同步推進(jìn)。隨著電力市場(chǎng)的不斷完善，英國(guó)電力市場(chǎng)價(jià)格呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電廠開始逐步進(jìn)行分離，發(fā)電企業(yè)紛紛競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，使得消費(fèi)者的選擇更加多元化，市場(chǎng)上出現(xiàn)了用電大戶直接與發(fā)電企業(yè)簽訂電價(jià)合同的情況。隨著發(fā)、輸、配、銷售以及用戶多方利益進(jìn)行博弈，電價(jià)也就朝著更合理的方向發(fā)展了。

英國(guó)用電的計(jì)價(jià)制度與其他國(guó)家有所不同。目前，英國(guó)采用三種計(jì)費(fèi)模式，即階梯式計(jì)價(jià)、兩部電價(jià)和分時(shí)電價(jià)。階梯式計(jì)價(jià)是消費(fèi)者用得越多，電價(jià)就越便宜。具體來看，當(dāng)用電數(shù)量較小，單位電價(jià)就較高，當(dāng)用電量超過某個(gè)數(shù)量時(shí)就便宜。即用電越多，平均單位電費(fèi)就越低，這實(shí)際是優(yōu)惠高負(fù)荷率用戶的辦法之一。兩部電價(jià)設(shè)立了用電的起付價(jià)格，由兩部分組成電價(jià)計(jì)費(fèi)：第一部分是固定費(fèi)用，這與用電時(shí)間和用電量大小無關(guān)；第二部分是電度電價(jià)，需要根據(jù)用電量大小來計(jì)算電費(fèi)。分時(shí)電價(jià)旨在鼓勵(lì)居民錯(cuò)峰用電，即將一天分為用電量低谷時(shí)段和用電量高峰時(shí)段，時(shí)間可以根據(jù)用戶選擇進(jìn)行劃分。

（二）法國(guó)電價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)

1946年，法國(guó)政府根據(jù)已有的國(guó)有化法，開始與法國(guó)電力公司進(jìn)行合同定價(jià)。若電量未超過合同計(jì)劃，法國(guó)電力公司可自主調(diào)整，若電量超過了合同計(jì)劃，則需要報(bào)請(qǐng)法國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)部和國(guó)家企業(yè)研究部共同商議后批準(zhǔn)。2000年2月10日，法國(guó)頒布了《電力自由化法》，開放供電市場(chǎng)，建立了電力生產(chǎn)許可證制度，成立電力輸送公司，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，使法國(guó)電力公司在歐盟限制下仍然具有競(jìng)爭(zhēng)力。2004年頒布相關(guān)法律，允許法國(guó)電力公司部分私有化。

依據(jù)用戶容量、電壓等級(jí)等指標(biāo)，法國(guó)電力企業(yè)將電價(jià)對(duì)象分為藍(lán)色、黃色和綠色三類，每類電價(jià)適用于不同用電需求和用電電壓的客戶，并都配套有一種幾乎每天都適應(yīng)的基本用電電價(jià)，電價(jià)制度里分別有適當(dāng)優(yōu)惠政策以調(diào)節(jié)市場(chǎng)用電情況。

（三）日本電價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)

日本電價(jià)改革主要包括使發(fā)電部門市場(chǎng)化，部分開放電力零售。日本電價(jià)監(jiān)管主要是中央集權(quán)監(jiān)管改變電價(jià)，還要組織聽證會(huì)以便決策。

日本制定現(xiàn)行電價(jià)以社會(huì)高福利和推進(jìn)節(jié)能為出發(fā)點(diǎn)。銷售電價(jià)首先以電壓等級(jí)以及負(fù)荷率兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上再考慮用途進(jìn)行更為細(xì)致的定價(jià)策略。具體來說，照明用電是三段電價(jià)制，對(duì)超額用電的電力用戶采用特別電價(jià)制。非照明用電所有用戶均實(shí)行兩部制電價(jià)，負(fù)荷率越高電價(jià)越便宜。同時(shí)，為了提高電力系統(tǒng)運(yùn)行效率，日本電力企業(yè)已引入峰谷電價(jià)制度，鼓勵(lì)居民錯(cuò)峰用電。

（四）美國(guó)電價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)電價(jià)管理主要包括三個(gè)方面：一是核定電價(jià)。電力企業(yè)必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交詳細(xì)的電力資費(fèi)明細(xì)表以供監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核，只有經(jīng)審核通過才可付諸實(shí)施。二是調(diào)整電價(jià)。由電力企業(yè)提出相應(yīng)的調(diào)價(jià)申請(qǐng)交至監(jiān)管機(jī)構(gòu)，隨后由各相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的處理，其中涉及到輸電價(jià)格的調(diào)整需要報(bào)告至聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，涉及到配電價(jià)格的調(diào)整需要報(bào)告至各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。三是監(jiān)控電價(jià)。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)控各州具體的電價(jià)核定和調(diào)整情況。

美國(guó)居民電價(jià)的制定具有典型的區(qū)域特征。對(duì)于電力市場(chǎng)建設(shè)不完善區(qū)域?qū)嵭袀鹘y(tǒng)的公共事業(yè)管理，電價(jià)主要由各州公用事業(yè)委員會(huì)制定，通常按照實(shí)際用電成本制定居民電價(jià)水平，如果要調(diào)整居民電價(jià)，一般需要召開聽證會(huì)。對(duì)于有電力市場(chǎng)的區(qū)域則實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、供需自由的售電模式，價(jià)格由市場(chǎng)形成，政府的作用僅限收取政府性基金和履行監(jiān)管責(zé)任。

表1 2015年美國(guó)與中國(guó)的銷售電價(jià)水平結(jié)構(gòu)對(duì)比

（五）電價(jià)模式的各國(guó)比較

如表2所示，英國(guó)是最早實(shí)施電力市場(chǎng)自由化的國(guó)家，電價(jià)改革成功后，其他國(guó)家紛紛效仿，而其電價(jià)模式也成為了“標(biāo)準(zhǔn)模式”。法國(guó)在此基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)用戶選擇權(quán)。日本結(jié)合本國(guó)具體情況，在市場(chǎng)自由化的基礎(chǔ)上，允許部分電力公司分地區(qū)壟斷。美國(guó)根據(jù)市場(chǎng)引入了PJM模式。

我國(guó)電價(jià)模式一直在改革創(chuàng)新，從“計(jì)劃電”走向“市場(chǎng)電”，改革步子不斷加快，機(jī)制創(chuàng)新幅度大。2015年3月15日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（9號(hào)文）及6個(gè)配套文件是電力體制改革的頂層設(shè)計(jì)，正式開啟了新一輪的輸配電價(jià)改革。這不僅僅是電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變革和收入、成本、利潤(rùn)的透明化，也不是簡(jiǎn)單的降電價(jià)，而是結(jié)合我國(guó)國(guó)情，綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與電力事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，順利推進(jìn)輸配電價(jià)管理機(jī)制的改革與創(chuàng)新。

表2 電價(jià)模式的各國(guó)比較

二、我國(guó)電價(jià)改革現(xiàn)狀

如表3所示，新中國(guó)成立以來，一直對(duì)電力工業(yè)實(shí)行中央垂直壟斷管理。我國(guó)電力體制改革始于1985年，朝著政企分開、政監(jiān)分開、廠網(wǎng)分離、主輔分離的方向逐步深化，經(jīng)歷了集資辦電、公司制改組和市場(chǎng)化改革3個(gè)階段。國(guó)家正在促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，促進(jìn)電力企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率，引導(dǎo)電網(wǎng)合理投資，引導(dǎo)用戶合理使用電力資源。

表3 我國(guó)電力體制改革的階段劃分

三、我國(guó)電價(jià)改革的主要措施

目前我國(guó)電價(jià)改革的現(xiàn)狀：一是實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，降低工商業(yè)用電價(jià)格。二是嚴(yán)格監(jiān)審輸配電成本，降低電網(wǎng)企業(yè)輸配電費(fèi)用。三是公布自然壟斷環(huán)節(jié)輸配電價(jià)水平，推動(dòng)電力直接交易，降低大用戶電力價(jià)格。四是推動(dòng)跨省跨區(qū)電力交易，降低受電地區(qū)用電成本。五是統(tǒng)籌利用降價(jià)空間，出臺(tái)環(huán)保電價(jià)政策，支持可再生能源發(fā)展。

如表4所示，近幾個(gè)月來，各省級(jí)電力交易中心密集揭牌，目前已成立30余個(gè)電力交易中心，其中包括2個(gè)國(guó)家級(jí)和28個(gè)省級(jí)。電力交易中心是電力市場(chǎng)交易透明化的平臺(tái)，也是售電公司、電改的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。從目前的電力市場(chǎng)分析，電力的交易仍存在完全競(jìng)爭(zhēng)性，在電力行業(yè)供大于求的大背景下，交易競(jìng)價(jià)將會(huì)越發(fā)激烈。(見表4)

四、國(guó)外電價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)電價(jià)改革的啟示

縱觀英國(guó)、法國(guó)、日本、美國(guó)的電力體制、電力市場(chǎng)及電價(jià)改革情況，我們得出以下啟示：

（一）電價(jià)改革應(yīng)根據(jù)國(guó)情特點(diǎn)，積極穩(wěn)妥、審慎推進(jìn)

英、法的電力體制改革后，政府牽頭在市場(chǎng)機(jī)制的情況下形成較為完善的機(jī)制，日本電價(jià)機(jī)制是政府主導(dǎo)且經(jīng)過了長(zhǎng)期探索。我國(guó)電價(jià)體制改革與這些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，具有時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，需要考慮的因素也更多。我國(guó)電力體制改革的推進(jìn)，要遵循整體設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)配套、循序漸進(jìn)、搞好試點(diǎn)、分步實(shí)施的原則，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)和電價(jià)市場(chǎng)化改革。

（二）調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)，改變補(bǔ)貼方式

我國(guó)目前的銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家電價(jià)構(gòu)成相比，相對(duì)復(fù)雜，沒有充分考慮電力成本補(bǔ)償原則和增供擴(kuò)銷的要求。英國(guó)、法國(guó)和日本都制訂了比較復(fù)雜的電價(jià)計(jì)算體系，但這些體系都有明確的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了電價(jià)制定單位或?qū)τ诠?jié)能、或?qū)τ谔嵘l(fā)電效率的訴求。由于國(guó)情和歷史沿革，我國(guó)電價(jià)體系和電價(jià)政策更為復(fù)雜，改革難度更大。分析我國(guó)電價(jià)制定不難看出，電價(jià)政策主要存在以下問題：一是大工業(yè)兩部制電價(jià)中基本電價(jià)明顯偏低，不利于提高電力設(shè)備利用效率；二是居民電價(jià)與農(nóng)業(yè)電價(jià)比較偏低，不能反映供電企業(yè)的成本補(bǔ)償原則；三是各電壓等級(jí)電價(jià)差距較小；四是各類用電交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象較多。改革需要還原電價(jià)商品資源屬性，按照成本補(bǔ)償原則，合理分配電能成本和線損成本，發(fā)揮市場(chǎng)作用，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定各類電價(jià)。同時(shí)還應(yīng)致力于取消各類用電交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，如工商業(yè)補(bǔ)助居民生活、農(nóng)業(yè)、不同工業(yè)類別之間的交叉補(bǔ)貼等。

（三）完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)定煤價(jià)，保證物價(jià)基本穩(wěn)定

我國(guó)火電占總發(fā)電量比重較大，煤炭市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)對(duì)電力市場(chǎng)影響重大。完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定最高電價(jià)機(jī)制和臨時(shí)應(yīng)急預(yù)案等，能在煤價(jià)波動(dòng)時(shí)有效穩(wěn)定電力價(jià)格，保障其他行業(yè)的健康發(fā)展。

（四）根據(jù)我國(guó)國(guó)情按照用戶類型，靈活制定居民階梯電價(jià)

目前，我國(guó)居民電量計(jì)量方式復(fù)雜多樣，電表樣式五花八門，計(jì)費(fèi)主體多種多樣。我國(guó)可以參考日本的發(fā)展模式，因地制宜，區(qū)別處理“一戶一表”式的用戶、合表用戶以及預(yù)付費(fèi)卡表用戶、愿意維持預(yù)付費(fèi)卡表方式的用戶以及合表用戶，在合理控制投資的同時(shí)，逐步推進(jìn)居民階梯電價(jià)。

（五）提高峰谷時(shí)段的差價(jià)，制定不同的電價(jià)政策

不論英國(guó)、法國(guó)、日本還是美國(guó)，都針對(duì)用電高峰期和低峰期制定了不同的電價(jià)政策，鼓勵(lì)居民錯(cuò)峰用電，提高用電和發(fā)電的效率。我國(guó)目前政策也傾向于鼓勵(lì)錯(cuò)峰用電，但高峰期與低峰期電價(jià)差距仍不明顯，使得制度本身的作用得不到充分發(fā)揮。

對(duì)于我國(guó)不同的用電區(qū)域，售電相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)提高高峰時(shí)段電價(jià)，例如調(diào)整為平段的3-5倍，以較大差距拉開高峰期和低峰期用電的成本差異，以此將一部分高峰期的居民用電調(diào)整到低峰期，合理利用國(guó)家電力資源，提高電能質(zhì)量。

（六）價(jià)格管制應(yīng)規(guī)則明晰，公開透明

不論是采取政府主導(dǎo)形式定價(jià)，還是采取市場(chǎng)機(jī)制定價(jià)，監(jiān)管部門總是價(jià)格監(jiān)管和價(jià)格控制體系中的重要一環(huán)。市場(chǎng)化定價(jià)的英國(guó)和美國(guó)都設(shè)立了監(jiān)管委員會(huì)，部分市場(chǎng)化的法國(guó)則由電力公司管理委員會(huì)和物價(jià)委員會(huì)行使價(jià)格監(jiān)管和管制權(quán)力，日本更是將對(duì)電價(jià)的監(jiān)管收歸中央，同時(shí)以“公聽會(huì)”的形式廣泛聽取意見。從美國(guó)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)中，我國(guó)政府可以考慮建立科學(xué)合理的成本監(jiān)督機(jī)制，保障定價(jià)過程的公開透明，定價(jià)規(guī)則的清晰可行。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了以國(guó)家發(fā)改委為主導(dǎo)的價(jià)格監(jiān)管體系，正在積極探索建立規(guī)劃（計(jì)劃）、政策（規(guī)定）、規(guī)則、監(jiān)管“四位一體”的能源管理新機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)能源改革，創(chuàng)新能源管理機(jī)制。隨著改革步伐的加快，輸配電定價(jià)過程的全透明必將逐步實(shí)現(xiàn)，公眾和專家的參與度也將達(dá)到先進(jìn)國(guó)家的水準(zhǔn)。

（作者單位：國(guó)網(wǎng)湖北省電力公司）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）