論堅持黨的領導與全面推進依法治國

劉曉芬

(中共西安市委黨校 黨史黨建教研部,西安　710000)

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[政法論壇]

論堅持黨的領導與全面推進依法治國

劉曉芬

(中共西安市委黨校 黨史黨建教研部,西安710000)

黨的十五大作出依法治國的戰略決策，黨的十八屆四中全會順應時代要求，又作出了“全面出推進依法治國”的重大戰略決策，全面推進依法治國與黨的領導是何關系？全面推進依法治國是否仍要堅持黨的領導？對于這些問題，理論界又開始呈現不同的聲音。因此，仍有必要在思想上理論上進一步厘清堅持黨的領導與全面推進依法治國的關系，正本清源，我們才能在實踐領域破除重重困難和阻力，全面深入推進依法治國。

黨的領導;依法治國;全面推進

黨的領導、人民當家做主與依法治國的有機統一是我國社會主義法治道路的基本特征。在推進國家治理體系、治理能力現代化的主基調下，黨的十八屆四中全會順應時代要求，作出“全面推進依法治國”的重大戰略決策。這既是黨對自身執政規律認識和把握逐步加深的結果，又是黨的執政方式即將進行巨大變革的莊嚴宣告，它表明中國共產黨將以更加自信開放的心態、更加文明進步的方式掌握和運用權力。然而面對重重困難和阻力，如何在實踐領域全面深入推進依法治國？理論界存在不同的聲音。有人認為全面推進依法治國就意味著要淡化黨的領導，有人認為繼續堅持黨的領導就會阻礙全面推進依法治國的進程，重新陷入依政策治國、以人治國的漩渦。因此，有必要在思想上理論上進一步厘清堅持黨的領導與全面推進依法治國的辯證關系，正本清源。

一、黨的領導與依法治國的基本內涵

要正確把握堅持黨的領導與全面推進依法治國的辯證關系，基本的前提是明確依法治國與黨的領導的基本內涵，從源頭上厘清認識。

1.黨的領導的基本內涵及其堅持黨的領導的核心要義

憲法在序言中開宗明義地確認共產黨是處于領導地位的政黨，并確認“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。中國共產黨黨章總綱更是明確規定了中國共產黨的領導地位，指出“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心”。這是黨章、憲法對于黨的領導地位合法性的一般規定。具體到黨的領導地位的基本內涵則又包括以下幾個層次的問題：何謂領導核心？黨的領導核心地位如何具體體現？黨的領導核心地位是如何形成的？其領導地位的現實合法性體現在哪？黨應如何保持其領導地位的現實合法性？黨的領導的具體方式又有哪些？

毋庸置疑，所謂領導核心就是黨的領導地位。黨章不僅明確規定了黨的領導核心地位，而且進一步明確了黨的領導的范疇，即主要是政治、思想和組織領導，黨要在同級各種組織中發揮領導核心作用。當然黨的領導核心地位不是天生的，是歷史和人民的選擇，這是黨的領導地位的歷史合理性和合法性，也是黨的領導地位的形成過程。但是歷史合法并不能代替現實合法，黨的領導地位的現實合法性，一方面來自憲法條文的確認，另一方面則應來自于黨的先鋒隊性質的始終保持。換言之，從黨的領導地位歷史的邏輯判斷，如果黨失去了原有的先鋒隊性質，黨便喪失了現實的執政合法性，其領導地位的現實合法性也就自然消失。黨要保持執政的現實合法性，就必須不斷加強和改善黨的領導方式，科學、民主、依法執政。而這三者中，依法執政為科學、民主執政提供了基礎制度保障。

2.依法治國理念的基本內涵及其歷史演進

黨的十五大報告首次提出把“依法治國”作為黨領導人民治理國家的基本方略，同時對依法治國的基本內涵首次給出較為全面的闡釋：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”[1]之后九屆全國人大二次會議正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”這一基本方略寫入憲法，進一步在國家根本大法中確認了“依法治國”作為基本治國方略的法律地位。

2004年胡錦濤在首都各界紀念全國人大成立50周年大會上的講話中指出，“依法治國，前提是有法可依，基礎是提高全社會的法律意識和法制觀念。關鍵是要依法執政，依法行政，依法辦事，公正施法。”[2]首次提出了堅定不移實施依法治國基本方略的法治理論體系。在講話中，胡錦濤還指出：“到2010年形成中國特色社會主義法律體系，要全面推進依法行政”，“努力建立法制政府。”[2]繼而黨的十七大進一步提出“全面落實依法治國的基本方略，加快建設社會主義法治國家”。

黨的十八大報告對依法治國的基本方略進行了更為深入的發展，提出了更為具體的實施要求及目標，明確指出到2020年“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”[3]十八屆四中全會，中央作出“全面推進依法治國”重大戰略決策，提出全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，[4]既指明了我國法治體系的社會主義本質，又提出了實現我國國家治理體系和治理能力現代化的根本途徑就是全面推進“依法治國”，這是中國共產黨治國理政理念認識上的又一次飛躍。

由此，對于“依法治國”基本內涵的理解應該更為豐富，簡單概括則可以表述為：黨領導人民通過憲法和法律治理國家、社會等各項事務。從黨的領導與依法治國二者的內涵來看，堅持黨的領導是全面推進依法治國的首要前提。

二、堅持黨的領導與全面推進依法治國的內在邏輯

古人講“懸衡而知平，設規而知圓”。堅持黨的領導與全面推進依法治國，兩者的關系并非非此即彼相互對立，而是相互促進內在統一的。

1.堅持黨的領導是全面推進依法治國的基本前提和根本保證

首先，依法治國的基本方略、建設社會主義法治國家的目標都是在黨的領導下提出的，是黨對自身執政方式的不斷反思主動革新的成果，也是黨在領導中國特色社會主義事業進程中的經驗總結。正如十八屆四中全會決定明確提出的“把堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一起來是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”[4]

其次，依法治國的基本方略是在黨的領導下推進和實施的。作為中國特色社會事業的領導核心，國家的各項大政方針都是在黨的領導下制定實施的，依法治國、建設社會主義法治國家也不例外。黨領導人民制定憲法和法律，同時黨又領導人民遵守憲法和法律，不能超出憲法、法律的范圍來行動。

再次，黨的領導地位是歷史和人民的選擇，并且在憲法中以根本大法的形式進行了確認，具有歷史合法性和合憲性。與此同時，黨的先進性又為黨的領導贏得了現實合法性，只要黨的先進性永存，黨的領導地位就必須堅持。離開黨的領導，不僅會喪失社會主義法治的根本性質，而且會動搖國家的根基、命脈，與廣大人民的利益要求是相悖的，全面推進依法治國，必須堅持黨的領導。

2.全面推進依法治國是加強和改善黨的領導的必然要求

首先，全面推進依法治國規范了黨的領導，增強了黨的領導的現實合法性。在人類社會的發展進程中，隨著社會政治生活的發展變化，政黨的領導方式必然也要不斷改進。在革命戰爭年代，黨的領導主要是通過黨的政策來實現，當前，我們黨作為長期持續執政的執政黨，就不能再沿用革命戰爭年代的領導方式，而要善于運用法律法規來實現自己的執政意圖，要把黨的意圖通過法定程序上升為國家法律。當前擺在我們黨面前的重大政治任務就是領導和推進全面深化改革，這一方面需要前所未有的勇氣，同時還需要運用現代的科學的領導方法。全面推進依法治國，既要建章立制，對現行法律法規查漏補缺，做好法律的廢改立；同時還要厘清法律與權力的邊界，杜絕有法不依、有法難依的現象。因此全面推進依法治國一方面為我們黨的領導提供制度支持，同時也是黨的執政方式的再次升級，能最大限度地避免黨的領導的隨意性，增強了黨的領導的科學性和現實合法性。

其次，全面推進依法治國鞏固了黨的領導，增強了黨的領導的法律效力。憲法和法律是國家意志的基本表現形式，是國家和社會制度的最高權威表達，也是社會公平正義的最基本體征。在全面深化改革的攻堅階段，黨更要善于運用法律的形式鞏固黨的領導，即善于運用法律的非人格化權威治理國家。由此，全面推進依法治國從黨的自身來看，必然要求黨善于把黨的路線方針政策等通過法定渠道、法定程序轉變為國家意志，以制度的形式保障黨的基本路線、基本方針的長期穩定和切實執行，用制度文明的方式鞏固黨的領導，增強黨的領導的法律效力。

再次，全面推進依法治國提升了黨的領導，增強了黨的領導的必然性、合理性。《中國共產黨章程》總綱明確規定：黨必須在憲法和法律范圍內活動，這是黨的領導的一項根本要求，也是黨全面推進依法治國的一項根本要求。黨要在憲法和法律范圍內活動，要求黨在領導人民制定憲法和法律的過程中堅持科學、全面、公正、客觀合理等原則，同時又要求黨在國家社會治理過程中嚴格遵守憲法法律的各項要求，用實際行動維護憲法法律的權威。要全面推進依法治國，對黨的執政方式、領導水平提出了更高的要求。一方面，黨要善于領導人民制定憲法和法律，善于把黨的主張轉變為國家的法律，善于以法律的手段維護制度的權威，從而保障自己制定的法律的嚴肅性可執行性；另一方面，法律制度一經形成，黨必須充分尊重憲法和法律的崇高地位，在憲法和法律的框架下規范自己的執政行為，最大限度地避免人為因素的干擾，最大限度地排除領導者個人意志對于憲法和法律實施的阻力，從而提高黨的整體領導能力、執政水平。

可見，堅持黨的領導與全面推進依法治國具有內在統一性。這種內在統一性貫穿于黨領導人民制定遵守憲法和法律的具體過程，貫穿于黨的依法執政、黨的各級領導干部帶頭遵守憲法和法律的具體行為，也貫穿于黨領導人民建設中國特設社會主義的具體實踐。

三、把黨的領導貫穿于全面推進依法治國的全過程

十八屆四中全會明確提出“目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法制觀念明顯增強”。[4]從宏觀層面看，當前我國的法治建設確實取得了卓著的成績。然而從微觀層面觀察，我國要建設社會主義法治國家的目標依然任重道遠，尤其在立法、執法、司法等實踐領域仍然存在諸多矛盾和問題，實踐領域違法用權、越法用權的現象屢禁不止，因權力濫用造成的群體性事件時有發生，社會矛盾依然尖銳激烈，建設社會主義法治國家的任務遠未完成。因此，也有人把我國社會主義法治體系建設中存在諸多問題的原因歸結于黨的領導，認為談堅持黨的領導就是實行人治而非法治，堅持黨的領導就是弱化依法治國，更有甚者提出全面推進依法治國不應該以堅持黨的領導為基本前提。究其原因，在于對黨的領導地位的重要性認識不足，混淆了堅持黨的領導與堅持黨的個別領導人意志的領導之間的差別。全面推進依法治國一方面要堅持黨的領導，同時黨要擔當起全面推進依法治國的重任，必須不斷加強和改善自身的領導。十八屆四中全會也明確指出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”，[4]因而必須把黨的領導貫穿于全面推進依法治國的全過程。

1.要在立法、執法、司法環節堅持黨的領導，確保中國特色社會主義法治體系的根本性質

堅持黨的領導是我國社會主義的最基本特征，也是我國社會主義法治的根本特征。在立法環節堅持黨的領導，就是要確保黨的正確主張通過法定程序上升為國家意志，就是確保我國的法治體系的根本性質不改變，從而保障我國法治體系切實服務于廣大人民群眾，保證人民當家做主的權益；在執法、司法環節堅持黨的領導，就是要確保執法的嚴格性、司法的公正性，從而彰顯中國特色社會主義法治體系的公平正義價值。

2.要把全面推進依法治黨與全面推進依法治國統一起來

作為一個擁有8000多萬黨員的執政黨，要全面推進依法治國，其前提是必須全面推進依法治黨。所謂依法治黨，就是依據和運用黨規黨法治黨管黨，而不是依據領導者的個人意志治黨管黨。首先，黨必須嚴格按照黨章規定的組織原則、組織程序管理黨的各級組織、黨員隊伍，確保黨的各級組織、全體黨員在黨規黨法的范圍內活動，充分發揚黨內民主；其次，黨的領導必須在憲法和法律的框架下實現，不能超出憲法法律的范疇，黨的領導人、黨的各級組織要善于運用法律、遵守法律，依法執政。

3.要把黨的領導貫穿于建設中國特色社會主義的具體實踐過程

黨領導人民全面推進依法治國的過程，就是黨領導人民進行中國特色社會主義建設的實踐過程。在全面深化改革的攻堅階段，一方面我國各項建設取得了舉世矚目的成就，另一方面不同社會群體間收入差距的不斷擴大、社會利益群體的固化矮化、生態環境逐步惡化、腐敗問題凸顯、干群矛盾不斷累積甚至激化等等社會矛盾層出不窮。面對重重困難和阻力，面對復雜多樣的社會矛盾，只有建設堅強有力的執政核心，即在黨的領導下全面推進依法治國，厲行法治、重拳反腐、改善民生建設社會主義的生態文明，才能實現人與自然、社會的和諧相處，從而實現可持續發展。

[1]高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告．[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html,1997-09-12.

[2]胡錦濤.在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話．[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/content_1987867.htm,2004-09-15.

[3]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html，2012-11-08

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html,2014-10-23

[責任編輯亦奮]

Adhering to Leadership of the Party and Carrying forwardOverall Law-based Governance

LIU Xiao-fen

(ResearchDept.OfthePartyHistoryandConstruction,PartySchoolofXi’anMunicipalPartyCommittee,Xi’an710000,China)

The strategy of law-based governance was raised in the 15th congress of the party and stressed in the 4th plenary session of the 18th congress. There is still doubts in the theoretical circle about the close relationship between promoting overall law-based governance and adhering to leadership of the party. Therefore, promoting overall law-based governance can only be achieved on the premise of correctly understanding the relationship between adhering to leadership of the party and promoting overall law-based governance ideologically and theoretically.

the party’s leadership; law-based governance; promoting

2015-12-16

劉曉芬(1980—)，女，湖南岳陽人，中共西安市委黨校黨史黨建教研部副教授，主要從事黨史黨建和民主政治研究。

D02

A

1008-777X(2016)02-0078-04