臨海市農村宅基地確權登記發證工作中存在問題的思考

摘 要：農村宅基地確權登記發證工作是宅基地管理工作最前沿的任務，農村宅基地登記制度是農民居住權的最基本保證，是防止農村宅基地使用過程中亂占濫用、保護耕地的必要手段。文章主要分析臨海市農村宅基地確權登記發證過程中存在的問題，根據臨海市農村宅基地確權登記發證工作開展的實際情況，探索加快農村宅基地登記發證工作重要性，切實推進農村宅基地的管理工作及加快村鎮規劃建設的辦法和建議。

關鍵詞：臨海市；農村宅基地；確權登記發證；問題思考

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.05.217

1 臨海市宅基地登記發證現狀

1.1 臨海市區域概況

臨海，位于浙江省沿海中部，長三角經濟圈南翼，是浙江省轄市，臺州市代管市。介于北緯28°40′～29°04′，東經120°49′～121°41′之間。東瀕東海，南接臺州市區，西連仙居縣，北與天臺縣、三門縣接壤。全市三面環山，一面靠海，具有“七山一水二分田”的地理特征。臨海市轄5個街道、14個鎮：全市995個村，10252個村民小組，35個社區，1197個居民小組。

1.1.1 自然、經濟社會概況

臨海區域位置優越，交通便捷，基礎設施配套齊全。以甬臺溫高速、臺金高速、104國道和34省道等為主要交通干線，是甬臺溫鐵路和規劃的金臺鐵路的匯聚地。深水良港——頭門港正在開發建設，“十二五”期間將實現對外通航。臨海水力資源豐富，括蒼山風電場為世界級高山風電場，裝有33臺單機容量600千瓦和2臺單機容量750千瓦的風機。臨海氣候宜人，物產豐富。

1.1.2 土地利用現狀

臨海市現狀土地資源類型多樣、具有區位意義的農用地類型較為齊全、但土地利用類型組合數小、土地利用地域分異明顯、土地集約利用水平不高。

1.1.3 臨海市農村宅基地使用權確權登記發證的基本情況

根據國土資源部等部委相關文件精神要求，結合臨海市實際，臨海市制定了《臨海市農村宅基地確權登記發證工作方案》，確定2014年年底完成村莊數字地籍調查，并利用此成果完成農村宅基地確權登記發證的工作目標。目前，全市農村宅基地使用權應發證35萬宗，已發證29萬宗，符合條件發證率83%，符合發證條件的宗地登記發證率為89%。

1.2 宗地確定

1.2.1 宗地劃分原則

宗地主要依據用地權屬來劃分，一般用地為同一權屬單位的，劃分為一個宗地單元；如果有地塊不相連的情況，如道路阻隔、水系攔截等因素，宗地則需要劃分為多個獨立的單元。

1.2.2 臨海市宅基地面積的規定

農民一戶只能擁有一處宅基地。每戶宅基建筑占地限額標準：使用耕地的，2人以下（含2人）的小戶安排面積不得超過50平方米；3—6人的中戶安排面積不得超過100平方米；7人以上（含7人）的大戶安排面積不得超過125平方米；農民利用原有宅基地和村內空閑建設用地，小戶安排面積不得超過60平方米；中戶安排面積不得超過110平方米；大戶安排面積不得超過140平方米； 山區有條件的農民利用緩坡地、荒山、荒地，大戶安排面積不得超過160平方米； 對建設規劃已實施的接駁屋，在規劃允許的范圍內，應按原規劃實施。 農民在規劃小區建造多層公寓式住宅的，人均建筑面積可控在90平方米以內（單人戶建筑面積控制在100平方米以內）；建造小高層的，人均建筑面積可控在100平方米以內（單人戶建筑面積控制在120平方米以內）；建造高層的，人均建筑面積可控在110平方米以內（單人戶建筑面積控制在130平方米以內）。

1.3 登記發證

宅基地使用權初始登記辦理流程

前置條件：（1）具備合法用地權源；（2）無權屬爭議

適應范圍：歷史遺留（2014年3月27日前建設）問題處理

2 臨海市農村宅基地確權登記發證過程中存在問題的分析與思考

2.1 臨海市農村宅基地確權登記發證工作中存在問題

2.1.1 臨海市農村宅基地在數量及面積上存在違反相關法律法規規定

按相關法律法規規定，農村村民只能是“一戶一宅”。但由于各種原因產生了“一戶多宅”現象。一是建新未拆舊，二是村民接受贈予，三是村民購買住宅等因素造成“一戶多宅”。另外，有的村民未執行臨海市規定的面積限額標準，由此違法用地的產生滯緩宅基地確權登記的進程。主要體現在：一是超占面積，即先批后建、少批多占且無法拆除暫緩保留。二是厡基拆建后超占引起。至今未得到依法依規處理，嚴重的制約該項工作的開展。

2.1.2 城鄉“二元”體制的影響

原本村民自愿申請是土地登記發證的首要條件。但在工作中，村民申請登記的積極性不高，主要原因是受到臨海市當地經濟格局的影響。山上村經濟較為落后，很多人外出務工，只有老人、婦女或兒童留守，絕大多數是人去屋空。經濟較為發達地區都在忙于他事，無暇顧及。再者，由于部分村民思想觀念過于陳舊，沒有意識到宅基地確權登記的重要性。加之工作開展之初經費未得到落實。有的村級代理人員對登記對象不清，范圍被放大，存在缺席指界，房屋邊長被估量等現象，進而延緩該項工作的進程。

2.1.3 管制上，鄉鎮建設規劃或缺或無

有的村無村鎮建設規劃，僅有土地利用總體規劃，導致宅基地建設用地非法占用基本農田。同時，鄉村歷史遺留的建設用地，與交通、水利等法律法規沖突。

2.1.4 登記機構的審查機制存在缺陷、登記機構的賠償責任機制不健全

在登記發證過程中主要采取形式審查和實質審查，但對登記機構工作人員來說，關心的是依法應收取哪些要件，流程如何走完。至于所收要件的真偽，對要件的真實性須要審查到何種程度難以界定。

2.2 基于臨海市農村宅基地確權登記發證中存在問題的思考

2.2.1 不動產登記立法

介于《不動產登記暫行條例》的實施。明確了不動產登記員制度、對不動產登記類型的規定、登記審查要求、登記錯誤的賠償責任規定等，但由于不動產登記工作還未開展，必須加速推進不動產登記工作的進程。

2.2.2 加強保障、提高農民意識

一是加強技術保障，以村莊數字地籍作為技術支撐，加強技術保障，通過村莊數字地籍圖初次賦權、實地走訪調查核實，結合土地利用總體規劃圖和村莊規劃圖進行填表，確保宅基地使用現狀和類型數據精確性，確定建筑，后退紅線。二是加強力量保障，全市全面鋪開此項工作前，需組建好工作領導小組，選定有實力的協作單位參與，通過電視、廣播、報刊及張貼宣傳單等形式加強宣傳力度，提高群眾土地權屬意識，調動群眾積極參與、爭取老百姓對確權登記發證工作的理解和支持。三是加大工作經費的投入，確保該項工作順利進行。

2.2.3 加強村鎮規劃

提高規劃水平，嚴格執行規劃。臨海市在已編制總體規劃的基礎上，根據發展變化適時進行修編，并編制控制性詳規和修建性詳規。規劃編制要把握以下幾個原則，一是要有超前性、高起點；二是重視規劃管理，嚴格按照規劃執行。

2.2.4 建立健全宅基地審批制度

改革和完善農村宅基地審批管理辦法。根據浙江省省臺州市下達的農村宅基地占用農用地的計劃指標和農村村民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性向浙江省省臺州市申辦農轉用手續，依法批準后逐宗按戶批準供應宅基地。

2.2.5 探索農村宅基地創新機制

首先，通過宅基地整理，清除應拆未拆和非法占地，逐步消滅“空心村”，收回村莊規劃區內空閑地和自留地，統一由村集體安排使用，可以很好緩解農民建房難這個農村老大難問題。每年我市安排800畝的用地指標用于農村住房建設，平均到全市995個行政村，每村不到1畝，所以農民建房靠下撥土地指標很不現實，宅基地“三統一”是當前農村個人建房的最佳出路；其次，通過科學規劃合理測算，村莊多余的宅基地還可以復墾，獲取復耕指標，可以緩解城市基礎設施建設和重點項目用地空間不足困境；第三，宅基地整理有助于解決“三農”問題，促進農業增效、農民增收、農村公益事業和面貌持續改善。

2.2.6 尊重歷史，面對現實，分類處置

堅持依法依規原則，根據土地登記“依批準”規定、《浙江省村鎮規劃建設管理條例》、《浙江省違法建筑處置規定》、《臨海市農民住宅用地管理辦法》等法律法規、政策，辦理直接發證或補辦手續后發證。堅持公平原則，根據違法占地建房程度區別處罰輕重，明確統一標準進行處理（處罰），并通過集體討論決定違法用地處置方案。堅持公開原則，調查數據經村兩委核實、確認后公開，擬定處理方案在村公告欄張榜公布，保證村民和被處理人的知情權，接受群眾監督。堅持惠民原則，在法律法規允許的前提下，擬定處置方案時兼顧違法建房輕重程度后取最低限執行，處置時由鄉鎮人民政府與行政執法部門集中處理（處罰），確保行政處罰“一事不再罰”。

2.2.7 準許農村宅基地在一定范圍內流轉

宅基地使用權屬于農民享有的主要財產，也屬于我國物權法調整的范疇，宅基地使用權應該和其他財產權一樣，能交易、抵押、流轉等，才能充分發揮其效用，并在一定程度上促進經濟的發展。

結束語農村宅基地確權登記發證牽涉廣大群眾的切身利益，是明晰農村宅基地產權關系，是推進農村土地制度改革，促進農民增收、農村發展的重要手段；是解決農村土地權屬糾紛，維護農村社會和諧穩定的重要基礎。通過開展宅基地確權登記發證工作，妥善處理宅基地管理的所遺留問題，可以防止占用耕地，促進農村和諧穩定發展。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國物權法》[S].

[2]《中華人民共和國土地管理法》[S].

[3]《確定土地所有權和使用權的若干規定》[S].

[4]《國土資源部農業部財政部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）[S].

[5]《國土資源部中央農村工作領導小組辦公室財政部農業部關于集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）[S].

[6]《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地地確權登記發證工作的意見》 （浙政辦發〔2014〕73號）[S].

作者簡介：顏煜（1974-），男，貴州納雍人，本科，測繪工程師，研究方向：測繪技術。