轉變思維，追求卓越，提高核與輻射安全監管現代化水平

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（華南核與輻射安全監督站，廣東深圳 518034）

轉變思維，追求卓越，提高核與輻射安全監管現代化水平

李京喜，楊凱

（華南核與輻射安全監督站，廣東深圳 518034）

核安全是國家安全的組成部分。核與輻射安全監管現代化是時代發展的必然要求，是國家治理體系現代化的重要組成。本文結合30年來的核安全監管經驗，分析了實現核與輻射安全監管現代化急需解決的問題，從核與輻射安全監管的二個基礎條件——核與輻射安全監管體系現代化和監管能力現代化，提出了實現監管現代化過程中需要協調的方面和建議采取的措施。

核與輻射安全；監管體系；監管能力；現代化

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “推進國家治理體系和治理能力現代化”，將國家治理體系和治理能力首次與現代化聯系起來。政府治理的科學化、民主化和法治化，已經成為人們熱議的話題。作為國家安全觀的重要組成之一，核與輻射安全 （以下簡稱 “核安全”）監管是國家治理不可或缺的組成單元，核安全監管現代化是國家治理現代化的重要組成。核安全監管現代化是時代發展的必然要求，也是核能和核技術行業發展的要求。核安全監管兩個現代化就是核安全監管體系和監管能力現代化，其主要特征是［1］：監管機構的法規體系健全，組織機構完整，技術能力強大，精神文化豐富。

30年前，伴隨著秦山核電站的開工建設，國家核安全局及其地區核與輻射安全監督站、核與輻射安全中心、輻射環境監測技術中心相繼成立。30年來核安全監管隊伍從幾十人發展到上千人，建立了完善的核安全監管體系。逐步將國際核安全監管經驗中國化，全面形成了與國際接軌并具有中國特色的核安全監管方法。隨著我國核電的發展，核安全監管工作量大大加強。轉變思維，追求卓越，提高核安全監管現代化，必將成為核安全監管領域長期追求的目標。實現核安全監管體系現代化和監管能力現代化，跟上核能和核技術事業的發展，在保持自身監管獨立性的同時，能確保核安全監管發揮行業引導者和推動者的作用。

l 實現核安全監管兩個現代化的基礎條件

經過30年的發展，核安全監管已經具有了堅實的基礎，包括組織機構、法律法規、人員、監管手段等。

l.l 集體傳承與創新發展是實現兩個現代化的基礎

集體傳承是一個行業對歷史的肯定，是 “足夠自信”的體現。在傳承的基礎上加快新舊動能轉換才能更好地創新發展。創新的有效途徑是總結前人的經驗，確定哪些是合理的，哪些是有缺陷的，由此走向發展。

集體傳承是實現核安全監管現代化的前提。30年來，核安全監管的發展離不開核安全監管集體傳承。核安全監管經過了三個階段。即核安全監管 “起步探索”階段 （1984年—1998年）、核安全監管 “整合提高”階段 （1998年—2008年）、核安全監管 “快速發展”階段 （2008年至今）。經過三個階段的努力，構建了行政機關、地區監督站、技術支持單位三位一體、專業齊全、分工清晰、職能完整的核安全監管組織體系；開創性地施行了分階段審批制度以及全過程監督模式等機制，逐步建立了一系列針對適合我國管理體系的監管制度和核安全監管方法。

創新發展是實現核安全監管現代化的動力。核安全監管體系的建立過程充分體現了創新發展的強大動力。30年來核安全監管的創新體現在理論創新、法律創新和體制創新等多個方面。在理論創新上我們發布了 《核安全文化政策聲明》，形成了具有中國特色的核安全文化理念；法律創新上我們出臺了 《民用核安全設備監督管理條例》和 《注冊核安全工程師制度》等，延伸和拓展核與輻射安全監管；在體制創新上從民用核設施的監管，逐步實現除軍用核設施核安全監管之外的核安全監管、輻射安全監管、輻射環境管理的統一。

l.2 清新的權力清單制度是實現核安全監管兩個現代化的行政保證

黨的十七大報告中明確提出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行……”。十八屆三中全會通過的 《決定》明確要求推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會通過的 《決定》也對推行政府權力清單制度提出明確的要求。簡政放權，深化行政審批制度改革，“確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批。”

權力清單制度。指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾。是一場 “清權、確權、配權、曬權和制權”為核心的權力革命，其實質是打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政提供基本依據，也為企業、公民提供便利條件。建立權力清單目的在于厘清公權力與私權利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執法。建立權力清單制度，明確政府應該干什么，“法無授權不可為”，將行政權力關進制度籠子，防止公權濫用，更好地發揮政府作用。建立權力清單，不是簡單梳理和公布行政權力，而是要解決好政府與市場之間、政府層級之間、部門之間如何分權問題。

核安全監管體系中的權力清單制度。目前由行政機關、地方監督站、技術支持中心 （核與輻射安全中心和輻射環境監測技術中心）三級構成了我國核安全監管體系。在 《放射性污染防治法》和 《民用核設施安全監督條例》中明確國家核安全監管部門對全國民用核設施安全實行統一監督，對核設施核安全實行獨立監督權。在核安全監管方面實行許可證制度。由于核的敏感性，在核設施方面，從選址、建造、運行、退役監督和輻射環境監督性監測，一直實行國家直管，取得了顯著的成績，為我國核與輻射事業的健康發展起到了積極的推動作用。

在核安全監管過程中，采用行政許可制度，即由行政機關受理企業的申請，技術支持中心進行技術審評，監督站進行日常的監督。行政權力包括核設施的安全監督、核安全重要設備的安全監督、人員資質管理、輻射源與輻射環境管理、電磁輻射項目管理等。在日常工作中，通過監督大綱或程序，對三個層級單位進行職責分工。

l.3 互聯互通核安全監管體系是實現監管體系現代化的重要手段

信息技術日趨發達、互聯互通的實現是建立管理系統前后臺關系的技術保障。前臺的決策、指揮、行動能力增強，后臺集中數據處理。良好的前后臺關系可以保證組織的活力，防止組織因規模龐大而變得效率低下。在核安全監管體系中，核與輻射安全中心作為技術支持單位，是后臺；局機關、監督站從事監管工作是前臺，前后臺已初顯。目前核安全監管體系內正在著手開展核安全監管體系信息化工作，應用大數據的概念建立全方位的經驗反饋系統。三位一體的監管體系互聯互通的效果必將影響核安全監管體系實現現代化。

2 實現核安全監管現代化需要解決的問題

2014年4月，核安全作為非傳統安全納入國家安全體系，體現了國家對核安全的高度重視和確保核安全的堅定信心。在當今核事業快速發展的歷史條件下，未來幾年也是核安全監管發展的戰略機遇期。在集體傳承基礎上，提高核安全監管的權威性和有效性，創新發展實現監管現代化以達到核安全監管的二次騰飛，已成為當前我國核安全監管領域面臨的主要任務。開放思想，追求卓越，將成為核安全監管的目標。夯實四塊基石、構筑八項支撐是實現核安全監管體系與監管能力現代化的手段。

2.l 涉及核安全監管的法律法規體系存在短板

核安全監管法規結構成金字塔式，包括國家法律法規、部門規章、國家標準或核安全導則、技術文件5個層級。經過30年努力，核安全監管體系已基本滿足目前監管需要，但存在一些短板。一是核安全作為國家安全總體觀之一，在監管領域缺少一部確定核安全監管基本制度的基本法。二是核安全導則的地位不明確。核安全導則基本上以IAEA標準為藍本，30年來已經發展成為一個獨立體系，并為業內接受。但由于初期，沒有與國家標準對接，在法律地位上不具有國家標準的強制性。三是法律法規及相關部門規定、國家標準、核安全導則在出臺過程中缺少技術研發的支持。特別是在核安全設備中應用的核安全導則、技術文件，由于缺少技術支持，權威性不足，操作性不強。

2.2 涉及核安全監管機構權力清單不清晰

隨著核與輻射事業的快速發展，雖然 《放射性污染防治法》和 《民用核設施安全監督條例》及其他條例賦予了核安全監管部門核設施安全監督行政權，但在行政機關、監督站、技術支持中心三個部門之間的權力劃分并不是十分清晰，需要重新梳理。一是核與輻射安全監督實行過程監督，大塊分工明確，具體分工不清晰。如監督工作，在監督大綱中進行了分工。但監督大綱不是法律性文件，而且分工非常具體，一環套一環，實施監管的行政主體依據工程發展而定，造成監管責任不清。二是監管決定權力過于集中在行政機關。監督站作為獨立法人，法律賦予了監督權力，作為公務員管理事業單位，承擔總部監督延伸的日常監督。在工作中，過于依賴行政機關，缺少主動性，長期與監管對象工作在一起，不能樹立良好的監管形象。三是核安全審評工作浮于表面，參與審評的單位沒有承擔技術審評的主體責任。作為技術支持單位，在法律上定位清晰。但在實際工作中，行政機關一直作為審評的主導體，技術支持單位沒有在審評中起到責任主體的角色。

2.3 涉及核安全監管的自身能力有待提高

一是監管方法相對落后，監督人員需要提高技術能力。與西方核發達國家相比，我國核安全監管發展相對較晚。后天優勢明顯的同時也暴露出監管方式單一、法規應用不嚴謹的問題。核安全監管涉及的單位是行政機關和監督站，監管對象是營運單位。在實施監督中沿襲多年的方法，即采用現場檢查核實、座談、查閱相關文件等。由于缺乏基礎技術研發和監督人員技術能力薄弱，這種方法最終導致監管的形式化。二是審評技術能力存在短板。在核設施事故分析、核安全設備可靠性分析等領域，核安全審評缺乏獨立的分析評價、校核計算和試驗驗證手段。三是自身核安全文化有待提高。在2015年開展的核安全文化宣貫活動針對營運單位和企業提出兩個杜絕，但對核安全監管系統沒有提出具體要求。在核安全文化方面，監管人員存在燈下黑現象。從IAEA對我國監管評價中同樣提出了加強核安全文化的建議。四是監管手段單一。對象不同，采取了同樣的方式。“追求卓越”永遠是營運單位追求的目標。在監管過程中，沒有充分考慮營運單位的安全業績，不能體現 “優獎劣罰”。

2.4 涉及核安全監管信息的應用程度嚴重滯后于時代發展

核安全監管正在著手開展信息化工作，期望通過大數據的概念建立全方位的經驗反饋系統。該系統的框架已經建立，并且可以查找一些相關的歷史資料，但還存在一些問題，首先是網絡公開范圍小，不如國外相關網站查閱方便。二是監管人員不能有效地應用網絡，作為監管一線的監督員，法規上賦予了一定的職權范圍，但由于個人的經驗不足原因，在發現問題時，沒有通道或不知道哪里可以找到相關的單位或專家，不能及時地獲得技術支持。系統只能作為資料提交給大家參考，不具備后臺支持的作用。只能通過行政手段完成互聯互通，協調前臺和后臺。各單位通過大量派員到現場監督，而后臺研究的力量疲弱，導致核安全監督工作日益走向形式化。核安全監管體系已經足夠龐大，是時侯該提高監管的合理性和監管效率。

2.5 核安全監督檢查針對性不強

隨著核電的發展，監管發展沒有跟上時代的步伐。一是審評的方法單一。我國有多種堆型的核電廠，審評時采用一樣的方法，即參考美國SRP進行審評。由于審評人員的能力，造成出現許多依照法規標準扣字眼審評問題。二是監督的針對性不強。監督分為日常、例行、非例行。在制定年度監督計劃時，沒有考慮前一年度的運行和管理狀況，同時監管項目的計劃性也不強。監管中出現紙面來紙面去的問題多，沒有找到現場的實質問題。三是監管與審評脫鉤。對在建核電廠，由于時間相對短，大家還在關注一些審評問題。對運行核電廠，由于人員流動、歸檔等問題，歷史問題基本流失。四是監管的技術支持疲弱。不論在建和運行核電廠，由于核安全技術研究的薄弱，不能在國內外廣泛開展相關合作，在監管方面技術話語權不強。五是核安全監管技術研究缺少前瞻性，核安全監管靠后。監管始終不能重心前移，事后監管多。六是缺少核安全監管行政管理方面的規劃。監管部門應始終將建立學習型政府當作首要，吸取多方經驗，持續改進，走向卓越。

3 實現核安全監管現代化需要協調的方面

國家治理體系和治理能力現代化就是一個制度完善和制度執行力提升的過程。過程是長期的，需要調動社會各方力量。核安全監管現代化應由政府主導，企業配合。我們不可能準確預測未來，但通過運用已有的知識和經驗認清我們監管現狀和面臨的挑戰，做出正確的決策是可能的。實現核安全監管現代化，追求監管卓越，需要協調如下幾個關系。

（1）繼承創新。30多年的核安全監管經驗是我們進行工作的基礎。在推進權力清單制度時，要借鑒以往工作經驗，有所創新，有所完善，有所發展。制定監管目標，追求卓越。

（2）定變統一。要深入研究法律法規、規章制度、三定方案，堅持權力法定原則，并在工作中完善不適應發展要求的法律法規、規定制度。

（3）協調配合。行政機關要發揮牽頭協調作用，認真組織實施，積極梳理相關的監督大綱或程序。與相關行政部門做好協調。通過與多方合作，廣開各種渠道，如購買技術服務等方式，提高監管技術能力，提高審評水平。

（4）理順關系。以中國核安全文化為核心價值觀，制定合理的權力清單，建立監管原則明確、各要素之間和諧的監管體系，建立同時進步的監管制度。

（5）互聯互通。核安全監管體系各成員單位應認識到互聯互通的好處，保證組織的活力，防止組織因規模龐大而變得效率低下。減少駐場監督人員數量，加強其素質和監督能力；加強后臺的數據處理和研究能力。

［1］李干杰．深入貫徹核安全觀全面實現核安全監管現代化［C］．中國核與輻射安全監管三十年征文集，2015．

［2］劉華．核安全是國家安全的重要組成部分 ［C］．中國核與輻射安全監管三十年征文集，2015．

［3］環境保護部核與輻射安全中心．核與輻射安全國際信息分析與反饋 ［R］．北京：環境保護部核與輻射安全中心，2014．

［4］馮侖．行在寬處 ［M］．海南：海南人民出版社出版，2014．

Changing Aindset，Seeking Excellence and Improving Nuclear and Radiation Safety Regulation Modernization Ievel

LI Jingxi，YANG Kai
（Southern Regional Office of Nuclear and Radiation Safety Inspection Ministry of Environment Protection of the P．R．china，Guangdong Shenzhen518034，China）

Nuclear safety is an integral part of national security．The modernization of nuclear and radiation safety regulation is the inevitable requirement with the development of times and also an essential part of the modernization for national governing system．The article，incorporating the 30 years’regulatory experiences and presuming that the conditions to achieve the modernizations of nuclear and radiation safety regulation system and of the regulatory capacity could be met，analyzes the urgent issues that have to be resolved in order to realize the modernization of nuclear and radiation safety and identifies the areas to coordinate as well as the proposed measures to make．

Nuclear and Radiation Safety；Regulatory System；Regulatory Capacity；modernization

TL364+1

：C

：1672-5360（2016）04-0001-04

2016-10-13

2016-11-10

李京喜 （1965—），男，北京人，環境保護部華南核與輻射安全監督站副主任