推動核安全法立法建設保障核能安全發展

李 森，左嘉旭

（環境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

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推動核安全法立法建設保障核能安全發展

李 森，左嘉旭*

（環境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

摘要：本文通過研究我國核安全法律法規體系現狀，明確《核安全法》制定的必要性。研究探討《核安全法》在我國核安全法律體系中的定位以及制定《核安全法》對現有法律體系的補充作用，并從核損失賠償制度、核安全信息公開制度、公眾參與制度、核安全文化、與現行法律體系相協調以及核安全法實施細則等方面對完善《核安全法》立法提出建議。

關鍵詞：核安全；核安全法；安全監管；核安全立法

2012年10月，國務院通過了《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》，其中明確提出，要抓緊研究制定原子能法和核安全法；2013年，黨中央批準十二屆全國人大常委會立法規劃，將《核安全法》列為二類立法項目［1］。目前，我國的《核安全法》由國家核安全局負責協助立法部門開展起草工作，現在已列入全國人大2016年立法工作計劃，相關起草工作正在緊密推進中。《核安全法》的制定對我國核安全法律體系的完善，對我國核安全水平的提高，以及保障我國核能安全具有重要的意義。

1 我國核安全法規體系現狀

在核電建設及運行過程中，核電安全問題無疑是重中之重。目前，我國核安全領域實行的是法律—法規—部門規章—導則—技術文件的五級法規體系，包括1部法律、7部行政法規、29部部門規章以及89部核安全技術導則，以及多項技術文件，已經基本建立起一套與國際接軌的核安全法規體系。但與此同時，隨著我國核能事業的快速發展，核能發展過程中所遺留的歷史問題也日益突出，我國核安全監管任務更加重要［2］。核安全法規體系需要根據新的核安全監管要求做出相應的補充完善，制定推出《核安全法》作為我國核安全領域的頂層大法具有現實必要性和緊迫性。

首先，我國現行與核安全有關的法律是《中華人民共和國放射性污染防治法》（下文簡稱“放污法”）。但是放污法是以放射性污染及輻射的防治為立法目的的法律，放污法是作為一部專門法而非基本法制定，其中所涉及核安全領域的內容僅僅占到核安全領域的一部分。

其次，現行的7部行政法規分別是《民用核設施安全監督管理條例》、《核電廠核事故應急管理條例》、《中國核材料管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》、《民用核安全設備監督管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性廢物安全管理條例》，對民用核設施、核事故應急、核材料、核技術利用、核出口、民用核安全設備和放射性物品運輸等方面的行政管理做出了規定［3］。然而，這些法規雖然實際中在核安全領域發揮著重要的指導規范作用，但從法律角度來講，這些法規仍然屬于行政法規，缺乏頂層的法律支撐。

再者，我國核安全主管部門制定的部門規章，雖然在技術層面對核安全做出重要保障，但仍缺少上位法律作為指導和依據。此外，現行核安全法規體系中對一些重要的核安全制度如核損害賠償制度、核安全信息公開制度、核安全公眾參與制度等內容尚未能做出明確的法律規范，對核安全法律責任體系的規范也需進一步完善。

因此，需要從法律層面上明確核安全涉及的主體權利與義務關系、核安全的基本制度原則、核安全監管體系，并對相關違法活動行為的法律后果及法律責任做出規范，以解決我國核安全法規體系的頂層基礎性法律缺位問題。

2 《核安全法》的法律定位

根據現階段我國《核安全法》的立法現狀來看，我國的《核安全法》在核安全法規體系中的法律定位表現主要在如下兩個方面：

（1）《核安全法》在核安全法規體系中作為基礎性法律。國際上各國的核能立法實踐主要分為安全和發展兩大主題，即分別對應于《核安全法》、《原子能法》。其中，美國、日本采用單一法模式，即制定《原子能法》，但在內容上將“安全”的內容涵蓋在內。韓國則采取制定兩法的模式，制定《核安全法》、《原子能利用促進法》，分別從安全和發展兩個角度進行規范。在我國，考慮到核監管體制、歷史遺留問題等現實因素，目前立法計劃是實行更符合我國實際情況的兩法模式，即分別制定《原子能法》和《核安全法》，且二者應同處于基礎性法律地位。

（2）《核安全法》是對核安全領域所有過程環節進行規范的復雜的法律體系，應覆蓋我國整個核能和核技術利用領域。我國是參照國際原子能機構（IAEA）的標準而形成的核安全法規，而國際原子能機構《安全標準》將核能和核技術利用領域劃分為鈾礦冶煉、放射性物品運輸、廢物處理處置設施、核燃料循環、研究堆、核技術利用、核動力廠7個部分。因此，我國的《核安全法》在制定過程中亦應參考國際經驗的立法實踐和國際原子能機構的相關規范，將《核安全法》的應用范圍覆蓋到我國整個核能和核技術利用領域。同時，以頂層法律的形式規范我國核安全的基本目標、核安全的基本原則以及核安全的基本制度，從而使《核安全法》發揮構建完善核安全法規體系的基石作用。

3 《核安全法》的立法意義

隨著我國經濟的快速發展，對我國的能源需求與日俱增，核能作為一種低碳、清潔、綠色的能源得到了積極發展，并對我國經濟建設、能源供給、低碳環保等方面做出重要貢獻。與此同時，我國對核安全的要求也日益提高，因此需要適時依據我國核安全發展現狀，對核安全法規體系做出相應的補充完善，以適應現階段我國核能事業發展的現狀。積極推動《核安全法》立法工作，對核安全的制度設計、現實需要以及法治保障等方面具有非常重要的意義。

首先，經過60多年和平利用核能，我國現在擁有的核設施種類多、數量大，核能、核技術在社會生活中的應用日益廣泛，急需制定《核安全法》從整體制度設計上進行規范，以保障核能安全，促進核能發展。

其次，核能作為一種低碳、清潔、環保的能源，降低碳排放量、保護環境的同時，也不可避免地存在一定的事故風險。《核安全法》的制定正是堅持安全優先的核能發展原則，立足于保障人類享用清潔、環保的核能同時，還要免受核事故的危害。

再者，推進核安全法立法工作，進行頂層制度設計，制定一部內容較為全面、與時俱進，同時又立足于解決中國核安全管理面臨問題的核安全法，有利于完善核安全法律體系，為核安全法治建設奠定良好基礎［4］。同時完善的核安全法規體系也是國家對核安全的重視程度、管理水平的反映，更是國家形象的一個重要窗口［5］。

4 《核安全法》的立法建議

較之其他主要核電國家，我國核安全法立法過程中應考慮借鑒國際核安全立法實踐經驗、梳理各國核安全法律制度，并在相關立法活動中對核安全領域中需要解決的問題予以關注。

（1）規范核安全違法活動責任及核損害賠償責任。我國目前尚無法律、法規或部門規章涉及到核安全違法活動的處理和核損害賠償責任的規范。現行法律體系中可供參考部分主要為民事法律的原則性規定，以及國務院發布的《關于處理第三方核責任問題的批復》、《關于核事故損害賠償責任問題的批復》，尚沒有專門的賠償責任法。《核安全法》應結合我國實際情況，對核損害賠償責任的責任主體、損害賠償額度、賠償的資金來源組成做出規定，考慮是否需要根據情況補充核損害的國家賠償措施、建立核損害賠償執行機構，并規范合理可行的核損害賠償時效。

（2）確立核能信息公開機制和公眾參與機制。《核安全法》應明確核安全監管當局的信息發布權利和義務，建立良好的核安全信息收集、公告發布機制，規范信息公開行為，增進與社會公眾的核安全信息溝通，在核電廠的選址、批準、建設、運行乃至退役過程中考慮建立適當的信息公布機制，促進公眾對核安全信息了解，增強社會公眾對核安全的信任度。其次，應明確行政機關對公眾意見和建議的答復及采納機制，提升核安全的公眾參與度。鑒于核安全涉及的方面廣、范圍大，可以考慮建立一個專門的公共信息部門，負責完成公共信息的發布、公眾意見的收集整理和答復、作為公眾與政府間的橋梁作用，提高公眾的核安全參與度，消除誤解增強社會公眾信心。

（3）完善核安全文化的立法規定。《核安全法》應同時注重核安全文化制度的監查評估，將核安全文化成為核安全法律體系的重要一環，加強從監管機構到營運單位的核安全文化建設，從制度上保證核安全文化深入人心，并逐步落實核安全文化監督檢查和評估規范。

（4）協調與現行法律的關系。制定《核安全法》還應考慮與其他相關的法律規范，如《中華人民共和國放射性污染防治法》、《清潔生產促進法》等法律之間相互的協調問題。厘清放污法與核安全法的區分原則，放污法立法目的是基于對核能和核技術利用過程中廢氣、廢液、廢物所造成的環境污染的防治，而核安全法則應從整體管理和技術的角度對處理放射性釋放、預防核事故、減緩核事故后果等方面進行考量。同時，積極應對解決《核安全法》制定過程中可能出現的與現行法律的矛盾、沖突之處，推進相關法律法規體系的重構，以期構建形成有機統一的核安全法律法規體系。

（5）同時，各個主要核電國家均已制定相應的基礎性法來規定核安全的基本問題，而我國在這方面仍然存在一定的法律空白。需要充分借鑒其他國家制定《核安全法》或類似于《核安全法》的立法經驗，結合中國的國情，推動《核安全法》立法工作。

（6）為避免可能出現的法律空白，可考慮在制定《核安全法》完成后，啟動相應核安全法實施細則的制定程序。

5 總結

綜觀我國核安全立法現狀，除了放污法是作為國家法律制定的，現行的在核安全領域發揮主要指導作用的7部相關法規均為國務院行政法規，亟需《核安全法》作為基礎性的法律發布實施，從而為我國核能事業的安全發展提供有力的法律支持。

因此，《核安全法》作為構建核安全法規體系的重要基石，是完善我國核安全法律法規體系，健全有利于環境保護的體制機制，保障核能安全發展的重要一環。同時，積極推動《核安全法》的及早制定出臺對我國早日實現能源結構調整，減少碳排放，實現環境保護、促進我國核能行業發展，推動我國核電走出去戰略等方面提供必要的法制保障。對加強我國核安全領域的法制建設、建設綠色、環保的美麗中國有著重要的意義和作用。

參考文獻

［1］鄒榮，扈黎光.科學合理確定《核安全法》適用范圍［J］.中國核工業，2014（5）：40 -42.

［2］司國建.核安全與輻射防護法規體系的現狀與發展［J］.核安全，2005（3）：29 -33.

［3］汪勁，耿保江.核能快速發展背景下加速《核安全法》制定的思考與建議［J］.環境保護，2015，43（7）：25 -29.

［4］唐應茂.建設美麗中國切實推進核安全法立法［J］.環境保護，2013，41（3）：38 -40.

［5］陳金元，李洪訓.淺談我國核安全立法問題［J］.核安全，2007（3）：1 -4.

Promoting Legislation of Nuclear Safety Law and Guaranteeing the Safety Development for Nuclear Energy

LI Sen，ZUO Jiaxu*
（Nuclear and Radiation Safety Centre，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：By studying the current situation of nuclear safety laws and regulations in China，it clearly demonstrates the necessity of“Nuclear Safety Laws”. In this article，we talk about the position of“Nuclear Safety Law”in China's nuclear safety legal systems，and the roll which the law would play in the existing legal systems. There are also discussions about the compensation system for nuclear damages，nuclear safety information disclosure system，public participation system，nuclear safety culture，the coordination with the other existing legal system and the implementation details for the nuclear safety law.

Key words：nuclear safety；nuclear safety law；safety supervision；nuclear safety legislation

中圖分類號：TL48

文章標志碼：A

文章編號：1672-5360（2016）02-0010-03

收稿日期：2016-05-23 修回日期：2016-05-30

作者簡介：李森（1989—），男，甘肅慶陽人，助理工程師，現主要從事核技術/核安全審評科研工作

*通訊作者：左嘉旭，E-mail：zuojiaxu@ chinansc. cn