低空開放下我國通用航空經濟發展研究

易曉英

低空開放下我國通用航空經濟發展研究

易曉英

近年來隨著我國經濟持續發展，通用航空需求迅猛增長，我國通用航空經濟發展迎來了難得的機遇。在前不久剛結束的國務院常務會議中明確指出，要擴大低空開放，鼓勵參與建設通用機場，促進通用航空業經濟發展。論文在此背景下，擬以低空開放對通用航空經濟的影響為切入點提出相應的對策并進行研究和探討，以期為通用航空的發展提出可行性建議。

低空開放 通用航空 經濟發展

隨著經濟的發展，我國的航空事業也在不斷地發展和進步，我國的航空事業已經是僅次于美國，號稱第二航空大國。但是我國與美國、加拿大、巴西等國相比，仍存在巨大差距。我國為了盡快從航空大國成為像美國那樣的航空強國，也做出了諸多努力。而隨著對通用航空的需求也在不斷地提高，現有空域不能滿足發展的需求，所以進行低空開放也是一種必然的趨勢。

一、通用航空內涵及空域劃分現狀

根據國際民航組織規定，通用航空是指利用航空器從事除商業航班飛行以外的所有民用航空活動。其范圍涉及十分廣泛，包括從事工業、農業、林業、漁業和建筑業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動。

而空域，是國家資源，空域管理與使用是面向公眾的公共服務，空域應得到合理、充分和有效的利用。國際民航組織制定了空域分類標準，將空中交通服務空域分為A、B、C、D、E、F、G七個基本類型。從A類到G類空域，逐步放松對目視飛行的限制。

目前我國空域劃設分為高空管制區、中低空管制區、進近（終端）管制區和塔臺管制區，也稱為A、B、C、D四類空域。

A類空域高度為6600米（含）以上空間，空間內僅允許航空器按照儀表飛行規則飛行，對所有飛行中的航空器提供空中交通管制服務，并在航空器之間配備間隔。

B類空域高度為6600米（不含）以下最低高度層以上的空間，內允許航空器按照儀表飛行規則飛行或者按照目視飛行規則飛行，對所有飛行中的航空器提供空中交通管制服務，并在航空器之間配備間隔。

C類空域通常設置在一個或幾個機場附近的航路匯合處，也是中低空管制區與塔臺管制區的連接部分。其高度為6000米（含）以下最低高度層以上，水平范圍通常以機場基準點為中心半徑50公里或走廊進出口以內的除機場塔臺管制范圍以外的空間。

D類空域通常包括起飛航線、第一等待高度層及其以下、地球表面以上的空間和機場機動區。

其中低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空間范圍。目前分為管制空域、監視空域和報告空域三類。

表1 三類空域對比表

二、低空開放下通用航空經濟的發展瓶頸分析

低空空域是國家的重要戰略資源，是軍航和通用航空的主要活動區域，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大的經濟、國防和社會價值。由于我國國情的特殊性，使得國內低空空域管理相比歐美等發達國尚處在初級階段。早在2010年，國家就出臺《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，為低空空域管理改革劃定了路線圖，制定了時間表。然而改革推進已過5年，但受制于低空空域制度不健全、低空空域劃分不合理、通航基礎設施保障嚴重滯后及通航人才資源匱乏等問題，我國通航產業發展仍較為緩慢。

（一）通用航空法律法規不健全

近年來，我國出臺了一系列通用航空市場準入、運行標準以及外商投資通用航空業等方面的法規、規章，算是初步建立了通用航空法規體系。但是這些法規、規章離為通用航空業構建完整、健全的法律法規體系還尚有一段距離。我國通用航空法律制度主要是由國家立法、行政法規、民航規章3個層次構成，這3個層次都存在一定的問題。在國家立法層面，我國現有調整通用航空的立法只有民用航空法，而且其中僅以第十章共6條的形式規范通用航空活動，明顯缺乏針對性和時效性。其次，民航法中針對于通用航空的專章，限于當時通用航空的發展程度和社會條件，并沒有對通用航空及其活動作出詳細規定，內容過于籠統，無法為通用航空法規制定提供科學的指引。并且我國通用航空立法位階低，只有民航法中有6條規定，內容少且規定過于原則，缺乏類似通用航空法、通用航空產業租賃發等高層次立法。這些問題都在某種程度上制約了通用航空在實踐中的飛行操作無法順利進行，這也就阻礙了通用航空經濟的平穩發展。

（二）低空空域管理體制不完善

我國現行空域管理體制是在國家空管委的領導協調下，軍航主導，民航參與的模式。也就是說我國領空大部分都屬軍管，留給民用航空使用的空域有限，一般能使用的航路、航線和民用機場附近空域僅占總空域的10%～20%，更別提通航了。而對于目前非常有限的由民航管理的空域，控制得也非常嚴格，私人飛機只能在有限的民航航路上申請飛行，使得私人飛機想翱翔于低空空域飛行是幾乎不可能實現，這使得通用飛行失去了一大塊發展的市場和機遇，可見有關低空空域管理體制的不完善嚴重阻礙了通用航空經濟的發展。

（三）通用航空產業投資門檻高回報周期長

通用航空作為我國經濟發展的朝陽產業，具有廣闊的發展前景。但是出于發展初期的通用航空產業的硬件配套設施相比發達國家嚴重不足，這也是制約我國通用航空經濟發展的重要因素之一。眾所周知，通用航空產業對于相關基礎設施的依賴性很強。其大致包括通用航空機場、航空器械制造、大型通訊指揮設備、駕駛員培訓機構等，而這些投資都數額巨大。成立一家通用航空公司動輒就要上百萬甚至上千萬的投資，可見投資門檻之高。而且如果沒有一定的資源、形成一定的規模，公司在短期內是難以實現盈利的。從現實市場價格看，目前購得一架普通通用航空飛機至少需要200萬元，而培養一名飛行員最少也要投資60萬元，即使一家通用航空公司只有2名飛行員，以上所述投資也不是個小數目。即便成立了通用航空公司，但由于公司運營成本較高，后續投資也成為眾多民營企業望而卻步的原因。作為湖南省內通用航空公司發展的先驅，湖南長沙的華星通用航空有限公司為例，注冊于2012年，注冊資本5050萬元，是湖南省內首家取得《通用航空經營許可證》的民營通用航空企業，其首飛的兩架EC120B直升機是花費4000余萬元從歐洲購得。經過近幾年的發展，還僅是能維持日常運營。

我國國土面積雖然與美國、巴西、加拿大等國相當，但航空器的數量卻相差較大。充分宣傳通用航空作為朝陽產業的潛在商業價值，鼓勵有需求的企業參股購買通用航空器，積極引導地方政府參與通用航空運營，對于完善航空器的配套有非常積極的意義。通過地方政府、企業、個人的不斷參與，通用航空在硬件方面的產業和資金配套一定能不斷完善。

相比航空器，通用機場和起降點的配套難度相對更大。航空器可以直接從國外購置，而通用機場和起降點受政策環境和土地資源等約束影響，可選擇性較小。在簡政放權的整體政策環境條件下，通用機場的審批權限已下放至省級政府，但通用機場審批管理主體的具體權責和審批流程還需要進一步明確，以確定通用航空的發展預期。通用航空其他硬件配套設施，如通信系統、導航系統和維修系統等，也應隨著航空器和通用機場的發展相應進行完善。

（四）通航人才資源匱乏

隨著我國航空經濟的持續發展，低空空域改革的不斷推進，我國通用航空的春天即將來臨，而相關航空專業人才的缺乏是制約我國通用航空發展最重要的瓶頸之一。根據相關數據得知，截至2015年底，我國通用航空機隊在冊總數為2127架。相比2014年，2015年新增175架、同比增長8.9%。而截至2015年底，我國民航駕駛員有效執照總數為45523本，同比增長14.1%。但其中非121部運輸航空和141部飛行學校的持照中國籍飛行員數量為3663名（含運動航空器和私用駕駛員）。按行業水平推算，飛機與飛行員數量配比為1∶2，應有4254名飛行員；飛機與機務配比為1∶3，應有6381名機務；飛機與航務配比為1∶0.8，應有1702名航務；飛機與保障人員（特指民航局授予執照的機場運營、通信、氣象、簽派等專業人員）配比為1∶0.5，應有保障人員1064名。但事實上，我國通航各專業人員均達不到標準，人機比明顯不足，其他專業技術人員嚴重匱乏。從上述數據可知，僅飛行員一類人員就有著近千人的缺口。

而由于各種人才的短缺，近年來我國眾多新籌建和正在籌建的通用航空企業運作都面臨困難。其中大概有3/4因為相關機務維修人員人才引進或培養困難，而影響了籌建工作和運行安全。再加之有些優秀人才培養后又往往由于待遇等各種原因流向各大民航公司，這使得我國通用航空產業人才短缺的問題雪上加霜，嚴重影響了我國通航航空經濟的健康發展。

表2 中國民航駕駛員執照分類統計表

（五）飛行任務審批程序繁瑣

“離地三尺要審批”，這是目前中國通用航空的飛行現狀。多年以來，我國的許多通用航空企業一直被復雜的審批程序和繁多的審批材料困擾。按照流程不管什么性質的通航飛行，要起飛必須提前申請和審批，一般要經過空軍、空管局、機場等各個環節的審批和協調，這造成單區域飛行至少要提前5至7個工作日申報，跨區域飛行更是至少要提前12至14個工作日。這常常使得私人飛機擁有者要么望而卻步，要么黑飛。而黑飛帶來的不僅是無序，更重要的是飛行安全無法得到保障。而歐美發達國家低空空域是完全開放的，除了涉及國家安全的很小部分地區被列入禁區外，通用飛機可以在這些國家自由飛行。其對通用航空飛行任務施行的是報備制，即將飛行任務和計劃提前若干小時，例如美國為提前半小時，通過各種方式報知航空當局，在沒有特殊情況下，自行準備，到點起飛即可。相比之下，我國長期以來實行的嚴苛飛行任務審批制度，猶如套在通用航空脖子上的繩索，牢牢掌控著通用航空的呼吸。

三、低空開放下我國通航經濟發展對策

社會各界對于如何做好低空空域開放的工作關注度很高，都認定通用航空產業的春天即將來臨。但我國通航客觀上還是存在著諸多的問題，針對前文所指出的幾個主要問題，提出以下幾點意見和對策。

（一）建立相對完善的通用航空法律法規

我國通航產業與通用航空發達國家級特別是與美國、巴西相比，法律體系十分粗糙，在很多方面都不完善。面對一方面是廣闊的市場前景和迫切涌入的大量產業資本，一方面是支離破碎相互脫節的產業法律政策環境，國內通用航空產業要想脫離這種兩難局面，當務之急是要抓好頂層設計，完善航空行業的法律法規建設，建立起一套以法律為核心，由行政法規、行業規章、實施細則、產業政策和地方法規共同組成的法律法規體系。因為，健全的法規制度是實現通航產業經濟平穩有序發展的前提和基礎。要將通用航空所需的規則和要求，分層、分類、分項地納入到通用航空法律制度中。首先在國家層面上，修改《民航法》，完善通航立法，進行民航行政法規規章的立改廢，適應、引導通航的發展。其次，加強通用航空行政法規的相關修改。我國目前主要是《國務院關于通用航空管理的暫行規定》和《通用航空飛行管理條例》兩部通航相關行政法規，上述法規對于通用航空產業經濟發展仍然停留在原則層面，應明確保障措施、完善相關實施細則，確定明確指導性意見以引導地方性通航政策法規體系的建設。

（二）建立健全適用的低空空域管理體制

毋庸置疑，空域限制是影響通用航空經濟發展的重要因素之一，而針對于我國現行的“軍管民用”空域管理制度，通用航空想要高效快速的發展起來是很困難的，而空域結構劃分是否合理是直接影響到空域使用效率。而我國空域現行的由國家空管委統一領導，航路內由民航提供管制指揮，航路外由郡航負責管制指揮的空域模式無法滿足通用航空空域使用靈活多樣的要求。在今年有望近期出臺的《低空空域管理使用規定》的基礎上，在開放的低空空域（監視空域、報告空域）范圍內，應首先建立統一由民航主導的包括任務審批、計劃申報等的管理體制。另一方面，迅速推進國家空管委低空飛行服務站的試點工作，適時推廣，建成先進的低空監控系統，對低空飛行實施有效監控，保障飛行安全以及空域的充分利用。其次還要建立便捷高效的運行管理機制，為通用航空用戶提供自主運行、自負責任的運行管理模式。簡化和改進飛行計劃申報程序，及時發布低空低空空域使用情況，提高低空空域運行管理和服務效率。

（三）加強政府投資引導，完善硬件設施

作為我國經濟發展的朝陽產業，通用航空產業一直備受社會各界關注和青睞，近幾年，政府也高度重視通用航空的發展，并陸續出臺多項指導性文件，以實際行動著力推進通用航空產業的發展。例如于前不久發改委召開貫徹落實促進通用航空業發展指導意見電視電話會議，部署貫徹落實《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》中明確指出，鼓勵和引導社會資本投資通用航空產業，促進通用航空產業發展。而完善通用航空硬件配套是通用航空發展的基礎，只有當航空器、機場等設施滿足了相應條件，通用航空才能實現安全生產，并有效服務國民經濟的發展。

其中尤其是要加大對通用航空機場的建設，這是解決通用航空活動“無地可落”局面的首要因素。政府要加大扶持力度，響應簡政放權的號召，可以規劃按照機場類別不同制定機場建設標準和審批程序，減少行政審批，簡化審批程序。其次還應加大對通用機場建設的政府補貼力度，給予機場建設實質性的支持的同時，還應引導和鼓勵社會資本進入通航領域。

（四）加強通航專業人才培養

與目前我國通用航空事業正處于一個快速發展階段不同的是，我國的通航專業人才培養及培養方式研究才剛起步不久，導致我國通航專業人才不論是從數量上還是質量上都明顯不足。事實上，通用航空的人才培養是個系統工程，其健康發展需要政府部門、專業院校、同行企業以及社會公眾的共同努力，我們應該建立一個自上而下的通用航空專業人才培養體系。首先從政府層面，應積極制定產業發展戰略和相關政策，有意識的引導通用航空產業經濟的穩健起飛。同時還要合理規劃本科及大專院校的專業設置，通過行政干預和市場就業的雙重手段促使學校重視通航人才的培養。企業層面，應結合業務操作實踐，進一步明確市場急需的通航人才類型、素質、能力等要求。除了自行培養外，還可以與大專院校開展人才定向培養合作，例如開設訂單班等方式滿足企業自身人才需求。社會層面，應由中國通航發展息息相關的社會各界人士通力合作，加強輿論引導，普及通航知識，營造通航文化氛圍，提高大眾對通航的興趣。

（五）簡化通航飛行審批手續

由于現行的“軍官民用”空域管理制度，我國通用航空飛行任務一直都是施行嚴格的審批制度，雖然近年來社會各界多次提出要簡化通航飛行任務審批程序，讓通航真正實現“想飛就飛”的夢想。可喜的是，這一問題隨著政府對通用航空產業的推進，引起了一定程度的重視，也出臺了相關的政策或政策性文件，例如國家民航局網站發布了《通用航空飛行管制條例》、《通用航空飛行任務審批與管理規定》等都為解決通用航空飛行審批程序繁雜做出了努力，使其具有一定的可操作性。但自《通用航空飛行任務審批與管理規定》頒布至今三年時間過去，通航飛行任務審批手續并沒有出現社會各界所期望的結果，通航人“想飛就飛”的夢想依然至今難以實現。

因此，落實簡化通用航空飛行任務審批手續也是迫在眉睫。雖然有《通用航空飛行管制條例》、《通用航空飛行任務審批與管理規定》等政策和政策性法規的先后頒布，但有諸多環節存在規定模糊地帶，在具體執行過程中依然模棱兩可，需要進一步地細化相關條例規定。除了體制機制要捋順，加快推進已經頒布的政策和政策性法規的完善和落實，還應盡快增設通航專門機構，專司通航發展，專謀通航繁榮大計，以滿足通航快速發展需要。

四、結束語

發展通用航空事業是國家經濟躍升、打造航空大國的重要途徑，發展通航產業是我國建設航空強國的重要推手，是航空工業實現軍民融合式發展的重要途徑，也是國家綜合交通運輸和應急救援體系建設的迫切需要。國內外經驗表明，沒有強大的通用航空，就沒有強大的航空工業;不是通用航空強國，就不可能是航空工業強國。但我國低空空域開放程度和與之相關的系列問題，制約了通用航空產業的健康快速發展，我們首先要充分認識并正確對待通用航空產業經濟在發展過程中存在的問題，要積極地借鑒其他發達國家在通用航空方面的經驗。相信經過社會各界的努力，通用航空必然會釋放其特有的吸引力，不僅能促進航空運輸的結構優化，而且能夠有效支撐相關產業鏈的發展，最終成為國民經濟的重要產業。

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Research on the Impact of Low Altitude Opening to the Development of General Aviation Economy in China

YI Xiao-ying
Changsha Aeronautical Vocational and Technical College,Changsha 410124

In recent years,with the development of China's economy,the economy of general aviation embraces great opportunities.Shortly before,the executive meeting of the State Council pointed out that we should expand the opening of low altitude,encourage building general airports and promote the development of general aviation economy.Based on such background,this paper aims to discuss and research the influence of low altitude opening on the general aviation economy,put forward the corresponding development countermeasures,and hopes to provide some feasible suggestions for the development of general aviation.

Low and Opening Up,General Aviation,Economic Development

F272

A

長沙航空職業技術學院院級課題《低空開放背景下的通用航空航務技術人才培養模式研究》,課題編號：YC1601

易曉英，女，長沙人，長沙航空職業技術學院教師，研究方向：通航航務經濟發展；湖南長沙，410124