深度城市化背景下的環衛設施規劃
——以上海市閔行區環衛設施專項規劃為例

馮敏祎

深度城市化背景下的環衛設施規劃
——以上海市閔行區環衛設施專項規劃為例

馮敏祎

環境衛生設施是健康宜居城市的有力保障，但往往又是目前我國城市發展的“短板”。通過對國內外環衛設施發展的現狀和趨勢的分析，以上海市閔行區環衛設施規劃為實踐，試圖尋找能夠適合深度城市化背景下的環衛專項規劃的編制方法。在深度城市化的城區，環衛設施專項規劃面臨土地資源緊缺、鄰避效應明顯、規劃落實困難等一系列問題，規劃應采用“多規合一”的編制思路，動員各方力量，在尊重現實的基礎上，因地制宜確定發展目標，協調溝通各方訴求，確保規劃的可實施性，可為其他深度城市化地區的專項規劃工作提供參考。

環境衛生設施 | 專項規劃 | 多規合一 | 深度城市化

馮敏祎

上海市閔行區規劃設計研究院副院長，工程師，碩士

0 引言

黨的“十八大”報告中首次提出生態文明建設的新要求，而城市環境是生態文明建設的重要內容之一。一個美麗的城市應該是環境整潔優美、環衛保障有力、社會井然有序、生活健康向上的城市。近年來，我國的城市化率快速上升，城市發展日新月異，環境衛生設施（以下簡稱“環衛設施”）建設逐步完善，環衛管理水平日益提高。但也應清醒認識到，環衛設施建設和管理仍是我國多數城市發展的“短板”。而在深度城市化背景下，環衛設施的建設和完善又面臨土地資源約束和相鄰關系的制約，如不引起重視，不僅無法創造和諧宜居的生活環境，還將制約城市功能的進一步提升。

本文以上海市閔行區環衛設施專項規劃為例，探討在深度城市化背景下，如何有效整合各方訴求，探索“多規合一”規劃的編制方法和思路，以期為其他城市和地區編制類似專項規劃提供有益借鑒。

1 國內外環衛設施發展現狀及趨勢

1.1 國內環衛設施發展趨勢

（1）城市生活垃圾減量化、無害化、資源化利用率明顯提高，生活垃圾處理設施逐步完善。根據中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會的報告，1990年前，中國城市垃圾處理率不足2%；至1999年，全國設市城市為668座，共有垃圾處理廠696座，其中包括不到200個無害化處理廠[1]；2013年，全國設市城市生活垃圾處理率達到95.09%，無害化處理率達到89.3%，全國658設市城市生活垃圾清運量1.72億t，有各類生活垃圾處理設施765座，處理能力為49.2萬t/d，無害化處理量約為1.54億t/y[2]（圖1）。

圖1 2007年—2013年全國城市垃圾清運量及處理率數據來源：《城市生活垃圾處理行業2014年發展綜述》，中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會。

圖2 2013年全國城市生活垃圾各類處理方式占比

（2）生活垃圾處理方式以填埋為主，焚燒能力有所增加，堆肥處理日益萎縮。按生活垃圾清運量統計分析，填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占60.7%、1.5%（其中包括綜合處理廠數據）和26.8%，剩余約11%為堆放和簡易填埋處理[1]（圖2）。衛生填埋因技術較為成熟，建設費用較低，成為城市生活垃圾處理的首選，但它也存在著占地面積偏大、選址難度較大、運輸距離較遠等問題。堆肥是通過技術手段加快垃圾的降解速度，處理的產品可用于肥料，但它對于垃圾的選擇性較差，處理周期較為緩慢，處理廠的占地面積較大，產品肥效較低，市場消納產品的容量有限。垃圾焚燒的適用范圍最廣，焚燒廠的占地面積也最小，產品的減量化率最高（可至80%—90%），垃圾處理較為徹底，且焚燒的余熱可用于發電、供熱，是比較新型的垃圾處理方式，但焚燒廠的建設費用較高，對于技術和管理的水平要求也較高，處理不當容易引起二次污染（二噁英氣體）。因此，近年來焚燒廠的選址、建設往往引起社會環保方面的關切，面臨來自各方面的阻力。

（3）環衛設施體系建設和管理仍有待加強。環衛設施體系建設存在脫節現象，比如城鄉總體規劃往往僅對生活垃圾處理方式和重大環衛設施的布局做出部署，但對于體系內的轉運設施、前端處理設施、環衛管理設施等不會涉及。而行業規劃往往側重于近期建設需求，在標準設置上僅從行業自身角度考慮，缺乏空間統籌的思想，沒有與空間規劃有效銜接，導致在空間上難以落實。以上海為例，至2010年全市形成“一一三三六”的生活垃圾處理設施布局，即一座綜合處置基地、一座儲備基地、三座生化處理廠、三座垃圾焚燒廠和六座郊區處理廠，基本上能夠滿足上海一段時期內的生活垃圾處理的需求。但生活垃圾中轉站僅有12座，轉運能力約為8 900 t/d[3]，遠低于全市實際的生活垃圾轉運量。

總體而言，隨著城市化進程的不斷深入，國內城市越來越重視生活垃圾的無害化處理，對于大型的生活垃圾末端處理設施的建設也比較重視。但由于工藝水平不高，管理機制不完善以及公眾對于環衛設施的“回避”心理，環衛設施的選址往往是制約環衛設施發展的瓶頸，尤其是在深度城市化地區，設施的選址建設往往舉步維艱。

1.2 國外環衛設施的發展現狀

（1）生活垃圾處理能源化呈主導方向。生活垃圾處理仍以填埋、焚燒和堆肥為主，但填埋呈不斷下降趨勢，垃圾焚燒的比例上升明顯。受填埋場地、環保理念和立法等因素的影響，歐盟和美國不斷提高填埋的環境標準，減少有機垃圾填埋量。美國的生活垃圾填埋量已從1990年84%下降到2004年的64.1%，近年來仍呈下降趨勢。而垃圾焚燒在一些國家中已占較大比例，例如：瑞士的垃圾焚燒占70%，丹麥占66%，日本占72%，瑞典占40%，比利時占20%，法國占35%，德國約占25%，盧森堡占50%，奧地利占25%，荷蘭占39%，英國約占8%，加拿大占5%—6%，美國約占40%，新加坡則100%垃圾焚燒，而且各國垃圾焚燒總體上呈上升趨勢[4]。

（2）進一步加強分類收集和清運，持續推進廢物回收利用。生活垃圾分類收集和清運可以從源頭上減輕城市生活垃圾的清運、處置壓力，有效提高垃圾的資源化利用率，實現可持續發展。在德國、加拿大、日本和臺灣地區都已推廣垃圾分類收集，并形成有效的管控機制。同時，各國更加重視對廢物的回收利用，加大科技投入，由分散處理轉向產業化處理，由簡單處理轉為全面管控，實現可持續經濟。

（3）健全立法，提升管理水平。在加強硬件建設的同時，國外開始健全相應的法規建設，通過制度和立法保障城市環境工作，成為發達國家環衛管理的基本理念。近年來，歐盟推出廢物管理法，要求歐盟國家執行；英國2005年出臺生物降解垃圾填埋限令，限制填埋可生物降解的垃圾；德國通過城市垃圾立法實行垃圾分類和處理。

相比國內，國外發達國家的環衛設施建設主要采取“兩條腿走路”的發展方式。一方面著力提高環衛行業的科技含量，通過生活垃圾處理的工藝水平提升，提高生活垃圾的資源化利用率和無害化處理率，降低生活垃圾處理物的二次污染；另一方面，加強立法，提高管理水平，在制度上保障環衛行業的健康有序發展，規范環衛行業自身的建設和運行，減少對周邊環境的影響。

2 閔行區環衛設施現狀情況及主要問題

閔行區位于上海市域腹部，緊鄰中心城區，共有9鎮4街道1個工業區，區域形狀呈南北長，東西窄，如同一把“鑰匙”，是上海市西南地區對外交通樞紐和制造業基地。全區總面積約372 km2，其中建設區面積約為80.5%。截止2014年底，全區常住人口約253萬，是上海市主要的外來人口導入地區之一。本次規劃研究的對象主要是生活垃圾收運設施、餐廚垃圾處理設施、環衛管理設施和環衛工人作息場所（圖3）。

（1）生活垃圾收運設施和餐廚垃圾處理設施。經過多年建設，閔行區生活垃圾收運體系基本成型，已形成區級生活垃圾中轉碼頭、鎮級生活垃圾中轉站、小型生活垃圾壓縮站（簡稱“小壓站”）、社區生活垃圾收集點等區、鎮二級生活垃圾收運體系。但城市總體規劃中以垃圾焚燒為主的生活垃圾處理方式，因焚燒廠沒有實施，導致規劃目標未能落實。同時，現有的生活垃圾收運設施普遍存在處理能力不足、服務半徑過大等問題，有些設施用地為臨時用地，發展受限，對周邊環境也有一定影響。全區僅有兩處餐廚垃圾處理廠，處理能力較為有限，生產工藝也需進一步提升。

（2）環衛管理設施。環衛管理設施主要為鎮級環衛管理分所和環衛停車場。盡管區環衛部門之前編制的專業規劃中，對于環衛管理設施的規模提出了要求，但是由于沒有和控制性詳細規劃相銜接，環衛管理設施的落實遇到諸多困難，設施現狀存在缺乏統籌規劃、用地規模不足、選址不合理等問題，亟需通過專項規劃對環衛管理設施的用地進行統籌安排，保障環衛建設的空間資源。

（3）環衛工人作息場所（簡稱“道班房”）。道班房存在總體數量不足，分布不均、服務半徑偏大、建設標準偏低、設施功能不全等問題，且多為臨時設施，無法提供環衛工人正常作息的保障，給環衛工人的作業和管理造成一定的困難。

3 規劃思路及策略

圖3 環衛設施現狀圖

不同于新建區或郊區新城，在深度城市化地區，城市的格局已基本成型，城市的各個子系統在某種程度上已達到平衡，在這個階段的專項規劃除了要重塑某個子系統發展目標，還要充分考慮到對于其他子系統的影響。因此，在深度城市化背景下的專項規劃，一定要尊重事實，因地制宜，整合各方利益訴求，“落地為王”，利用好現有的設施體系，并作適當提升和補充，避免提出不切實際，“大而全”的規劃目標。在規劃方案編制過程中，應始終圍繞以下幾個要點。

（1）摸清現狀。深度城市化地區的空間資源往往十分有限，建設情況也比較復雜，因此需要在項目前期階段認真排查，總結問題，為規劃方案奠定基礎。這個階段的工作主要分為現狀建設情況摸底和規劃梳理。現狀建設情況摸底，主要針對規劃對象的現狀情況進行詳細的調研。在閔行區環衛專項規劃編制過程中，主要發動和依靠各街鎮的環衛管理部門，通過座談和實地踏勘，了解現狀設施使用面積、產權關系、存在的困難以及發展的訴求。經過現狀摸底，基本了解了環衛設施存在的問題和癥結所在，總結需解決的重點問題。規劃梳理主要針對行業規劃和空間規劃，特別是控制性詳細規劃與相關規劃的對位情況。作為深度城市化地區，閔行區控規覆蓋率已達90%，通過控規的梳理和與現狀設施的比對，進一步了解了閔行區環衛設施存量資源，發現許多現狀環衛設施與控規存在錯位，主要表現為現狀環衛設施不符合規劃，或者規劃環衛設施用地由于各種原因沒有落實這兩個方面。

圖4 生活垃圾規劃收運技術路線

（2）實事求是。在確定規劃目標時，必須充分考慮現狀情況，包括現狀設施建設情況和環衛運行體系，因地制宜、合理有效地制定系統目標。比如，在閔行新城總體規劃（2006—2020）中，生活垃圾處理方式以垃圾焚燒為主，但由于種種原因，區域內的垃圾焚燒廠遲遲未能開工建設，且近期內實施的可能性不大。根據現狀情況，及時調整規劃目標，即從原先的垃圾焚燒為主改為以水運碼頭外運為主（圖4）。在此基礎上，對現有的垃圾外運碼頭提出改建要求，通過設施布局優化、工藝流程提升等工作，在不增加用地的前提下，將碼頭的外運能力從現狀2 000t/d提升至3 000 t/d，滿足了規劃期內全區的生活垃圾外運需求（圖5）。再比如，由于城市快速發展，閔行區現狀人口已經遠超總體規劃人口，規劃提出了服務人口的概念，通過人口增長趨勢分析、人均居住面積反推法等方法預測規劃期內的服務人口約為300萬人，從而推算規劃期末全區的生活垃圾清運量，為全區的環衛設施用地規模提供依據。而對于原先規劃體系缺失的濕垃圾處理，本次規劃予以補充，在閔行北部規劃一座區級固體廢棄物資源化利用處置中心，解決全區餐廚、廚余果皮等濕垃圾的消納和再生利用問題，提高全區濕垃圾的收運和資源化處置水平（圖6）。

圖5 生活垃圾轉運碼頭改造方案平面布置圖資料來源：《閔吳生活垃圾轉運碼頭集裝化改造工程可行性研究報告》，上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司。

（3）設施用地集約化。閔行區建成區比例較高，土地資源緊張，不可能完全按照規范要求獨立配置環衛設施用地。規劃對于已有的環衛設施，在滿足環境影響評價且產權關系明確的情況下，盡可能予以保留，并調整相應的用地性質；對新增的環衛設施，盡量利用低效存量工業用地、邊角用地或閑置土地。對于大型環衛設施用地，盡量不增加用地或少增加用地，通過工藝提升、設施布局優化、增加工作空間的方式提高設施處理的能級，個別用地資源極度緊缺的街鎮還采用與大型防護綠地相結合的用地方案。比如，對于環衛停車場和分所，規劃采用“大集中、小分散”的布局思路，調整對周邊環境影響較大、用地不合理的停車場，選擇環境影響較小的“邊角建設用地”，適時結合低效工業用地的轉型利用。有的街鎮還采取與防護綠地相結合，采用地下停車場的建設形式解決環衛停車設施不足的矛盾。對于小型環衛設施，通過合建、附建的方式，提高設施的利用效率，補充完善原有功能不足的問題。對于小壓站的設置，運距大于15 km的，采用小壓站+中轉站物流模式，除在居住社區設置小壓站外，在北中部統一設置一處區級垃圾中轉站，服務北部5個街鎮，不僅有利于提高垃圾的分揀率，也有利于提高轉運的效率；對于運距小于15 km的東、南部街鎮，采用帶壓縮功能的垃圾收集車+小壓站的物流模式，精簡轉運環節。為降低物流成本，提高運輸效率，規劃小壓站的標準箱為15 t。對于環衛道班房，盡量結合小壓站、公共廁所、園林管理用房或其他公共設施建設，以800—1 000 m為服務半徑布點，在城區內基本做到全覆蓋。

圖6 其他垃圾的處理技術路線

（4）溝通協調。深度城市化背景下的環衛專項規劃，要充分考慮鄰避效應，既要對原有的規劃做出調整，又要在設施設置標準上留有彈性空間，保證規劃的各類設施在空間上“落地”才是規劃的最終目標。因此，在工作的各個階段，應該認真聽取各方面的意見，包括行業主管部門、街鎮單位、行業專家以及公眾的意見，力求方案的“最大公約數”，有時候甚至需要做出一些“犧牲和妥協”，以換取總體目標的實現。在前期階段，要充分調研，了解行業部門的發展設想和基層管理部門的實際困難；在初步方案階段，對于設置標準的選擇要聽取主管部門和行業專家的意見，反復論證設置標準的合理性，設置標準宜采用區間值，保證規劃的彈性空間；最后方案階段，應結合公眾的意見，對方案的選址適時調整優化，最大程度減少對周邊環境的影響。規劃方案應“剛柔并濟”，環衛設施的總體目標不能變，設施用地總量不能少，但對于選址布點則因地制宜，允許采用分建、合建、附建等形式。控規覆蓋區域在控規圖則中予以注明，控規未覆蓋區域則采用布點控制。全區規劃綜合垃圾轉運碼頭1座，區級垃圾中轉站1座，固廢處置中心1座，環衛分所和停車場42處，小型垃圾壓縮站178座，環衛工人道班房223座，鎮級垃圾中轉站5座（圖7-圖10）。

4 結論和啟示

該規劃于2015年12月獲得上海市規劃和國土資源管理局的批復，是上海市第一個區級層面的環衛專項規劃，是近年來行業規劃與空間規劃相結合的有益嘗試。該規劃批復后，區級轉運碼頭的升級改建和固廢處理中心的建設已經開展，鎮級環衛設施的建設也有了充分的規劃依據，對新一輪深度城市化背景下環衛發展提供了有力支撐。通過這次規劃實踐，有以下幾點啟示：

圖7 區級環衛設施規劃布局圖

圖8 鎮級環衛停車場及管理分所規劃布局圖

圖9 生活垃圾小型壓站分布圖

圖10 環衛道班房服務半徑分析圖

（1）專項規劃應采用“多規合一”的編制思路。長期以來，我們的行業部門間各自為政的現象比較突出，都有自己的發展規劃或設想，但大多數沒有形成合力，有些甚至自相矛盾。這種多頭并進的管理模式，顯然不適應深度城市化背景下城市精細化管理和資源緊約束的新形勢。因此，建議今后的專項規劃應圍繞國民經濟發展規劃制定的城市發展目標，以規土部門的空間規劃為平臺，整合行業部門的發展訴求，突出空間規劃統籌引領的作用，一張“藍圖”干到底。

（2）重視專項規劃的編制工作。城市總體規劃中城市工程系統規劃會結合城市發展目標，合理確定專業工程系統的規劃建設標準規模和容量，科學布局各項設施，制定相應的建設策略和措施[5]。但由于編制深度要求和資料等原因，對系統內的各類設施的規劃、設計和實施缺乏具體指導。詳細規劃中對于各類工程系統的建設規模、建設形式、空間布局均有較詳細的指導，但由于編制范圍的限制，會造成不同單元間系統銜接的問題，有時還會造成系統要素的缺失。而行業部門的規劃，對于行業發展有較為全面、深入的考慮，但存在著目標過高、發展規模過大、與其他系統缺乏協調、資源利用不節約等問題，最后造成落實的困難。而專項規劃能夠整合各方面的訴求，發揮好空間規劃統籌引領的作用，解決好行業發展和城市空間約束的矛盾。

（3）專項規劃“溝通”的重要性。專項規劃是系統工程，尤其是在深度城市化的背景下，牽涉到城市建設、管理和使用等諸多方面，涉及的利益主體較多。因此，在專項規劃編制過程中，要注重對現狀的了解，抓住問題的“重點”和“難點”，以規劃方案為平臺，“開門做規劃”，認真聽取各方意見，尋求各方都能接受的方案。這樣，項目編制的時間會長一些，但從長遠看，規劃的可實施性就較強，系統實施的時間成本反而會減少。

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Sanitation Facilities Planning in the Progress of the Sufficient Citification: A Case Study of the Sanitation Facilities Planning in Shanghai Minhang District

Sanitation facilities are crucial for healthy living cities. However, inadequate sanitation facilities become the bottleneck of urban development in China. To take Shanghai Minhang District sanitation facilities planning as a practice, this paper firstly researches the status quo and trends of the sanitation facilities in domestic and overseas, then tries to propose the methods of sanitations facilities planning in the progress of the deepened urbanization. In deepened urbanized areas, sanitation facilities implementation faces problems such as the lacking of land resource and the notin-my-yard interference, etc. This paper proposes that we should adopt multi-planning methods, coordinate all parties, draw up the objective on the basis of reality and ensure the planning implementation. It provides reference for other urban sanitation facilities planning.

Sanitation facilities | Special planning | Multi-planning | Deepened urbanization

1673-8985（2016）06-0145-05

TU984

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