經濟責任審計制度的完善與腐敗治理

何新容

(南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815)

經濟責任審計制度的完善與腐敗治理

何新容

(南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815)

建立有效的反腐敗機制是當前政府工作的一項重要奮斗目標。經濟責任審計作為具有中國特色的經濟監督制度，已經成為一項高效、低成本的反腐敗舉措，發揮著預防、揭露和懲治腐敗的功能。為充分發揮審計的反腐敗功能，必須完善有關法律制度，加強審計機構的獨立性，拓寬經濟責任審計的范圍，進一步完善有關經濟責任審計的問責與審計公告制度等。

腐敗治理；成本收益；經濟責任審計；制度完善

一、引言

在過去的30年里，中國的經濟在取得高速增長的同時，嚴重的經濟腐敗問題同樣引人注目。有關社會民意調查結果顯示，人民群眾對于腐敗現象的深惡痛絕與不滿，已成為影響中國社會穩定的重要因素，腐敗已經成為“建設和諧社會的最大障礙”[1](P120-141)。正因為如此，這些年來，我國政府一直將反腐作為一項重要目標。特別是黨的十八大以及十八屆四中全會以來，國家高度重視腐敗治理，實行“老虎”和“蒼蠅”一起打，切實懲治與遏制腐敗問題。

由于腐敗現象的層出不窮以及腐敗問題的嚴重性，對國有企業、事業單位以及各級政府的領導人員的經濟權力行使進行監督, 逐步成為當前國家治理不可或缺的內容。十八屆四中全會明確了對公權監督的八大監督系統，從國家層面，有人大、審計機關、行政機關、司法機關、監察機關等；從黨內層面，有黨的各級紀律檢查委員會；從社會層面，有各民主黨派、社會團體、新聞媒體和人民群眾等[2](P57-59)。其中，國家審計監督，特別是我國獨有的經濟責任審計所具有的監督制約功能逐步得到社會認可,經過多年經濟責任審計實踐的開展，使得其不但呈現出較強的專業優勢，而且以相對較低的監督成本被社會接受,并逐步發展為對國有企業、事業和各級政府領導人經濟權力行使進行監督制約的重要方式，并在預防、揭露和懲治腐敗方面發揮重要作用。

二、我國經濟責任審計的產生與發展

我國經濟責任審計制度的發展經歷三個階段：第一階段是起步階段，經濟責任審計開始于20世紀80年代中期，1986年我國開始對全民所有制工業企業的負責人進行離任審計，審計的對象主要為負債的國有企業中被認定有財務問題的廠長(經理)。第二階段是發展推廣階段，開始于20世紀90年代末到20世紀初，1999年，經濟責任審計推廣至我國縣級以下黨政領導干部和國有企業及國有控股企業領導人員。2005年，其范圍又逐步擴大至地廳級政府公務人員以及軍隊團以上單位和機關部門負有經濟責任的領導干部。2006年，新修訂《審計法》的出臺及其有關經濟責任審計法律地位的確立，是我國經濟責任審計發展進入第三個階段，即深化發展階段的標志。新《審計法》的頒布的重要意義在于，之前盡管經濟責任審計的開展已經有20年的實踐，但其依據的主要是審計署、中辦和國辦下發的相關文件，其法律位階較低，而新《審計法》第一次以法律的形式明確了經濟責任審計的法律地位,為其開展提供了強有力的法律支持。2010年，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》中，統一規范了有關經濟責任審計的對象、計劃、內容、評價、責任劃分和結果運用等, 進一步固化了經濟責任審計的地位和作用[3](P17-27)。根據該規定，省部級領導干部也成為經濟責任審計的對象。至此，經濟責任審計已經從一個驗證國有企業負責人經濟責任的初始平臺,躍升至對政府負責人執政領導權的監督機制。作為一項具有中國特色的經濟監督制度，經濟責任審計是現代審計制度在中國的一種創新[4](P9-12)。經濟責任審計歷經30年的發展，已經成為強化對領導干部的監督管理，依法運用權力監督權力，實現對腐敗行為的預防、揭露和懲治，促進廉政建設的重要機制。

三、經濟責任審計是一項低成本、高效益的反腐制度

國外有關學者的研究表明，官員在從事腐敗行為之前，會對腐敗的預期成本和收益進行權衡，腐敗成本越低、收益越高，則腐敗行為就越容易發生[5](P435-477)。腐敗的收益與成本主要是指其帶給腐敗實施者直接和間接的收益與成本。收益包括直接獲得的金錢利益和其他經濟利益，因為腐敗導致的身份地位提高而間接帶來的精神利益等。腐敗成本是指腐敗行為一旦被發現懲處后所導致的直接利益和間接利益損失，包括物質利益和精神利益的損失。物資利益損失包括：因接受法律懲罰所帶來的直接利益和間接利益損失；精神利益損失則包括因擔心腐敗行為暴露而造成的心理負擔以及腐敗行為暴露后因名譽受損和因身份地位的巨大落差帶來的精神利益損失等。腐敗的成本在很大程度取決于一個國家反腐敗的力度與廣度，如一個國家反腐敗監督制度完善，反腐敗的力度以及懲罰力度很大，就會提高腐敗的成本；另外，有關反腐敗信息的公布與宣傳會給腐敗行為實施者形成心理和精神上的震懾，增加腐敗的精神成本。

反腐敗收益是指國家通過反腐敗所取得的直接和間接經濟效益和社會效益，反腐敗直接的經濟收益是因為“贓款贓物”的追回而挽回因腐敗導致的直接經濟利益損失。反腐的間接收益主要有三個方面：一是反腐會對公共權力的行使者產生威懾，達到“殺一儆百”的效果；二是有利于消除“民憤”,達到維護社會穩定的效果；三是有利于維護政府威信，達到增強執政黨的凝聚力與向心力的效果[6](P3-9)。反腐敗成本是因采取反腐敗行為所消耗的經濟和社會資源，不但包括在反腐過程中付出的人力與物力成本，而且包括國家為應對腐敗問題而建立、完善各種制度所付出的經濟和社會成本。

從上可以看出，腐敗與反腐敗均有成本與收益，當腐敗行為所付出的成本大于收益時，從一個理性經濟人的角度出發，他就不會從事腐敗行為，反之腐敗就會成為他們的選擇。反腐敗也一樣，在社會資源有限的情況下，要抵制腐敗必須進行綜合的收益成本計算。反腐敗有利于社會穩定、經濟發展以及社會公共利益的增加，但反腐本身也要消耗稀缺資源，當反腐敗消耗的資源超過腐敗造成的資源的浪費時，反腐敗就會得不償失了[7](P84-88)。

為此，必須建立低成本、高效益的反腐機制，對掌握公共權力的人員進行經濟責任審計監督是符合這一要求的反腐敗舉措。首先，經濟責任審計加大了領導干部腐敗的成本。經濟責任審計結果在我國已經成為當前干部監督管理部門考核、任免、獎懲領導干部的一項重要依據，一方面審計結果報告會被歸入被審計領導干部的本人檔案；另一方面，各級紀委也會將其作為備案材料歸入干部廉政檔案。如果通過經濟責任審計一旦發現領導干部有嚴重違法和腐敗行為，會將相關案件移交紀檢監察機關以及司法機關處理，使得這些領導干部可能會身陷囹圄。如果發現的是一些輕微的違規違紀行為，也會給該領導干部的職務晉升造成影響，這就大大增加了腐敗的成本。同時通過經濟責任審計公告制度，可以增加有關領導干部腐敗的精神成本，有效遏制腐敗行為。其次，經濟責任審計是一項低成本的反腐敗舉措。當前，大多數腐敗行為都與國有資產和資金的使用相關，經濟腐敗是腐敗的重要表現形式，其呈現出隱蔽性和欺騙性等特征，但無論經濟腐敗手段如何復雜，都必然要通過資金的各項轉移來實施貪污腐敗行為[8](P94-96)。從事經濟責任的審計人員都是訓練有素的專業技術人員，相比其他反腐機構及人員，他們可以較為容易地發現國有資產侵吞或侵占等違法犯罪行為，并確定貪污受賄的確切數額。最后，經濟責任審計是一項高效的反腐舉措。第一，其審計對象多為各個被審計單位的“一把手”負責人，通過對“一把手”的權力行使進行直接的監督和控制，可以直接約束腐敗高發主體。隨著經濟責任審計的對象從國有企業逐步延伸至政府部門，從地方逐步擴展至部隊，從縣級、地廳級逐步提高至省部級領導干部，其反腐敗效應也逐漸擴大和提高。第二，經濟責任審計具有規范化、定期化和制度化的特征，其審計的時間跨度和內容涉及上述“一把手”的整個任職期間，能夠查出一些隱匿較深且年度財政財務收支審計較難發現的問題，從而有助于揭露和懲治腐敗。第三，審計機關在經濟責任審計的過程中，在查處有關人員違法違規行為的同時，可以分析研究被審計單位在權力監督制約方面存在的漏洞和缺陷，并提出相應的改進完善的建議，從而促進該單位反腐倡廉制度和機制的建立和完善，從源頭上遏制腐敗。

四、經濟責任審計制度的完善

經濟責任審計工作作為一項成本低、效率高的反腐敗舉措，有效地震懾了腐敗行為，遏制了腐敗現象的蔓延，但目前我國的經濟責任審計制度還存在不少問題，影響了其效果的發揮，必須采取一定措施加以完善。

(一)進一步拓寬經濟責任審計的范圍

經濟責任審計是落實“把權力關進籠子里”的重要措施。但是根據目前的有關數據顯示，經濟責任審計只覆蓋了全部領導干部中的一小部分。根據審計署公布的資料顯示，審計署近幾年實施的針對省部級領導干部經濟責任審計的項目一般每年在30個左右，僅占應當納入經濟責任審計項目總數的10%不到，這對有效防止與控制腐敗極為不利。所以，我們首先應當進一步拓展經濟責任審計的范圍，并以經濟責任審計為大框架，同步開展省級財政收支、國土資源環保、重大建設項目等審計項目。其次，經濟責任審計的范圍不能僅限于關注一些重大的工程項目，或者是僅僅關注一些巨額的貪污受賄現象，而是應當對被審計對象在任職期間工作的履行效率、效果等問題等全面加以關注。最后，對于經濟責任審計的開展，不能僅僅局限于在被審計對象任期結束的時候才進行，而是應當在任中也加大審計力度，這樣有利于發現腐敗的苗頭，及時將其扼殺在萌芽狀態。為解決國家審計資源有限的問題，可以組織社會審計力量參與經濟責任審計這個大框架，減輕國家審計的工作量，通過整合審計資源，加強對公權力運行全過程的監督，逐步實現事前介入，事中、事后審計，提高領導干部腐敗的成本，切實實現“把權力關進籠子里”的目標。

(二)有關經濟責任問責制度的完善

自2003年開始，審計署公布很多重要的審計報告，其在人民群眾中造成深刻的影響，提高他們對審計報告中所涉及問題的關注度，他們把審計公告帶來的影響稱為“審計風暴”。此后，審計署每年都在審計報告中公告審計中發現的大量問題，但人們發現很多問題屢查屢現，并沒有得到有效遏制，相關人員也沒有得到應有的處罰。上述審計與問責脫節、問而不責現象的存在大大降低了腐敗成本，無法遏制腐敗行為的發生。所以應完善有關經濟責任審計問責法律制度，確保問責的權威性和威懾力，這是發揮經濟責任審計職能的制度基礎。在建立經濟審計問責制度時，立法應明確審計問責主體、問責客體、問責職權、問責程序和有關責任承擔等。

(三)加強經濟責任審計結果公告制度

以公開的方式向社會公開審計結果，包括處理決定、意見和建議等，這是國家民主與法制化建設的必然要求。通過審計公告的形式向全社會公開檢查審計監督的結果，有利于解決公眾與政府之間的信息不對稱的問題，進一步提高政府執政的透明度[9](P23-26)。審計公告制度還可以有效促進公眾以及社會對反腐敗的參與程度，更好地發揮群眾監督的作用。審計公告制度還會起到對公共權力行使者的威懾作用，增加腐敗的精神成本。公開經濟責任審計結果是促進審計問責、強化權力監督的重要途徑。在委托代理關系下，社會公眾作為公共資源的所有者，而政府承擔的是受托責任，由于政府和公眾之間存在信息不對稱的問題，會引發政府權力行使者的道德風險和機會主義行為。通過審計公告制度公開審計結果，不但有助于保障社會公眾的知情權與監督權，而且有助于約束領導干部的權力行使，并提升政府的透明度和公信力。

首先，應增強審計工作的透明度，進一步擴大審計結果公告的力度及其范圍。其次，應建立相對完善的審計公告法律制度，規定審計公告的原則、時間、范圍、程序、相關主體的權利與責任等。最后，應建立審計特別公告制度，如針對審計中發現的一些重大的腐敗案件，建立相關的特別公告制度，除了公布有關案件的審計及整改結果，還要對有關案件的發生進行深入剖析，查找被審計單位在制度設計上存在的問題和漏洞并提出改進意見。

(四)促進經濟責任審計與反腐敗專項審計的結合

經濟責任審計屬于國家審計的日常監督工作的范疇，通過經濟責任審計的開展，從客觀上就會對腐敗產生遏制作用，越是在腐敗發生早期，越是在腐敗滋生不明顯的領域，這種日常監督的作用就越大。中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》中要求必須加強國家審計日常監督工作，推動其從“威權發展模式到法治發展模式”的轉變，以此為我國腐敗治理提供基礎和保障。在加強經濟責任審計等日常監督工作的同時，也要對一些腐敗明顯滋生的領域開展反腐敗專項審計，發現腐敗線索并及時進行處理，以減少損害后果的發生。

[1]陳剛,李樹.官員交流、任期與反腐敗[J].世界經濟,2012(2).

[2]曲偉強.論審計監督與公權監督的關系[J].商業會計,2016(3).

[3]戚振東,尹平.經濟責任審計產生的動因和權力監督特征研究[J].審計研究,2013(1).

[4] 蔡春，田秋蓉，劉雷.經濟責任審計與審計理論創新[J]. 審計研究,2011 (2).

[5]Treisman.D.What Have We Learned about the Causes of Corruption from ten Years of Cross-national Empirical Research[J].Annual Review of Political Science,2007.

[6]李曉明，劉杰.成本收益理論:腐敗與反腐敗的機理[J].廣西政法管理干部學院學報，2008(3).

[7]倪星.腐敗與反腐敗的博弈論[J].江漢論壇，2004(10).

[8]張長海，邱華祥，陳濟.強化審計腐敗防治作用的若干思考[J].經濟研究導刊，2012(16).

[9]尚兆燕. 審計結果公告制度——法律社會學的解釋視角[J]. 審計研究,2008 (3).

[責任編輯 劉馨元]

2016-08-16

國家社會科學基金項目(16BFX001)；江蘇省高校人文社會科學研究項目(2015SJD171)；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目“現代審計科學優勢學科”

D922.1

A

2095-0292(2016)05-0046-03

[作者簡介]何新容，南京審計大學法學院副教授，法學博士，研究方向：審計法。