我國環境司法專門化的路徑

崔義敏，常麗霞

(蘭州理工大學 法學院， 甘肅 蘭州 730050)

我國環境司法專門化的路徑

崔義敏，常麗霞

(蘭州理工大學 法學院， 甘肅 蘭州 730050)

環境司法專門化旨在從司法程序上解決環境問題，促進審判的專業化。但是由于我國環境司法專門化起步較晚，相應的制度和程序建設相對落后，使其難以發揮應有的價值和功能。文章將從環境審判機構的專門化、環境審判制度的專門化和環境判決執行的專門化來分析我國環境司法專門化的發展路徑。

環境糾紛；司法專門化；路徑

一、我國實行環境司法專門化的必要性與可行性

隨著我國經濟的迅猛發展，人民的生活水平不斷提高，蒸蒸日上的大工業發展背后是對環境破壞的置若罔聞。近年來，政府對環境保護的重視程度日漸上升，廣大民眾也開始意識到環境破壞給我們的生活帶來的不便和危害。促進環境司法專門化在保護綠水青山的道路上任重而道遠，但卻不容遲疑，因為其功在當代，利在千秋。

(一)全面推行環境司法專門化的必要性

1.環境司法專門化是現代司法發展的必然趨勢

司法是一種歷史現象，它既隨著法的產生而產生，也隨著法的變化而變化。每當有新的立法或者新的社會需求出現時，司法總會及時調整自己使其適應社會發展的需要。正如蘇力教授所言，司法專門化和社會發展有著密切的關系，并且司法專門化必然會導致社會分工和社會演化[1](P59)。隨著司法體制改革的步步深入，設置專門法院和專門法庭有利于滿足我國社會分工細化的要求，有利于達到統一的法律適用，有利于節約司法資源。

2.實現環境司法專門化是環境案件特殊性的客觀要求

與傳統的普通案件不同，環境案件的審理具有專業性、交叉性和公益性的特點。首先，環境案件的審理要求專業性，一般案件會涉及因果關系、實際損失與未來風險等因素，法院在裁定案件的時候，僅僅應用法律知識是遠遠不夠的，還需要很強的環境科學知識；其次，環境案件比較復雜，其審理具有交叉性，在同一案件中往往會涉及民事、刑事、行政的二重或三重審判；再次，環境案件在審理過程中在很大程度上會涉及公益事項，環境質量和生態功能等公共利益的保護也成為環境糾紛案件的常涉事項，這些特殊性無疑給法院的審判工作提出一個新的挑戰，傳統路線的審判模式已難以滿足這一需求。因此，在借鑒國外經驗的基礎上適當創新，走環境司法專業化的道路成為解決這一系列難題的突破口。

3.實行環境司法專門化是保障公民環境權的基本要求

環境權是公民的一項基本權利，是隨著環境危機的爆發而產生的一種新興人權，在有關的國際條約和國內法律中可以追尋環境權的足跡。在《人類環境會議宣言》中，“人類有權在一種具有尊嚴和健康的環境中，享有自由、平等和富足生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任”。1998年聯合國歐洲經濟委員會通過的《奧胡斯公約》也對公民獲取環境信息、參與環境事務決策和司法訴訟的權利加以細化，使這項權利可以被現實救濟。司法救濟是保障公民權利的必經之路，而實現環境司法專門化便是保障公民環境權利的最終歸宿。

(二)環境司法專門化的可行性

1.環境法庭的設立具備法律依據

《人民法院組織法》為環境法庭的設立提供法律依據。該法第23條規定，中級人民法院設立刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設置其他審判庭。從本條中我們可以看出，中級人民法院根據需要可以設立其他審判庭。依據該法第20條的規定，基層人民法院根據地區、人口和案件情況可以設立若干人民法庭。由于人民法庭屬于人民法院的組成部分，因此，基層人民法院可以根據該地區環境案件的實際情況設立環境法庭。

2.國外環境法庭(院)的實踐經驗

鑒于司法現代化的要求和環境問題的嚴峻性，許多國家通過設立專門環境法庭(院)來解決環境糾紛和實現司法現代化[2](P17-21)。國外環境司法專門化的實踐形式在解決環境糾紛、保障公民環境權方面都取得了較大的成效。雖然各國的國情有所區別，但是國內外的環境法庭已積累了較為豐富的司法經驗，針對我國實際情況，在糾紛的解決中選擇合適武器。

由此可見，我國在環境司法專門化的實踐中可以在借鑒國外的經驗中結合我國國情，開辟一條符合我國國情的環境司法專門化道路。

二、環境司法專門化的國內實踐及問題

據不完全統計，2005年以后我國環境污染引發的糾紛案件在以每年30%的速度遞增，但是由于我國的起訴資格理論還局限在傳統模式，故這些案件大部分并未得到實際解決，改革中國環境司法體制任重而道遠。

(一)我國環境司法專門化的實踐

1.環境司法專門化的發展歷程

我國在環境法庭的設立上一直進行著積極的探索。第一階段是2007年以前，我國先后在武漢硚口區、沈陽東陵區成立環境保護法庭以及在大連沙河口區、聊城荏平縣成立環境保護巡回法庭，但是它們更多的是與環保部門緊密結合，協助行政部門工作，而不是審理環境糾紛。第二階段是2007—2012年，為治理“兩湖一庫”的水污染問題，2007年11月20日，貴州省清鎮市設立環境保護法庭，是我國真正意義上的環境審判法庭。第三階段是2013年以來，為了響應黨的十八大建設生態文明的要求，環境法庭的數量得到較大攀升，在我國環境訴訟中發揮了重要作用，是我國環境司法專門化過程中重要的一環[3](P51-53)。比如，2014年7月3日，最高人民法院宣布成立專門的環境資源審判庭。

2.組織形式和審判模式

審判庭、合議庭、巡回法庭和派出法庭是我國環境法庭的主要組織形式，其中，環境合議庭占大頭，占比高達65%。在審判模式上，它們主要采用“三審合一”或者“審執合一”的模式，對環境案件進行集中審理，例如，江蘇無錫和昆山環境法庭。這種創新的審判模式有三大優點：第一，節約了司法資源、提高了審判效率，降低了當事人的訴訟成本；第二，統一了司法尺度，有利于法院更好地立案、審判和執行；第三，環境案件采取無假日全方位服務，有利于更好地貫徹為人民服務的思想。

3.級別、地域管轄

在級別管轄上，各地均是將基層法院作為初審法院；在地域管轄上，由于地方保護主義的盛行和環境案件擴散性的特征，在一定程度上開始實行跨區域集中管轄。如2014年貴州省將清鎮市的“兩湖一庫”模式擴展至全省，跨區域集中受理環境案件。這種創新方式使案件數量、受案范圍逐漸增多，行政審判力提高、司法權威進一步彰顯，群眾對司法審判的信心進一步增強。

(二)國內實踐中面臨的問題

自1979年頒布實施首部《環境保護法(試行)》至今，我國環境法治建設已經走過三十多年。在這三十多年中，國家經濟快速發展，但是環境問題始終伴隨并影響著我國經濟發展的勢頭,我們希望通過對我國現存問題進行分析，以此來推動環境司法專門化建設的進程。

1.審判人員專業化水平亟待提高

我國環境法尚處在起步階段，還缺少一系列擁有環境法專業知識的法官，而傳統意義的法官在應對環境糾紛案件特殊性的時候，明顯心有余而力不足，因此，審判人員專業技能的提升需要提上日程，這有利于保證他們在應對錯綜復雜的環境案件的時候游刃有余。

2.環境權益保護范圍的狹義性

我國現有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》將原告資格限于“直接利害關系人”，但是由于環境污染具有流動性、累積性、緩發性等特點，很多環境污染和生態破壞行為并不直接針對利害關系人。一方面按照我國傳統訴訟法的規定，這些沒有直接利害關系人的環境侵權行為就不能提起訴訟；另一方面，環境侵權行為舉證難，很多行為沒有損害到具體人的健康和財產安全，但是已經損害了環境。傳統訴訟法中對原告資格的限制排除了環境公益訴訟的可能性，使環境公益訴訟的預防作用無法發揮出來。

3.環境案件立案難

司法作為實現公平正義的最后一道防線，環境案件的立案問題決定了案件能否進入司法程序進行解決。一方面近年來由于法院嚴把立案關，對于可立可不立的案件，不予立案，不敢打公益訴訟的前陣。環保法規定只有中華環保聯合會及省級環保聯合會才有資格提起環境公益訴訟，依法設立的環保組織沒有資格提起環境公益訴訟。但是在中華環保聯合會提起訴訟的時候，法院卻多次以不具有主體資格而不予立案。另一方面，一些地方政府為了經濟利益大搞地方保護主義，成為環境違法行為的保護傘、擋箭牌，甚至違法活動的代言人，污染企業得到政府的暗中支持，這使得地方法院非常被動，在談及立案時，法院往往會回避此類問題。

4.普通民眾訴訟意識薄弱

公眾利用司法救濟的環境意識比較薄弱，這是傳統心理的自尊心在作祟，訴訟被普遍認為是一件不光彩的事，故當出現糾紛的時候，要么妥協協商，要么轉而尋求行政機關的幫助。此外，環境案件立案難、費用高、舉證難以及其缺乏普遍性也成為現在公眾很少尋求司法幫助的癥結。2015年，民眾向環保主管機關的信訪數量比向法院訴訟的數量多出很多，由此可以看出信訪是公民解決環境問題的主要途徑。因此，我們只有改變公民的厭訴心理，改善傳統的訴訟機制，才能提高公民利用司法救濟的意識。

三、環境司法專門化的國際經驗及啟示

20世紀70年代以來，為了應付激增的環境資源類案件、加強和統一環境執法、保護公民環境權，各國紛紛開始實行環境司法專門化，其基本含義就是環境案件被集中于專門的審判機構進行審理。

(一)澳大利亞新南威爾士州土地與環境法院

新南威爾士州是澳大利亞人口最多、經濟最為發達的州。20世紀70年代，經濟的飛速發展給州內帶來諸多環境問題。當時，環境和規劃事務涉及不同的、相互獨立的法律規定，并由不同的法院和行政法庭進行管轄[4](P115-116)。這種管理機制使得管轄權在諸多領域存在重疊和交叉，為了解決這一問題，建立了土地與環境法院，專門處理土地與環境保護糾紛。

新南威爾士州土地與環境法院首先具有較廣的受案范圍，不僅涉及民事、刑事、行政等七大類不同的案件，還包含行政案件中的抽象行政行為和具體行政行為。反觀我國的受案范圍是不包括抽象行政行為的，這對于保護環境來說是不利的。其次，專門法院對環境案件進行統一審理的機制，可以在很大程度上降低司法成本，提高審理環境案件的效率和質量。再次，由專門法院對環境案件進行審理可以解決環境案件民事、刑事、行政二重或三重交叉的難題，使案件的審理更具科學性和合理性。

(二)美國佛蒙特州環境法院

近現代以來，佛蒙特州政府在保護環境、防止城市化和社會福利等問題上進行著積極的探索，社會公眾參與環保的熱情也很強，這導致環境資源方面的立法很多[5](P29-30)。它們沒有統一的規則和程序，容易導致處罰和救濟的不同，如果不進行統一的環境司法，難保社會公平。于是在1989年佛蒙特州議會通過《統一環境執行法》，用統一的標準處理環境案件，并于1990年創立了佛蒙特州環境法院，它是美國最早也是目前唯一的專門環境法院。

佛蒙特州環境法院一方面采取的是較為廣泛的原告訴訟資格范圍，同時為了防止濫訴產生的不良后果，設置訴訟前置程序。公民提起訴訟前應當告知即將成為被告的污染者或主管機關，只有在經過60個工作日行政機關沒有作為時，才能正式起訴，如果行政當局及時糾正違法行為，則訴訟就會被禁止[6](P16-22)。另一方面，在選派環境法庭的法官時，會任命具有專業知識背景的法官擔任，他們可以從更加專業的角度對損害后果、因果關系和將來環境產生的影響進行分析。

(三)菲律賓的“綠色法庭”

菲律賓自20世紀90年代以來，環境案件不斷增長。為了提高法院審理環境案件的能力和實行司法能動主義，2008年1月，最高法院指定了117個法庭為“綠色法庭”，審理全國的環境案件。 首先，菲律賓的環境法庭有審理幾乎所有類型環境案件的權利，被指定的環境法庭并不喪失對其他案件審理的權力。這也回應法官們的擔憂：環境法庭可能無案可審和限制法官的發展及職務的晉升；其次，2010年4月13日菲律賓最高法院通過《菲律賓環境案件程序規則》(以下簡稱“規則”)，該規則包括公民訴訟、依據不同案件類型設計了加快環境案件審理的程序和相應救濟措施等，旨在通過不同手段保護公民的環境權益[7](P76-79)；再次，環境法庭要求只有受過專門環境法及相關知識訓練的法官才有資格審理環境案件，保證了審判人員的專業性。

四、我國環境司法專門化的路徑選擇

環境司法專門化要向系統化、制度化和規范化發展，必須結合中國現實需要，對現行環境司法體制進行改革，其中主要包含審判機構的專門化、審判制度的專門化和判決執行的專門化。

(一)環境案件審判機構的專門化

環境案件獨特的屬性會增加處理環境糾紛的困難，專業化的審判機構有利于形成環境保護的合力，有利于法院依法獨立審理環境案件。

1.在中級人民法院普遍設立環境審判機構

在中級人民法院設立環境審判機構具備法律依據，在一定程度上可以避免地方保護主義的干預；另外，環境案件復雜、涉及面廣、專業性要求強，中院的法官具有更高的審判能力，能在程序上統一審判標準。

2.在基層法院選擇性的設立環境法庭

在基層法院設立環境法庭，具有便民的特點，是我國解決環境糾紛不可忽視的一個重要組成部分。可以利用自己得天獨厚的地理優勢，多方面主動聯系當事人，發揮調解的特殊作用。目前在基層法院設立的環境法庭有三百多個，而且大部分是閑置，我們可以根據環境案件的數量和環境保護的任務，不是在每個基層法院都設立環境法庭，而是在中院轄區內選擇一個或者幾個基層法院設立環境法庭，通過指定管轄，實現流域性案件的集中審理。

(二)環境案件審判制度的專門化

環境法庭是為了解決環境糾紛，但是由于其自身存在問題，使環境法庭的糾紛解決功能沒有發揮出來，應當根據環境糾紛的特點，完善環境案件的審判制度。

1.完善環境法庭的調解機制

調解是解決糾紛的一種重要而有效的方式，比如，美國佛蒙特州環境法院，主審法官都會對案件下達調解令，除非你有充分理由證明此案不需要進行調解。我國對調解的適用也規定了很多相關的法律法規，但是關于我國調解適用還存在一些問題，需要進一步進行完善[8](P116-117)。 第一，設立調解顧問委員會。美國佛蒙特環境法院在20世紀90年代開始在環境案件的審理中使用調解機制，他們由佛蒙特州律師協會和調解協會組成專門的顧問委員會，制定了調解員應該具備的最低資格。我們應該借鑒美國佛蒙特州的經驗，設立調解顧問委員會，由它對調解人員是否具備資格進行把關，實行嚴格的準入制度，提高調解人員的專業性。 第二，提高調解人員的道德水平。在調解過程中，調解員有機會了解對方的真實想法，有利于他們在協商中解決問題，所以調解員必須保持不偏不倚的態度，堅持客觀中立；同時由于調解過程是保密的，因此，調解人員應當保守當事人的秘密，不向外人泄露。 第三，加強對調解的指導和管理。如果選擇法官和人民陪審員以外的人擔任調解人，我們應當征求當事人的同意；同時為了鼓勵當事人采用調解解決糾紛，提高法院審理環境案件的效率，法院應當免除支付相關費用，并記錄在案。

2.擴大原告訴訟資格推進環境公益訴訟

環境公益訴訟在環境法庭的建設中具有舉足輕重的地位，但由于經濟、社會等多方面的局限性，我國環境公益訴訟一直沒有很大進展，其中原告主體資格的限制是阻礙我國環境公益訴訟發展的一個重要原因。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第58條規定，專門從事環保公益活動連續5年以上且無違法記錄， 依法登記的社會組織可以對破壞生態、污染環境和損害社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國環境訴訟的原告主體資格僅僅局限于社會組織，把檢察機關和公民個體等排除在外，這與國外是不同的。故筆者認為，可以從以下兩個方面來推動我國環境公益訴訟的發展： 第一，健全完整的訴訟機制。既有針對公民個人私益的救濟，又要賦予公民個人環境公益訴訟的原告主體資格。 第二，建立環境公益訴訟救濟資金。阻礙環境公益訴訟發展的另一個重要原因是昂貴的訴訟成本，如果讓公益訴訟原告承擔高額的訴訟費用，會打擊他們提起訴訟的積極性。為了解決這個難題，我們可以實行環境公益訴訟救濟資金制度。

3.集中環境案件管轄權

由于環境案件二元性的特征，現行的管轄模式難以適應環境司法保護的需要，所以我們有必要集中環境案件的管轄權。 第一，覆蓋一個特定的地理區域。由于環境法庭未能普遍設立和基于環境生態系統的特點，我們可以讓環境法庭以流域為基礎，一個環境法庭覆蓋一定的流域。這樣不但可以節約司法資源，而且跨行政區劃設立環境法庭也可以打破“地方保護主義”對環境資源案件審判的妨礙。 第二，建立“三合一”的審判程序。實行“三合一”的審判程序是把涉及環境類型的案件集中到環境法庭進行審理，而不是按照民事、刑事和行政性質分散到各個法庭進行審理[9](P80-82)。不但可以提高環境案件的審判效率，而且可以統一審判標準，最大限度地做到公平、公正，實現司法正義。

(三)環境案件判決執行的專門化

自從黨的十八大提出“生態文明”建設以來，我國越來越重視環境保護對經濟發展的意義，我國環境立法不斷完善，但是我國的環境問題卻沒有得到實質性的轉變。究其原因，除了公眾的參與意識不強之外，我國的環境執法不力也是重要原因。因此，我們可以從以下兩個方面實現環境案件判決執行的專門化。

1.建立環境司法聯動機制

環境保護是一項艱巨的任務，環境保護的執行工作僅靠法院的力量是遠遠不夠的，我們應該將人大、檢察院、環保部門等都納入進來，構建環境司法聯動機制。在這個機制內，各個部門相互配合、共享信息和資源、加強相互溝通，構建環境執法的體系化、制度化。

2.實行案件專人管理制度

在處理環境糾紛時，實行從立案、審判、執行的專人管理制度。要求承辦法官不僅要對案件進行審判，還要到環境糾紛的現場查看被告是否履行，如果被告不履行或者未完全履行，可以啟動強制執行措施。這樣既可以使審判的結果得到法律責任的落實，也發揮了環境法庭應有的成效。

[1]蘇力.法律活動專門化的法律社會學思考[J].中國社會科學，1994(6).

[2]劉國有.淺論專門法院出現的原因及對法律現代化的意義[J].天津市政法管理干部學院學報，2004(2).

[3]張寶.環境司法專門的建構路徑[J].鄭州大學學報，2014(11).

[4]董燕.從澳大利亞土地環境法院制度看我國環境司法機制的創新[J].域外法苑，2007(1).

[5]李摯萍.美國佛蒙特州環境法院的發展及對中國的啟示[J].中國政法大學學報，2010(1).

[6]楊春洪.從環保法庭看依法治污的前景[J].綠葉，2014(5).

[7]黃婧.《菲律賓環境案件程序規則》及其借鑒意義[J].中國政法大學學報，2012(1).

[8]李摯萍.外國環境司法專門化的經驗及挑戰[J].法學雜志，2012(11).

[9]張昕宇，陳義熙.環保案件“三審合一”審判創新機制研究[J].前沿，2014(3).

[責任編輯 劉馨元]

Exploration on the Path of Specialization of Environmental Justice in China

CUI Yi-min，CHANG Li-xia

(Law Department, Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050，China)

Environmental justice specialization is designed to solve environmental problems, from the judicial process to promote specialization of trial.But because of environmental justice specialization starts late in our country,and corresponding system and procedure construction is relatively backward,so make it difficult to play their value and function.This article will from the specialization of environmental judicial organizations、specialization of trial system、sentence execution of specialization to analyze our country environment judicial specialization development path.

environmental dispute；justice specialization；the path

2016-07-27

崔義敏，蘭州理工大學法學院碩士研究生，主要從事環境法研究；常麗霞，蘭州理工大學法學院教授，法學博士，主要從事環境法研究。

D922.68

A

2095-0292(2016)05-0066-05